全面深化改革视域下干部队伍建设的探索、成就与经验

赵子建

“育才造士，为国之本”。干部队伍是党和国家事业的中坚力量。党的十八大以来，我国干部队伍建设在理论与实践上进行了一系列探索，取得了很多成就，也积累了一些经验。如何认识这些探索、成就与经验？已有的研究多是对过程进行梳理，对结果进行描述，本文根据党的十八大以来党中央的战略部署，在全面深化改革的战略布局下，着重从更加宏观的视角对干部队伍建设的探索、成就与经验进行整体性地总结，以期为新时代进一步建设高素质专业化干部队伍提供参考。

一、干部队伍建设的探索

（一）融入全面深化改革的战略布局是干部队伍建设新的战略定位

党的十八届三中全会对全面深化改革的定位是：生产力发展的客观需要、社会主要矛盾的变化、体制与机制建设的不充分是全面深化改革的根本动力［1］。从改革的整体布局与关键部署上看，全面深化改革从根本上说是中国特色社会主义制度的一次战略性改革。战略性是通过三种特征表现出来的：首先，它是中国特色社会主义制度的一次整体性、系统性、协同性的改革，不再是一域或几域“单兵突进”式的改革。其次，它是一种时代性的改革，改革的主要目的之一是根据当前时代发展的需要改革与之不适应的体制机制同时又创建新的体制机制。第三，它是一种深层次的改革，改革的重点是那些制约经济社会发展的基础性、关键性的障碍，使各方面制度优势能够真正转化为国家治理的效能。

作为全面深化改革战略布局的一部分，干部队伍建设在党的十八大之后也发生了深刻的变化。一是，从战略定位上看，它不再是单纯地追求某一领域的改革或致力于干部队伍某一种或几种能力的提升，而是致力于推进国家治理体系和治理能力的现代化。党的十九届四中全会明确提出，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，提高广大干部推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的能力和水平。二是，从建设路径上看，它也不再是单纯的哪里有问题改哪里，而是从源头、系统、依法的角度探索寻找解决问题的办法。三是从目标定位上看，它也不再是单纯为了某一目标而改革，而是致力于最终实现改革成果的系统集成。

（二）源头治理、系统治理、依法治理是干部队伍治理方式的新探索

源头治理是从问题产生的根源入手的一种治理方式。党的十八大之后，干部队伍建设推进源头治理主要包括两方面：一是在根本遵循上，明确了新时代党的组织路线。2018年，全国组织工作会议鲜明提出了新时代党的组织路线。这是自1928年中央首次提出“组织路线”概念以来第一次明确提出组织路线的具体内容。新时代党的组织路线的确立，指明了新时代党的建设和组织工作的前进方向、实践路径，为指导新时代干部队伍建设提供了根本遵循。二是在衡量标尺上，确立了新时代好干部标准。新时代好干部标准是贯穿干部队伍建设全过程的一条主线。2013年，全国组织工作会议提出，好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。2015年，习近平总书记进一步将好干部标准凝练为“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”的“四有”标准。好干部标准的提出，解决了干部队伍建设中的“怎样是好干部？”这一核心问题，确立了新时代干部队伍建设的唯一参照、根本标尺。

系统治理是坚持系统思维，统筹考虑各种因素进行综合施治的一种治理方式。党的十八大以来，干部队伍建设在选拔任用、考核评价、激励监督等重点领域都进行了全方位的探索，体现了综合施治的系统性与集成性。在干部选拔任用方面，2014年和2019年中央两次修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，两次印发《全国党政领导班子建设规划纲要》，突出了党组织在干部选拔任用上的领导和把关作用，对加强领导班子建设、锻造忠诚干净担当的坚强领导集体作出了全面规划［2］。在考核评价方面，2019年，中央印发《党政领导干部考核工作条例》，首次以条例形式对干部考核作出了整体规范。2020年，中组部又印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，对改进地方党政领导班子和领导干部推动高质量发展的政绩考核提出明确要求。在激励监督方面，2015年，中央印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，首次规范了干部能上能下的工作程序。2018年，中央又印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，从用人导向、考核评价、容错纠错、关心关爱等方面引导干部切实增强担当意识。

依法治理是依照法律和制度治理国家和社会的一种治理方式。习近平总书记指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最稳定最可靠的治理。”［3］党的十八大以来干部队伍建设出台的一系列新制度新规定都具有依法治理的属性，但除一些具体领域的制度与规定之外，还有一些制度与规定更具基础性和根本性地位，主要有：2016年，中央印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，这是《公务员法》实施10年之后，我国公务员制度改革迈出的最为关键的一步。2018年，中央修订了《公务员法》，对推行职务与职级并行、健全考核机制、完善保障机制等几个方面作了补充、调整和完善。2019年，中央又印发了《公务员职务与职级并行规定》，对公务员职级序列设置、职级升降以及职级待遇等方面作出了更为明确的规定。

（三）高素质与专业化是干部队伍新的建设目标

高素质与专业化的要求是从德才兼备的好干部标准发展而来的。干部队伍建设历来坚持德才兼备、以德为先的基本原则。早在上世纪30年代，毛泽东就提出了德才兼备的用人观［4］。1940年陈云提出选拔干部的原则“德才并重，以德为主。”［5］新中国成立后，“德才兼备”顺延成为新中国的干部标准。2008年，全国组织工作会议根据干部队伍建设的需要，首次将德才兼备的干部标准发展为“德才兼备，以德为先”。2020年，习近平总书记又强调：“坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤的方针，就是强调选干部、用人才既要重品德，也不能忽视才干。有才无德会坏事，有德无才会误事，有德有才方能干成事。”［6］

2017年，党的十九大明确提出建设高素质专业化干部队伍。这是中央首次在“高素质”后加上“专业化”的要求。所谓高素质，指的是理想信念坚定、政治能力过硬、工作态度积极、具有担当精神等。其中，“坚定的理想信念是干部人生的头等大事，是共产党人的精神之钙、政治灵魂和精神支柱，无论是在革命时期还是在建设时期，它都起到了极大的凝聚力量的作用，是共产党人行动的指南和奋斗的目标”［7］。所谓专业化，指的是具有专业知识、专业能力、专业作风、专业精神等。2013年，习近平总书记在中央党校建校80周年庆祝大会上强调，“领导干部要结合工作需要来学习，不断提高自己的知识化、专业化水平”［8］。2015年，党的十八届五中全会提出，“要注重培养选拔政治强、懂业务、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平。”［9］2018年和2019年，全国组织部长会议连续两年提出要着力提高各级领导干部的政治素质和专业能力。

二、干部队伍建设的成就

（一）明确了新时代好干部政治标准及其评价体系

党的十八大以来，从“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”到“三严三实”“四有”“四铁”再到“五个过硬”“四个忠于”“五个建成”等，好干部标准的内涵与外延不断深化［10］。这些表述从内涵上看，好干部标准的精神内核越来越明确，那就是政治标准。习近平总书记指出，“坚持把政治标准作为第一标准”［11］，并强调“如果政治不合格、不过硬、靠不住，能耐再大也不能用”［12］。据统计，党的十八以来至2020年，按严明政治纪律与政治规矩的要求，中央纪委共立案审查违反政治纪律政治规矩案件6.9万件，近7.2万党员干部被处分，其中中管干部近170人［13］［14］。

政治标准并不是空洞的、抽象的，而是具体的、实实在在的。就其评价体系来看，一是要看政治忠诚。政治忠诚，就是严守党的政治纪律和政治规矩，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。二是要看政治意识。政治意识表现为自觉从政治高度看问题办事情，坚定政治信仰，坚持正确的政治方向，坚持政治原则，站稳政治立场，增强政治敏锐性和政治鉴别力，时刻保持政治清醒。只有增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，才能使我们党更加团结统一、坚强有力。三是要看政治担当。为组织分忧是政治担当的本质特点，即个人要以功成不必在我的境界、事不避难的精神，脚踏实地、真抓实干，把全部身心都用在为组织服务上。

（二）重塑了新时代干部素质能力构成体系

重视提升干部队伍的素质能力是我们党的一个优良传统。在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，面对统筹两个大局、应对复杂形势的考验和挑战，干部队伍素质能力必然再一次面临重新定位与提升的问题。党的十八大以来，中央围绕加强干部队伍素质能力建设做出了一系列重要部署，基本形成富有鲜明时代特征、具有清晰逻辑关系、包含丰富内涵的素质能力体系。2013年，全国组织工作会议提出：“进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，实现党的十八大确定的各项目标任务……要建设一支宏大的高素质干部队伍。”［15］2017年，党的十九大报告明确提出当前领导干部迫切需要提高学习本领、政治领导本领、改革创新本领等“八种本领”。为突出对党员领导干部尤其是年轻领导干部的要求，2020年，习近平总书记在出席中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式时又强调干部特别青年干部要努力提高政治能力、调查研究能力等“七种能力”。从内容上看，“七种能力”的提出不是单纯讲业务能力，也不是孤立讲个体能力，而是着眼于干部队伍整体素质的提高以及干部能力的全方位提升，是对“八种本领”的进一步具体化。

（三）完善了新时代干部队伍管理制度体系

党的十八大以来，随着组织路线的确立，干部队伍制度建设在选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障方面都进行了改革和创新，基本形成了系统完备、科学规范、有效管用的干部队伍管理制度体系。从制度体系建设的路径来看，经过近八年的探索，干部队伍制度体系建设也基本形成了一套成熟有效的建设机制。一是立足问题导向。党的十八大以前，干部队伍建设的突出问题主要体现在一把手权力缺乏有效制约、考核评价不够科学、监督偏“软”“宽”、激励保障不完善等。制度建设的重点就是针对这些问题而采取措施。二是统筹、创新、优化相结合。干部管理制度改革具有环环相扣、牵一发而动全身的特点，且必须将制度设计、条文规定与可操作性统筹考虑。党的十八大以来，干部考核、监督、激励及其各项配套措施的制度设计就体现了统筹的特点；推进干部能上能下、激励新担当新作为、推进职务与职级并行等制度设计都是以创新思维提出新办法；防止干部“带病提拔”、将干部选任关口前移至动议审查、将日常了解与综合研判作为干部考察评价的基础等则更多体现了在原有制度基础上进行优化的特点［16］。

三、干部队伍建设的经验

总结党的十八大以来的干部队伍建设历程，这是一段思想净化、理念更新、路径开拓、制度创新、机制优化的过程，取得了很多重大成就，也积累了很多宝贵的经验。明镜所以照形，旧事所以知今。这些经验可以归纳为以下四个方面：

（一）坚持党管干部的基本原则，保证干部队伍的政治性与先进性

党管干部是我国干部制度的内核与基本原则。党的十八大以来，党管干部原则在干部制度建设中不断强化。党的十八届三中全会提出，必须坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。党的十九届四中全会进一步强调，要坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。党管干部原则的强化，是加强党的领导的重要体现，是维护和巩固干部队伍政治性与先进性的重要保证。党的十八大以来，干部队伍政治性与先进性的增强，归根结底就是因为始终坚持并强化了党管干部的基本原则。

其一，党管干部原则的强化彰显了干部队伍建设的政治属性。中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，干部队伍旗帜鲜明讲政治是应尽之责。坚决贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，积极主动将党的领导主张和重大决策部署转化为对经济社会管理的部署安排和工作活动，是落实党管干部原则的基本要求。其二，党管干部原则的强化提升了干部队伍的政治本领。党管干部要求干部加强政治能力训练和政治实践历练，切实提高把握方向、把握大势、把握全局的能力和辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力，更要始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。做到这些，就是从根本上提高了政治本领。其三，党管干部原则的强化净化了干部队伍的政治生态。一方面，增强了党内政治生活的政治性，强化了政治教育和政治引领，让党员干部经常接受政治体检，打扫政治灰尘，净化政治灵魂，增强政治免疫力；另一方面，教育督促了干部始终对党忠诚老实，杜绝了干部在重大政治原则问题上、大是大非问题上同党中央唱反调，搞自由主义，严明了干部队伍的政治纪律与政治规矩。

（二）尊重干部成长规律，提高干部队伍建设的科学性

尊重干部成长规律，是提高干部队伍建设科学性的基本前提。干部成长既受主观因素的影响，也有客观因素的作用。在众多的影响因素中，总有一些关键性因素在绝大多数的干部成长中发挥着决定性作用，导致干部成长呈现出一定的规律性。

党的十八大以来，随着一系列符合干部成长规律的政策措施的出台，大大提高了干部队伍建设科学性。比如，在干部的选拔使用上，将党管干部与好干部标准统一起来，明确干部选拔必须坚持的相关程序，进一步强化了党组织对干部选拔任用的领导与把关，加强了干部选任的制度规范，克服了可能出现的“带病提拔”和用人腐败问题，提高了选对人的概率。比如，在干部考核评价上，将高质量发展质量、发展方式、发展的可持续等指标位次前移，把工作实绩纳入干部考核评价内容，纠正了唯GDP考核的偏差，一定程度上解决了干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题，提高了评价领导干部政绩与能力的准确度，使评价更客观规范。再比如，在干部分类管理上，出台行政执法类公务员与专业技术类公务员的管理规定，推行职务与职级并行，拓宽了基层公务员职业发展通道，拓展了基层公务员职业发展空间，更好地调动了基层公务员的积极性。

（三）激励干部的担当精神，提升干部队伍干事创业的效能性

社会主义是干出来的，新时代也是干出来的。干部队伍建设的制度优势最终都要通过干部干事创业的效能体现出来。党的十八大以来，中央出台一系列激励干部担当作为的政策，聚焦干部动力不足“不想为”、能力不足“不会为”、担当不足“不敢为”等突出问题，抓住影响干部积极性的关键症结，为提高干部队伍干事创业的效能提供了导航仪、路线图。

其一，激浊扬清，使鼓励干部担当作为的政策导向更加鲜明。激浊扬清是激励广大干部新时代新担当新作为的核心要义。所谓“激浊”就是对不担当、不作为的干部，根据具体情节该免职的免职、该调整的调整、该降职的降职，使能上能下成为常态。所谓“扬清”就是做到“三个坚持”，即坚持好干部标准，把衡量担当作为的标尺亮出来；坚持注重从精神状态、作风状况上考察政治素质，真正把那些实干苦干、敢抓敢管的干部发现出来；坚持立体式考察干部，真正把那些知重负重、善为敢为、素质过硬的干部选拔出来。

其二，容错纠错，使干部担当作为更有底气。容错纠错是激励广大干部新时代新担当新作为的关键一招。干事业总是有风险的，不能期望每一项工作只成功不失败。容错纠错就是首先做到“四个区分”，即区分清楚干部是出以公心还是缘于私利，是无心之失还是有心之过，是履行程序还是破坏规则，是遵纪守法还是违法乱纪。同时，还要坚持事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举“四个原则”。容错纠错让吃苦者不吃亏、流汗者不流泪、担当作为者没有后顾之忧，切实增强了广大干部的荣誉感、归属感、获得感，引导了更多的干部心无旁骛、义无反顾地为党和人民干事创业、建功立业。

（四）加强对干部权力的制约与监督，保证干部队伍的纯洁性

强化对干部权力的制约与监督，是全面从严治党的基本要求，是净化政治生态的必然选择，也是顺利推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保证。习近平总书记指出：“各级党组织必须明白，加强党风廉政建设，加强对干部的监督，是对干部的爱护。放弃了这方面责任，就是对党和人民、对干部的极大不负责任。党教育培养一名领导干部不容易，一旦在廉政方面出了问题，党组织多年的培养和本人以前的一切努力就毁于一旦。”［17］党的十八大以来，中央高度重视并不断加强对干部权力的制约与监督，党的十九大和2018年中央组织工作会议都对加强干部权力的制约与监督机制建设作出了明确部署，为保证干部队伍的纯洁性创造了更好的条件。

其一，健全对一把手用人权的制约与监督，给一把手用人权套上了“紧箍咒”。《干部选拔任用条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等制度的出台，“一报告两评议”、干部选拔任用工作纪实、票决等规定的执行，对于规范一把手用人权都起到了重要的指导作用。

其二，强化上级对下级的监督责任，为下级用权框上了边界线。《中国共产党党内监督条例》第17条明确要求：“上级党组织特别是其主要负责人，对下级党组织主要负责人应当平时多过问、多提醒，发现问题及时纠正。”［18］同时，定期谈话、定期报告等规定也使上级对下级的监督越来越直接有效。

其三，强化巡视巡察的作用，深入推进了查找和解决具体问题。巡视巡查及其与专项检查、立项督查的结合，聚焦体制机制与政策执行等领域，通过发现问题、找到问题症结、提出整改意见、完善制度机制等工作流程，有效扩大了监督的范围。

其四，加大责任追究的力度，树立了风清气正的工作氛围。党的十八大以来，干部队伍建设掀起了新中国成立以来最为严厉的反腐风暴，中央坚持“老虎”“苍蝇”一起打，清理了干部队伍中的“蛀虫”和腐败分子，持续释放了违纪必究、执纪必严的强烈信号，给贪官污吏强大的心理压力和心理负担，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，为建设清正廉洁的干部队伍把好了关。