基于多元利益主体诉求的国家公园游憩管理研究

吴星星，杨阿莉

（西北师范大学旅游学院，甘肃 兰州 730070）

建立国家公园对于建设社会主义先进文化，落实科学可持续性发展战略，推进美丽中国建设，构建和谐社会具有重大意义。国家公园是自然保护地的重要组成部分，反映不同时期、不同地域、不同经济社会发展阶段自然地理形成和演变的历史过程，具有极高的观赏价值。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，其中指出保护自然生态系统的原真性、完整性是国家公园的首要功能，同时国家公园兼具科研、教育和游憩等综合功能[1]。国际国家公园建设经验也体现出游憩是国家公园建设中的必要部分，公众游憩需求日益增长。据美国国家公园统计数据显示，美国2017 年的国家公园访客超过3亿，全年消费180亿美元[2]。可见，游憩利用是国家公园重要功能体现，游憩功能不仅能满足访客精神上、心理上和运动上的需求，还能产生强大的经济影响力，促进区域经济发展。但国家公园建设过程中涉及的利益主体复杂，各利益主体之间因管理体制[3]、土地产权[4]、生态移民[5]等问题屡次发冲突。因此，如何协调、处理国家公园各利益主体之间的矛盾与冲突，制定有效的游憩管理策略，更好地实现国家公园的游憩功能，是现阶段国家公园建设亟待解决的问题。

1 国内外国家公园游憩与利益相关者研究回顾

1.1 国家公园与游憩

自世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，简称IUCN）指出对公众的游憩机会供给是国家公园的基本目标以来，学术界涌现出大量研究文献。McAvoy认为由于原住民和访客对历史的理解、公园的意义以及各自价值观的不同，往往导致在管理游憩资源方面发生冲突，国家公园的管理者有必要对原住民进行更深入的了解，以解决游憩冲突[6]。Buckley和Foushee探讨了气候变化对国家公园内访客游憩活动的相关影响，研究发现气候变化会影响国家公园的入园高峰时间[7]。D'Antonio和Monz发现国家公园内的某些游憩区域能够支持高水平的访客使用，而不会增加非游步道地区生态变化的程度或水平[8]。Richard等基于随机效用理论，构建游憩需求模型来衡量美国国家公园入场费对访客的影响[9]。国内关于国家公园的相关研究始于20世纪80年代，学者们一方面是向国内重点介绍国外国家公园建设的相关经验，另一方面是对以自然保护区和风景名胜区为主的国家公园的保护及旅游开发进行研究。如宋立中和卢雨等重点梳理了欧美国家公园游憩利用与生态保育协同发展的趋势、重点、实践经验，在此基础上提出我国国家公园的建设启示[10]。张玉钧和薛冰洁对国家公园开展生态旅游和游憩活动的适宜性进行了探讨[11]。肖练练，钟林生等以钱江源国家公园为例，将钱江源国家公园划分为6大游憩利用类型，并提出不同游憩区域的服务功能与管理策略[12]。林秀治对武夷山国家公园游憩机会谱的构建进行了研究，指出特别保护区不能开展游憩活动，严格控制区、生态旅游区、传统利用区的游憩活动和游憩体验均应有所侧重[13]。

1.2 利益相关者与国家公园

国外关于国家公园利益相关者的研究始于20世纪90年代末，其中大部分学者专注于从个案中分析利益相关者视角下国家公园游憩资源的开发与利用。如Ritchie研究了加拿大国家公园远景规划过程，并设计了多个利益相关者参与的“基于利益的谈判”和“共同决策”的圆桌会议程序和方法[14]。Cihar 和Stankova指出国家公园要得到合理保护和开发必须先使众多利益相关者形成共识建立互信与协作关系，否则游憩资源利用和生态保育矛盾就解决不了[15]。Amina Boumaour 等探讨了古拉亚国家公园各利益主体在决策中的权重以及它们之间的相互作用，对古拉亚国家公园的管理现状作出分析，在此基础上确定了各利益主体在重大的人类压力和使用冲突下参与管理自然遗产的问题[16]。国内关于利益相关者及其对国家公园管理的认识，近年来愈加深刻。李玉臻和徐宁蔚运用CVM法测算了三峡国家公园利益相关者对公园开发后的保护和门票支付意愿[17]。张玉钧和徐亚丹等以仙居国家公园为例，将利益诉求按马斯洛需求层次进行划分, 并提出了生态旅游发展最优路径[18]。刘伟玮和李爽等从利益相关者的利益合法性、利益重要性和利益紧迫性三个维度对国家公园的核心利益相关者进行界定，以此为基础提出了多方利益协调机制构建的具体路径[19]。

综上，国内外关于国家公园游憩利用的研究，肯定了游憩利用涉及多个利益主体，而对如何实现国家公园游憩利用的有效管理缺乏探讨。因此，如何协调国家公园建设中所涉及的各利益主体关系，建立有效的游憩利用管理机制成为关键问题。本文基于多元利益主体视角对各利益主体及其利益诉求进行分析，最后提出国家公园游憩利用管理策略。

2 国家公园各利益主体的职能、利益诉求与相互关系

利益相关者理论源于管理学，斯坦福研究院的学者弗里曼（Freeman）于1963年正式对利益相关者的概念做出解释，即利益相关者是指那些影响组织目标实现或者被组织目标实现过程影响的个人或群体[20]。国家公园的管理是一个多元体系，进行国家公园游憩利用的有效管理涉及多个利益相关者。本文的国家公园主要利益主体主要分为地方政府、国家公园管理局、特许经营者、社区居民、访客和志愿者，其主要职能和利益诉求如下。

2.1 各利益主体的职能与利益诉求

2.1.1 地方政府

政府作为国家公园建设的宏观调控者和协助者，对国家公园的建设与管理具有一定的引导作用。其主要职能是制定相关政策及规则，以引导并规范各利益相关者的积极参与并相互配合，以保障国家公园建设工作的顺利实施；同时国家公园建设作为国家的重要战略部署离不开政府的指导实施和监督检查，政府拥有行政权力，对国家公园建设与管理进行约束与规范，为国家公园建设提供必要的资金及技术支持。

随着“两山”理论的提出，生态环境保护已成为地方政府关注的重要方面。在国家公园的建设进程中，地方政府的主要利益诉求，首先是深刻贯彻生态文明理念，保护生态环境，确保国家公园的建设符合人与自然可持续发展的要求；其次，地方政府作为社会利益的代表者，有责任依托国家公园辐射效应，促进相关产业发展，提高地方经济发展水平，实现社会利益最大化，进一步造福于民；最后，地方政府作为国家公园建设的支持者和协助者，在提升文化、教育、福利等各项公共服务水平的同时拥有获得相应经济利益的权利，包括增加地方政府财政收入等。

2.1.2 国家公园管理局

国家公园管理局是国家公园建设和管理的直接方，对国家公园建设与管理工作进行具体安排与实施，需要针对国家公园管理制定详细具体的规划、制度、标准等，涉及国家公园建设的重要方面还需要进一步上报政府部门获得批准，包括向政府提出因地制宜的管理制度、管理办法等。国家公园管理局是国家公园游憩利用管理的重要利益主体，在国家公园建设与管理中发挥核心作用，协调各利益主体之间的关系，为国家公园提供良好的服务和管理。

国家公园管理局的利益诉求在一定层面上反映了地方政府对国家公园的建设态度，主要包括：（1）对国家公园生态环境的保护，同时适当发挥国家公园的科研、教育、游憩功能；（2）希望社区居民积极配合参与国家公园的经营管理，同时为居民提供一定的就业机会或经济补偿；（3）保护当地的传统文化，避免相关冲突的发生；（4）为访客提供良好的游憩服务，提升国家公园知名度。

2.1.3 特许经营者

由于国家公园的特殊性，旅游企业一般以特许经营者的形式存在，特许经营者遵循国家公园的管理规定和要求，合理开展国家公园相关产业的经营活动。特许经营者是国家公园游憩利用管理的重要利益主体，其主要职能是为国家公园的建设管理提供投资金额，并为访客提供高品质的旅游产品和服务。同时，特许经营者要在经营过程中考虑环境承载力，避免过度开发带来的生态破坏。

特许经营者作为极具商业性质的利益主体，其根本利益诉求是追求企业价值最大化，希望政府为其提供更多的政策支持，包括税收优惠、政策优惠等，以获得最大的经济利益。同时，特许经营者希望最大程度地为国家公园提供具有竞争优势的旅游产品和服务等，以进一步提升自身的企业知名度和品牌影响力。

2.1.4 社区居民

社区居民长期居住于国家公园内，对国家公园的民族文化、生态环境、自然状况有着深刻理解，其生活面貌、饮食语言、文化风俗等都是国家公园重要的旅游资源，是国家公园发展中不可或缺的关键元素，更是国家公园发展原真性的重要体现。因此，社区居民是与国家公园联系最为紧密的利益主体，国家公园的游憩管理必然离不开社区居民的参与和监督，社区居民可以通过签订协议等形式获得相关资格，向外来访客提供向导、餐饮、住宿等服务，同时对特许经营者、访客等各利益相关方在园内的行为进行监督。

社区居民希望社区基础设施得到改善，并获得良好的生活环境和生活质量，这是社区居民的基本诉求。随着国家公园建设工作的不断推进，社区居民希望获得更大程度的参与权，要求获得培训机会和就业机会，提高自身的收入水平。另外，社区居民希望传统文化得到保护和传承，以防传统的生产生活方式和民族文化受到约束和冲击。

2.1.5 访客

国家公园拥有天然和原始的自然环境，珍稀和独特的景观资源，具有高度的游憩价值。国家公园的基本目标之一是为公众提供游憩机会，访客正是国家公园游憩的主要需求者和体验者，国家公园的游憩产品和服务需要针对访客的需求来提供。同时，访客也可以对国家公园的经营管理进行信息反馈和投诉。

访客也是国家公园游憩的重要主体，但是访客与其他利益主体的利益诉求有所不同，对于访客来说，其主要利益诉求是获得回归自然、高品质的游憩体验，包括良好的游憩设施、舒适的游憩环境、高质量的游憩产品等，更多关注精神层面的利益诉求，注重游憩体验。

2.1.6 志愿者

志愿者群体是在以往的研究中较为忽视的一方。我国试点国家公园建设刚刚起步，其建设和管理过程需要大量志愿者的支持和参与。其主要职能是向社会公众宣传国家公园，让公众更好地了解国家公园，参与到国家公园游憩利用管理工作中，保护国家公园资源和价值。志愿者可以承担国家公园解说员、科研工作者等角色，是国家公园建设与管理的重要参与方。

首先，志愿者的利益诉求是国家公园拥有完善的志愿者服务体系，包括招募、选拔、培训等各方面；其次，志愿者希望通过国家公园志愿者组织充分发挥自身的专业知识和特长，实现自身的价值和追求；最后，志愿者希望自身的权益得到保障。

2.2 各利益主体关系

在对国家公园各利益主体利益诉求分析的基础上，有必要对各利益主体的相互关系作出进一步分析，将有助于国家公园的游憩管理。

2.2.1 国家公园管理者之间的关系

国家公园管理局和地方政府作为国家公园的管理者角色，存在相互协调、相互监督的关系。国家公园管理局是国家公园具体工作的直接实施者和管理者，地方政府担当协助者的角色并为国家公园管理局提供相关资金、政策支持，共同负责国家公园的游憩管理，协调、规范其他利益主体的相互关系。

2.2.2 国家公园管理者与其他利益主体的关系

国家公园管理者为特许经营者提供相关政策、技术方面的保障，并对其经营活动进行监督和调控，避免特许经营者的不当行为带来生态环境负面影响；国家公园管理者希望社区居民配合国家公园的游憩管理工作，而社区居民有权获得相关经济补偿和就业机会；国家公园管理者需要在考虑生态承载力的前提下进行合理规划，为访客提供良好的游憩产品和服务；国家公园管理者应为志愿者提供完善的志愿服务体系，确保志愿者权益不受损害，而志愿者要积极参与国家公园的游憩管理工作，包括资源保护、技术服务、资料整理等，以促进国家公园的建设和发展。

2.2.3 除国家公园管理者之外其他利益主体之间的关系

特许经营者通过资金投入为访客提供游憩产品和服务，并为社区居民提供就业机会；而访客的消费行为则为特许经营者带来一定的经济回报，社区居民则对特许经营者有监督作用；同时，社区居民通过获得相关资质为访客提供向导、餐饮等有限的服务和产品，访客则为社区居民带来外来文化、信息交流，可能会对当地社会、文化和经济产生一定影响。此外，志愿者主要和访客联系较为紧密，志愿者为访客提供文化解说、知识科普、环境教育等服务，访客的到来则在一定程度上为志愿者实现自身利益和理想提供了可靠途径。

3 国家公园游憩管理策略分析

由于国家公园核心利益相关者的特征和利益诉求各不相同，导致其利益关系错综复杂，因而国家公园游憩管理策略应有所针对。

3.1 以国家公园管理者为核心利益主体的游憩资源保护管理

资源保护作为国家公园建设的根本，如何有效保护国家公园的游憩资源是重中之重。

3.1.1 在管理层面，明确国家公园管理局与地方政府之间的职能配置，构建国家公园管理局与政府协同管理机制

国家公园管理局可以根据实际情况设立管委会、管理区，这种层层下放、垂直式责任清晰的管理模式切合中国管理体制，有利于解决国家公园治理范围广、区域跨度大、涉及要素多所带来的复杂问题。同时，在各部门内部要加强协作沟通，积极参与游憩资源的保护与管理。

3.1.2 在资金层面，由于政府需要投入的资金领域繁多，对国家公园的投入资金有限

国家公园管理局应积极拓宽融资渠道，形成多元化的资金筹措机制。如采用政府与市场合作的资金供给模式，积极调动社会公众参与到国家公园的建设中来以为国家公园的建设管理提供人才、资金支持，积极鼓励开发公路、村镇和汽车旅游以增加旅游交通收入，访客到访量产生的经济回报为国家公园建设管理提供资金支持。

3.1.3 在法制层面，要积极制定一套完善的国家公园法律法规体系

在借鉴国外国家公园法律法规建设经验的基础上，要立足实际，联系国情，制定本土化的专法专规、专例专章、专则专条。同时，要积极吸引社会高级法律人才、相关行业组织共同为国家公园法律法规制定建言献策，不断完善我国的国家公园法律体系。

3.2 以特许经营者为核心利益主体的游憩服务管理

游憩服务管理通常包括环境解说与教育服务、经营管理服务、服务设施等[21]。环境解说服务是有效协调保护生态环境和满足公众游憩需求问题的重要手段。国家公园特许经营者需要建立完善的解说系统，进一步丰富解说内容、拓展解说方式、提高解说技巧。如国家公园解说内容要因地制宜，凸显地方生物多样性、历史渊源、地理特征等。既要激发访客接受教育的心理需求，又能让访客更容易理解和吸收解说内容。高水平的经营管理服务（包括特许经营）是国家公园建设的重要方面，需要构建完善的国家公园游憩服务体系，游憩服务主要由设施服务、产品服务和人员服务两个方面组成。虽然政府等相关部门在基础设施建设方面会提供一定的支持，但游憩设施的主要建设者和提供者仍然是特许经营者，其有追求经济利益的权利，国家公园管理者也应对特许经营者的行为进行规范与制约。公园设施是发挥国家公园游憩功能的重要载体，特许经营者要综合配置园内的游憩设施，建设与景观特征相协调、凸显地方文化的游憩设施，在提高访客游憩体验的同时保护生态环境。如在生态脆弱区要使用低碳、环保的游憩设置，在生态承载力较高的区域可以设置必要的教育设施、管理设施、商业服务设施等。特许经营者要在减少环境冲击的前提下，适度增加并改善国家公园游憩区的住宿、餐饮服务，根据游憩区域的资源特征，合理开发游憩项目，允许开放一些果园、茶园供访客采摘，设计一些民族工艺、民族服饰等产品供访客购买，更好地发挥国家公园的游憩价值。此外，人员服务也是国家公园建设的重要组成部分，要强化人员管理，定期实行员工培训，不断提高从业人员的整体素质，为访客提供更优质的服务。

3.3 以社区居民为核心利益主体的鼓励参与管理

环顾全球，有50%的国家公园都位于原住民的土地之上，居民问题已成为国家公园建设与管理方面的重要议题。而国家公园内包含着多区域、多民族、多文化、多居民的复杂要素，显然造成了居民参与的管理难度。因此，国家公园的建设管理要充分考虑原住民的利益诉求，立足本地，深入社区，积极鼓励、引导社区居民参与国家公园游憩利用与保护行动，形成原住民和国家公园管理者之间的共同管理机制，承认双方的利益诉求，考虑文化保护、权利共享、协商决策和公平分配利益等方面的问题，共担国家公园管理责任与义务。其一，针对国家公园和重要自然特征，要允许社区居民使用当地语言名称，承认国家公园区域是原住民的文化景观，增强原住民的文化认同感。其二，国家公园管理者要尊重包括土地所有权和资源使用权在内的各种居民正当权利。其三，充分考虑原住民的意见和需求，让原住民亲身参与到游憩开发、利用、规划、管理、监督等旅游发展的全过程中，而非自上而下的决策模式。其四，国家公园管理者和原住民要建立公平的利益分配机制，对于距离景区和交通道路较近的居民，应当承认居民在餐饮、住宿、交通等方面参与国家公园发展中的重要作用，对居民实行利润分红，允许居民以投资入股方式参与特许经营；对于距离景区和交通道路较远或能力不足的居民，可以成为文化解说员、护林员以及为园区提供蔬菜水果等形式参与国家公园建设，让居民成为国家公园的直接管理者而非间接管理者。

3.4 以访客为核心利益主体的教育引导管理

国家公园和其他保护区是受欢迎的旅游目的地，这些地区的管理者需要在访客需求和保护目标之间取得平衡。但不少访客生态意识不强、环境认识不够、生态知识匮乏，游憩中的不当行为容易造成生态破坏与环境污染，因此访客的管理与控制成为国家公园建设管理的重要考虑。自20世纪以来，西欧学者制定了许多规划和管理框架，以协助管理人员预防、消除或尽量减少对生态环境的不利影响，如游憩机会谱（ROS）、可接受改变极限（LAC）、访客影响管理（VIM）等。由此看来，访客管理作为一种管理理念，已为发达国家开展旅游活动所广泛应用，是自然资源保护、减少环境冲击、发展可持续生态旅游的重要方面，其包括访客行为管理、访客数量管理和访客安全管理。

3.4.1 在访客行为管理方面

国家公园管理者和特许经营者要充分考虑访客的利益诉求，了解访客的态度和行为偏好，建立配套的信息反馈机制，并对访客的反馈信息做出及时、合适的回应，做出满意的处理方案。同时，要采取广播、视频等形式对访客进行教育和讲解，提高访客的生态认识和环境认知。而对一些不听劝导、“为所欲为”的访客应采取强硬的罚款、禁止入内等措施加以规范。

3.4.2 在访客数量管理方面

国家公园管理者和特许经营者要采取分流、管控措施，建立客流信息系统、预定系统，设计不同的游览线路，设置弹性的门票价格以调节控制客流，在热门景点需要铺设更多的游步道以分散客流。一旦客流达到环境容量警戒点，应立即采取广播通报等形式向访客做出预警信息，引导客流的合理改向。

3.4.3 在访客安全管理方面

要提高访客的安全认识，制定完善的安全问题预防机制，包括设立醒目的警示牌、建立医务室等。

3.5 以志愿者为核心利益主体的服务体系管理

目前我国国家公园志愿服务体系尚不健全，参与志愿服务的群体尚不广泛，相关的制度保障还不充分，因此必须建立完善的国家公园的志愿者服务体系。国家公园管理局可以成立专门的志愿者协会，协会的主要成员由生物学家、地理学家、生态学家、环境科学家以及旅游学方面专家组成，负责志愿者的招募、选拔、培训以及管理工作。国家公园管理局要采取多种途径和方式进行广泛宣传以让公众知晓需要志愿者参与的资源和环境保护、日常管理以及游憩服务等工作项目和招募细则，并采用多样化的奖励和激励措施吸引公众参与，中国公民和愿意加入志愿者队伍的国际访客均可以申请成为志愿者。对于审核合格的申请者，国家公园志愿者协会依据其专业、技能、擅长领域以及利益诉求合理分配职位，制定弹性的工作机制，以充分发挥志愿者的专业知识和特长，共同为国家公园的建设和管理奉献力量，引导公众热爱并保护国家公园，更好地实现全民共建的宗旨。为顺利招募更多具有专业知识和技能的人从事国家公园志愿服务，促进国家公园建设和发展，提升访客的游憩体验质量。国家公园管理局需要积极与中小学、高校、研究所等展开项目合作，这些群体未来可能会成为国家公园的志愿者，关注国家公园的发展，参与国家公园的建设与管理。同时，政府及相关部门需要为志愿者积极参与国家公园的建设清除障碍，建立相应的表彰机制，提高志愿者的社会地位和认知度，并将公众参与志愿服务的政策和措施法律化，明确志愿者的义务和责任，为国家公园志愿者的权益提供保障。