党内法规制度体系的历史演进、基本经验与未来展望

马宝成 成为杰

作为按照马列主义建党学说建立起来的现代政党，中国共产党运用党内法规加强自身建设的政治实践贯穿了党的百年历史。党的十八大以来，“党坚持依规治党，严格遵守党章，形成比较完善的党内法规体系”[1]，在党内法规制度体系建设上取得了历史性成就。本文对党的百年党内法规制度体系的历史进行梳理，在此基础上总结基本经验，并对未来党内法规制度体系的继续推进作进一步展望。

一、党内法规制度体系的四维分析

从理论上讲，“党内法规体系”与“党内法规制度体系”应该是紧密联系、容易混淆，但是内涵、外延不同的两个概念。近些年来理论界越来越多的学者认为两者是不同的概念。①比如施新州在《党内法规制度体系：概念、类型与制度成长》（《江汉大学学报（社会科学版）》2019年第2期）、冯晓畅在《党内法规制度体系构建原则与进路——一个基本框架建构的视角》（《中共天津市委党校学报》2020年第1期）、陈家刚在《三维视角下的中国共产党百年党内法规制度建设》（《学习论坛》2021年第6期）等文章中都明确把两个概念区分开来，并对“党内法规制度体系”概念进行了比较深入的分析。“党内法规制度体系较之于党内法规体系更能准确表达并全面覆盖一系列管党治党的核心制度规范。”[2]党内法规体系是“构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称”[3]，这一概念通过把体系化思维引入党内法规建设进程，把大量散乱的党内法规建构成为特定顺序和逻辑的规则体系，其“核心要义在于诸多单个的党内法规规则间精巧且系统的结合”[4]。党内法规制度体系既包括党内法规为核心内容的政党价值目标和性质定位、成员行为规范、组织运行规则，还包括其他优良传统、工作惯例等党内规矩，以及其他不属于党内法规的正式或者非正式具体制度安排。本文拟从层级、领域、运行、形态四个维度对党内法规制度体系进行分析。

从层次维度分析，党内法规制度体系可以根据制定主体或位阶进行分类，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。不同类型的党内法规分别由中央、部委及地方（各省区市或授权试点城市等）颁布，具有不同的效力、位阶和适用范围。部委及地方党内法规不能与中央党内法规相冲突，且必须有利于贯彻中央精神，不能擅自做选择搞变通，更改立规精神、立规权限、立规范围。

从领域维度分析，党内法规制度体系可以从党建活动或党章体例等出发划分类型。这个问题曾经在学术界引起了激烈讨论，目前得到比较广泛接受的是以“1+4”为基本框架的分类方法，即在党章之下分为党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规四大板块。“截至2021年7月1日，全党共有党内法规3615部，其中，党章1部，党的组织法规153部，党的领导法规772部，党的自身建设法规1319部，党的监督保障法规1370部。”[5]

从运行维度分析，党内法规制度体系需要统筹推进党内法规的立改废释等环节。党内法规制度体系不像“党内法规体系”概念侧重于静态的分析，而是侧重于党内法规运行的动态分析。具体来说，完善党内法规制度体系不仅仅要建立党内法规的文本体系，更要实现党内法规配套完备、运行有效。为此需要完善党内法规的规划、制定、执行、监督、清理等制度，做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，真正实现依规治党。

从形态维度分析，党内法规制度体系不仅包括各种规矩、规范、规则等刚性的正式制度形态，还包括对党内法规的认知、态度、认同、理论研究、道义支撑等柔性的非正式制度形态。“观念与认知是人类基于经验的思维活动，是发展着的客观现实世界在人们头脑中的反映。……中国共产党人关于党内法规制度建设的观念认知及其变迁，同样也是现实经验的逻辑反映。”[6]中国共产党的党内法规、制度建设实践可以追溯到建党之初，“马列主义独特的建党理论指导中国共产党制定党章作为根本性的党内法规，统领党建和治党，因而将依规治党的法治基因根植于中国共产党之中。”[7]但是自发状态只是代表了党内法规发展的初级阶段，只有对概念的认知、认同才能为依规治党提供道义支撑，历史上突出表现为党的领导人对党内法规、党内法规体系、党内法规制度体系等关键概念的大量论述，集中体现了党在依规治党问题上的政治态度，这是党内法规制度体系不断完善的思想动因，也是党内法规真正运转起来的实践遵循。

从层次和领域维度的分析，“党内法规制度体系”与“党内法规体系”内容基本一致。从运行和形态维度的分析，“党内法规制度体系”比“党内法规体系”内容更加丰富，更能揭示当前依规治党的难点和重点，比如党内法规执行难，监督不力，党内法规质量不高等。当前党内法规体系已经比较完善，但是党内法规的运行还需要制度支撑，党内法规制度体系的完善任重道远，迫切需要理论研究和实践推进。

二、党内法规制度体系的历史演进

中国共产党诞生以来以拥护党纲党章、遵守党纪为主要特征的“规矩意识”为党内法规概念萌芽创造了合适的条件[8]，改革开放以来制度治党、依法治国的政治共识又为依规治党的提出提供了有利的土壤，党内法规得到全党认同兼具逻辑合理性和历史必然性。回望百年来党内法规制度体系的历史嬗变，根据不同时期党的历史任务、党内法规制度体系的成长历程，可以分为萌发初创（1921年—1949年）、曲折探索（1949年—1978年）、恢复发展（1978年—2012年）、全面推进（2012年至今）四个阶段。

（一）萌发初创时期（1921年—1949年）

作为一个现代政党，党在新民主主义革命时期为了适应特别严酷的斗争环境、承担挽救民族危亡的历史使命，并赢得革命的胜利，明确提出通过“党规党法”约束党的组织和党员，党内形成了遵守纪律、服从组织的优良传统，为今后党内法规制度建设奠定了坚实的基础。

新民主主义革命时期，党紧密围绕革命任务和战争需要制定了大量党内法规，在很多方面做了大量初创性工作。第一，制定并修改党章作为管党治党的总依据。1921年党的一大通过《中国共产党的第一个纲领》，是一部具有党章性质的文件，宣告了党的诞生。1922年党的二大制定了党的历史上第一部章程，此后党章不断根据革命需要修订，尤其是1945年党的七大通过的党章，“是民主革命时期最好的一部党章，是党成熟的重要标志，为党内法规制度建设奠定了党内根本大法这个制度基础和总依据[9]。”第二，在党的领导、组织、纪律等具体领域通过了大量党内法规，为新中国成立后党内法规的进一步探索提供了宝贵经验。据学者统计，新民主主义革命时期，中央各类具有党内法规性质的文件有131份[10]。总体来看，党内法规已经初具规模，在形成严密组织和严格纪律上发挥了重要作用。第三，党的领导人开始运用“党规”概念。1938年党的扩大的六届六中全会上，毛泽东明确使用了“党规”概念，刘少奇在会上做了《党规党法的报告》，之后一段时间邓小平、陈云等都在不同场合多次使用了党规党法的概念。这体现了当时党的领导人对“党内法规”的鲜明态度，为党内法规制度体系提供了观念基础。

（二）曲折探索时期（1949年—1978年）

新中国成立后，党出台了大量加强党的领导、执政党建设等方面的党内法规，取得了大量新的成就和经验。但是由于受到“左”的影响，党在摸索中走了一些弯路甚至陷入困境，很多党内法规没有得到认真贯彻执行，党内法规制度体系呈现出曲折探索的特征。第一，党的领导人就党内法规制度建设进行了有益的理论思考。1952年，《毛泽东选集》编辑出版过程中，毛泽东将《论新阶段》（党的扩大的六届六中全会上的政治报告和会议总结）中使用的“党规”概念修订为“党内法规”。1962年，邓小平指出，“在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。……这些都是毛泽东同志一贯倡导的，是我们的党规党法。”[11]第二，在党的领导、党的自身建设等方面通过了一批党内法规。1949年党中央颁布了在中央人民政府内设立党委和党组的相关党内法规，以党委、党组的形式确立了党中央对中央人民政府的领导。为了应对和克服全国执政条件下党自身纪律涣散、脱离群众和消极腐败的危险，党出台了关于党的建设方面的党内法规，对组织制度、纪律建设等方面做了规定，如《关于加强干部管理工作的决定》（1953）确立了中央及各级党委统一领导、组织部门统一管理的干部分部分级管理办法，《中共中央管理的干部职务名称表的决定》（1955）对中管干部范围作了明确规定，这些党内法规都是改革开放后改革的起点，很多做法被沿用下来。

（三）恢复发展时期（1978年—2012年）

党的十一届三中全会实现了新中国成立以来具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期。邓小平、江泽民、胡锦涛等党的领导人旗帜鲜明支持推动党内法规制度体系建设，整体上呈现出稳步推进、健康发展的态势。在汲取“文革”错误的基础上，邓小平多次强调社会主义法制、党的制度建设的重要性。1978年，他在党的十一届三中全会上指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[12]党章在党内法规制度体系中的根本地位由此奠定。2001年，江泽民强调，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”[13]。2006年，胡锦涛提出，“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化，也推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”[14]党内法规制度体系作为一项整体工程，正式被提了出来。

改革开放后至党的十八大之前，一系列基础性、主干性法规陆续出台，党内法规建设迅速恢复并逐渐走上规范化、科学化道路，形成了党内法规制度体系的初步框架。第一，党中央旗帜鲜明肯定了“党内法规”的重要地位。1980年2月党的十一届五中全会把“党规党法”概念写入了《关于党内政治生活的若干准则》中，1981年6月党的十一届六中全会把“党内法规”概念写入了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中。1992年10月党的十四大将“党内法规”概念正式写入党章，并明确规定党的各级纪律检查委员会的任务是“维护党的章程和其他党内法规”。第二，重视党内法规的规范化工作，成立了专门机构。党中央发布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990）、《中国共产党党内法规制定条例》（2012），1991年成立中央办公厅法规室，并于2011年升格为正局级机构，都为后来党内法规规范化工作提供了制度保障。第三，在党的建设各个具体领域出台大量党内法规。这个历史时期很多党内法规都是采取“试行”的方式通过，并且“首次”出台的党内法规数量较多，在很多具体领域的基础性、主干性党内法规都是开创性的，党内法规制度体系初具轮廓。

（四）全面推进时期（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，要求制度建设贯穿党的建设总体布局方方面面。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”[15]会议还把“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进全面依法治国总目标，确立为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。2016年12月，中央召开了党的历史上第一次全国党内法规工作会议，印发了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，这是党的历史上第一个党内法规制度建设纲领性文件。2017年党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一”，进一步要求“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[16]。

总体来看，新时代党内法规工作明显提速，党内法规质量明显提高，实现了跨越式发展、取得历史性成就，呈现出全面推进的特征。第一，明确提出党内法规制度体系的目标，党中央对党内法规建设进行顶层设计。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》《法治中国建设规划（2020-2025年）》陆续印发，对党内法规制度体系进行了顶层设计和系统谋划。第二，党中央出台修订了涉及党的领导、组织制度、宣传工作、党的纪律和反腐败等各领域大量党内法规，党内法规文本体系基本完成。“党的十八大以来，共修订中央党内法规140多部，占全部中央党内法规的60%。”[17]第三，除制定工作之外，党中央对党内法规实施、监督等问题进行了部署。2015年，中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部等14个部门参加的中央党内法规工作联席会议正式成立，其职能不仅是推进党内法规的制定，还要统筹中央党内法规建设各项工作，提高党内法规制定质量，推动党内法规的实施和执行。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》明确要求，“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”。这里的要求显然不局限于党内法规文本体系的范畴，而是把实施、保障等作为党内法规工作的重要内容。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》是专门针对党内法规执行问题制定的第一个党内法规，表明实施与监督已经成为党中央高度重视的问题。

三、党内法规制度体系建设的基本经验

中国共产党百年来推进党内法规建设历尽艰辛，总体上适应了革命、建设、改革时期承担起党的历史任务、回应党内各种突出问题的需要，积累了丰富的历史经验值得借鉴。

（一）必须坚持以党章为根本，以民主集中制为核心

党内法规制度体系建设必须以党章为根本，以民主集中制为核心。自建党以来，“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[18]民主集中制一直是党章重要内容，也是党的组织、纪律等党内法规的重要内容。改革开放后，1982年党的十二大通过的党章明确了党必须在宪法和法律的范围内活动，较为充分的阐述了党的民主集中制。1992年党的十四大修订的党章，首次明确了“党内法规”的地位。2009年9月，党的十七届四中全会正式提出建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化。进入新时代以来，党内法规制度体系建设仍然坚持这一根本政治原则，出台了大量维护党的领导、加强党的组织和纪律的党内法规，这是必须要长期坚持的基本经验。党内法规制度体系百年历程表明，“党章在党内法规制度体系中居于最顶端，具有最高的效力和地位，统领和指导着其他各类党内法规，在整个党规制度体系中发挥着‘立梁顶柱’的作用”。[19]

（二）必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进

党内法规制度体系是依法治国与党的制度建设双重逻辑共同演进的必然产物。党的十一届三中全会提出“必须加强社会主义法制”，把法制工作提到国家政权重要日程上来。邓小平在《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日）讲话中指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[20]1987年党的十三大提出法制建设必须贯穿于改革的全过程，要在党的建设上走出一条靠改革和制度建设的新路，完善了包括党内民主、中央政治局工作制度、高级领导干部生活待遇等制度。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次明确界定“党内法规”。1997年，党的十五大报告明确提出依法治国基本方略，正式把“法制”改为“法治”。1999年，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。2002年党的十六大上，制度建设正式进入党的建设总布局，依法治国也进入了党章。2014年党的十八届四中全会提出了“依规治党”的要求，指出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义国家的有力保障”[21]。“依规治党”概念的提出意味着两大逻辑正式走向交汇，也使早已存在的党内法规焕发了新的生命力。“党内法规是党的制度体系中的核心规范和高级形态。”[22]作为两大逻辑交汇的第一个理论成果，党内法规走向体系化，从而产生了“党内法规体系”的概念。当前党内法规体系已经基本完善，但是不意味着党内法规制度体系的完备，必须继续加紧推进党内法规制度体系建设。党内法规制度体系的进一步完善既是推进全面依法治国、完善党内法规体系的需要，也是党的制度建设达到更高水平的必由之路。

（三）必须坚持科学规范、系统完备的导向

长期以来，党内法规制定和实施具有很强的时效性和灵活性，程序性和稳定性较弱。尤其是新民主主义革命时期，由于长期处于战争状态，一切党建活动最重要的目标就是有效适应革命对于管党治党的需要，党内法规的制定程序不严格，实施上也有很多灵活变通的现象出现。比如党内法规名称少数使用后来普遍使用的“条例”“规定”，大多数都是使用“议案”“决议”“决定”“指示”“训令”“通知”“通告”“布告”等，从名称上与党内其他文件没有严格区分。甚至党内法规语言上也比较随意，大多数采取的是文章式表述，有时为了针对教育程度较低的普通党员采取口语化表达方式，普遍没有采取后来要求的条款式表述[23]。新中国成立后，党内法规往往配合各种政治运动而出台，在规范性上改变不大。改革开放以来尤其是20世纪90年代以来，党内法规才逐渐走上了规范化道路。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990）、《中国共产党党内法规制定条例》（2012）规定了党内法规的名称、适用范围、制定主体和程序等，增加了党内法规清理、评估等事项，强化了党内法规的可操作性和实效性。

进入新时代以来，党内法规规范化要求不再局限于制定环节，而是向解释、备案、清理、执行等方面拓展。2015年8月，中央党内法规工作联席会议制度建立，搭建起了统一、权威、高效的跨部门会商协作机制。从2015年起，中央书记处每年听取中共中央办公厅报告上年度全国党内法规工作情况和下年度工作安排。2019年9月，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》修订，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》出台，对党内法规进行全链条制度规范，保证了党内法规建设高质量发展。科学规范、系统完备是百年党内法规建设取得的宝贵经验，应该继续坚持。

四、推进党内法规制度体系建设的未来展望

基于党内法规制度体系建设的百年历史经验，中国共产党党内法规制度体系建设已经取得了巨大成就，但是还在不断完善过程中。面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，中国共产党要坚定不移继续推进党内法规制度体系建设，增强党依法执政本领，提高管党治党水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

（一）坚持党对党内法规制度体系建设的领导，不断提高党的依法执政能力

党的领导是党内法规制度体系建设的坚强政治保证，应该建立党对党内法规制度体系建设工作的体制机制，尤其是在一些涉及面广、利益关系复杂的重点难点领域，发挥定于一尊、统筹推进的作用。党内法规制度体系建设必然遭遇到触碰部门利益，部分党员领导干部不作为、不敢为，落实党内法规中的形式主义、官僚主义等问题，只有以强大的政治权威、组织动员能力为基础，才能理顺利益关系，真正保证党内法规的落实。

（二）以体系化思维指导推进党内法规的规划、制定、执行、监督、清理等环节，真正实现依规治党

党内法规的制定只是党内法规制度建设的初级阶段，继续推进党内法规发挥出应有的效力，转化为党的领导和党的建设活动，这就必须规范党内法规的规划、制定、执行、监督、清理等环节，不断提高党内法规制度体系建设的质量。规划环节就是要编制好党内法规制度构建的时间表、路线图，实现系统性、前瞻性，做好顶层设计。制定环节重点是合理配置立规权限、规范制定程序，尤其是要优化党内法规备案审查机制，扩充党内法规解释机制，做好与国家法律体系的衔接，体现时代需求为改革事业提供党内法规依据。执行环节就是要落实党内法规执行责任制，明确党委、纪委、分管领导在执行、落实党内法规方面的责任，对责任履行不到位的采取惩戒措施督促落实。监督环节就是健全党内法规监督检查、问责机制，做到明确监督责任，尽早发现问题，及时问责督办，还要积极推进党内法规的评估。通过评估“能够对党内法规的制定及其实施状况进行动态跟踪把控，成为促进党内法规制度体系科学化与体系化的重要抓手[24]。”清理环节是不适合时代要求的、与其他法律法规冲突的党内法规常态化退出机制，其难点在于清理的标准，破除部门利益等。

（三）涵养有利于党内法规实施的党内政治生态，营造好党内法规制度文化

全党的党规意识是党内法规实施的必要前提。进入新时代以来，党中央体现出了依规治党的鲜明政治态度，但是全党还没有完全形成适应依规治党要求的党内政治文化。为此，必须彰显党规权威，形成对党规的信仰和敬畏，真正使党内法规成为全体党员不敢逾越的红线。尤其是针对领导干部这一“关键少数”，坚持自律与他律相结合，做到以上率下、以点带面，培育健康的党内法规制度文化。