新中国成立70多年来土地制度改革与土地市场演进分析

浦绍仙，金 莲

（贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

土地制度作为我国基础性制度之一，自新中国成立以来，为适应经济社会发展对土地的利用和保护，土地制度经历了行政划拨、分离土地使用权和所有权、土地使用权有偿转让、“三权分置”等多次变革，推动了城镇化、工业化和农业现代化的发展。改革开放40多年来，我国土地市场建设取得了重大进展，土地市场体系已基本形成。土地作为发展之根本，几千年来都是农民最基本的生产资料与生存保障[1-2]，土地政策变迁旨在促进经济建设、解决土地粗放利用、保护耕地等问题，我国的土地政策经历了“扩张型—规范型—合理型”的变化[3]。新中国成立70多年以来，我国的土地制度不断得到优化，关于我国土地制度的研究主要集中在产权变迁[4-5]、农民权益[6-9]等方面。土地制度改革的方向沿着“要素整合—结构重组—功能优化”的路径发展[10]。改革开放以后，土地市场开始显现，市场化改革不断深入推进，土地市场制度发展重心从收益、产权转向价格、公共平台[11]。自改革开放以来，我国土地市场的发展经历了“市场的辅助性作用”—“市场的基础性作用”—“市场的决定性作用”三个阶段[12]。

基于已有研究对土地制度改革历程的划分存在差异性，本文在梳理文献的基础上，结合土地制度和土地市场，总结70多年来我国土地制度与土地市场化发展的成功经验，为后续研究提供参考。

1 土地制度改革与土地市场演化历程

土地制度改革和土地市场化改革与经济发展密切相关，土地制度是激活经济活力的重要制度力量[13]，我国独特的土地制度造就了地方政府以地谋发展的模式[14]。有关我国土地制度变迁的研究比较丰富，而关于土地市场演进历程的研究存在不足，而且学界对于土地制度变迁的划分存在差异。本文将土地制度与土地市场相结合，在已有研究的基础上，将土地制度与土地市场化改革的历程划分为三个阶段，并构建土地制度变迁的逻辑框架（图1，图2）。

图1 我国农村土地制度变迁逻辑框架

图2 我国城市土地制度变迁逻辑框架

1.1 社会主义革命与建设时期（1949─1977年）：从土地私有向计划管控转变

农村方面，1950年，国家开始在农村开展土地改革，把没收来的土地分配给农民。1950—1953年，随着第一次土地改革的完成，我国粮食、棉花、油料产量的年均增长率分别提高了13%、43%、21%①http://www.rmlt.com.cn/2019/0604/548907.shtml。1953年，我国开始实施第一个五年计划，开始进行社会化大生产；1956年，国家开始建立农业合作社，通过农业合作社来进行农业生产，土地以集体经营为主，这是我国农村集体土地所有制的起源[2]。1958年，以农业合作社演化而来的人民公社正式诞生，在集体经营的基础上，土地农民所有逐步转为集体所有，这一系列的政策变迁都促进了农村经济的发展。

城市方面，城市土地使用实行租赁管理，使用者需缴纳租金。1954年，随着社会主义公有制的确立，国家通过没收、赎买等多种形式将城市土地进行国有化，实行高度集中的计划管理模式。通过将城市土地管理与计划经济相结合，城市土地配置便带有明显的“三无”（无偿、无限期、无流动）特征，一直延续到改革开放之后的城市土地有偿使用制度改革。

1.2 改革探索与发展时期（1978─2011年）：从计划配置逐步转向市场配置

农村方面，1978年以后，由村民自下而上探索的承包制逐渐打破了原来的集体经营模式，使得土地所有权与承包经营权发生分离，有效解决了人民公社制度下集体经营的弊端，极大地解放了农村生产力，逐渐拉开了土地市场化改革的序幕。1982年，《全国农村工作会议纪要》明确规定社员的承包地不得买卖、出租、转让与荒废，农村土地市场受到严格限制，不利于农村经济的发展。1988年，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定土地使用权可以依照法律规定进行转让，这意味着土地作为一种特殊的“商品”可以进入市场交易，标志着土地市场走向法律化；随后《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）也做了相应的修订。2008年，党的十七届三中全会提出允许农民开展多样化土地流转，鼓励经营形式多样化，并且还提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，加快了农村土地要素市场化改革的进程。

城市方面，1981年，国有土地有偿使用的实践在深圳、合肥、抚顺、广州等地相继进行。土地有偿使用打破了原来行政划拨的方式，为土地制度改革提供了一定的经验，但未涉及土地市场机制。1982年，党的十二大明确提出计划与市场之间的关系是计划为主、市场为辅，市场的作用不可忽视，意味着中国的经济体制开始由“计划经济”逐步转向“计划为主、市场为辅”的社会主义市场经济。随着改革的进行，行政划拨方式在实践过程中的弊端逐渐显露，出现了土地利用效率低下、土地资源浪费严重等问题，行政划拨用地方式的改革势在必行，农村地区承包制的推广为国有建设用地改革提供了有益的参考[6]。1987年，广东省深圳市采用市场方式完成了第一宗国有土地50年使用权的交易，首次以市场手段配置资源，现行法律下土地使用权禁止转让的障碍得以破除。随着经济体制改革的发展，我国城镇化迅速发展[7]，土地租赁、入股经营等方式开始活跃起来。1988年修正的《土地管理法》，明确规定实行国有土地有偿使用制度，为土地市场的发展提供了法律保障。进入21世纪以后，国有土地市场得到快速发展，2005—2013年，土地市场规模、价格与市场化程度分别提升113.66%、274.09%和37.07%[15]。“土地收购—储备—开发—出让”机制逐渐形成，城市土地“招拍挂”出让逐渐活跃起来[16]，2003—2017年我国土地出让面积及“招拍挂”出让面积和价款变化如图3、图4所示。

图3 2003—2017年土地出让及“招拍挂”出让面积（数据来源：由各年《中国国土资源统计年鉴》整理）

图4 2003—2017年土地出让价款变化情况（数据来源：由各年《中国国土资源统计年鉴》整理）

1.3 全面深化改革的新时期（2012年至现在）：从城乡分离到城乡融合发展

2012年，党的十八大提出“推动城乡一体化发展”，在发展城市的同时，也要兼顾农村。2013年，“建立统一的城乡建设用地市场”的提出，拉开了全面深化改革的序幕，市场配置资源由“基础性”逐步转向“决定性”。2015年，中央在全国选取33个地区①33个试点地区：北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。作为农村“三块地”②三块地改革：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。改革试点。试点开展以来，首宗农村集体经营性建设用地使用权拍卖在贵州省湄潭县成功交易。同年，中央在全国选取15个地区③15个试点地区：青海省湟源县、西藏自治区曲水县、安徽省金寨县、江苏省武进区、陕西省高陵区、福建省晋江市、新疆维吾尔自治区伊宁市、四川省泸县、江西省余江县、湖北省宜城市、宁夏回族自治区平罗县、湖南省浏阳市、云南省大理白族自治州、天津市蓟县、浙江省义乌市。进行“宅基地制度改革”试点，各地区通过探索，在一定程度上增加了农民的财产收益。浙江义乌作为试点地区之一，宅基地“三权分置”制度设计方案为其他地区改革提供了参考，为其他地区开展工作提供了一定的经验。而且集体建设用地不能与国有建设用地同权同价的障碍在2019年修正的《土地管理法》中得以破除，同时为城乡一体化发展提供了保障。

2 我国土地制度改革与市场化改革的历史经验

2.1 始终坚持社会主义公有制，充分尊重农民主体地位

全民所有和集体所有是我国社会主义公有制的两种形式。新中国成立以后，党和政府便开展土地改革探索，通过农业合作社、人民公社等改革确定了农村土地集体所有制为农村经济制度之一。保护农民合法权益，既是土地制度改革的底线之一，也是土地制度改革的出发点和落脚点。发端于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，用集体所有、承包经营的方形式代替了以往集体所有、集体经营的形式，首次实现了所有权和承包权的两权分离，使得生产资料掌握在农民手中。新中国成立70多年来土地制度的演变与实施都是注重发挥农民的创造性精神、充分尊重农民主体地位、为农民谋利益。

2.2 逐步建立以政府主导、市场为主体的资源配置方式

在计划经济时期，所有资源的配置均由政府垄断，实行统一集中的经营方式，政府是改革的主体。在新中国成立初期的土地改革运动中，政府将封建地主占用的土地无偿分配给农民；之后的农业初级社、高级社、人民公社化运动都是由政府主导。自改革开放以后，市场的作用逐渐显露出来，国有土地有偿使用开启了以市场方式出让土地的先河。进入21世纪后，以“招拍挂”出让土地的交易越来越多，市场配置资源的作用越发明显，尤其是在2013年提出要建立城乡统一的建设用地市场以后，土地市场范围得到进一步扩大。自2015年开展“三块地”改革试点以来，各试点地区均探索出相应的成功经验，70多年的变迁表明，“政府主导、市场为主体”的资源配置方式是管理土地资源的根本途径。

2.3 法治化是土地制度与市场化改革的重要保障

新中国成立70多年来，通过法律的强制性作用推动土地制度的改革，《宪法》《土地管理法》《中华人民共和国物权法》等一系列法律，以及其他有关行政法规和地方性法规形成了比较完整的关于土地的法律法规体系，为土地制度改革提供了重要法律保障。改革需要勇于实践，“承包责任制”正是农民自主创新的结果，突破了当时法律法规的限制，促进了经济的发展。但是，如果不遵循法律法规而进行土地制度、市场化改革，或者说钻法律的空子、打擦边球等会引发一系列严重的后果，造成土地资源管理混乱，农民权益得不到有效保障等。从70多年的改革实践来看，“承包制”“土地流转”“三权分置”等改革成功的经验上升到法律法规层面，正是符合我国国情、中国特色社会主义法治道路的，是改革不断创新的保障。

3 展望

3.1 处理好市场与政府的关系，更好地发挥市场的决定性作用

2020年10月，党的十九届五中全会提出了“十四五”时期我国经济社会发展目标，市场经济体制更加完善，通过不断探索，使得产权制度改革和市场化配置取得重大进展，建成高标准的市场体系。因此，未来应该注重政府与市场关系的研究，具体应该包括：政府与市场关系的动态联动研究、征地制度与集体经营性建设用地入市制度的完善、土地市场交易动态模型构建、政府宏观土地调控政策。

3.2 深入推进高标准城乡一体化市场体系建设，提高土地市场化水平

自2013年国家提出要建立城乡统一的建设用地市场以来，经过几年的试点探索，在2019年修正的《土地管理法》中从法律层面破除农村集体建设用地与国有建设用地不能同权同价的障碍。而且在“十四五”规划中把推进要素市场化改革作为单独的一个章节。因此，未来一段时期内，高标准城乡一体化土地市场体系建设是土地市场发展的重大目标之一，具体应该包括：土地增值收益与分配体系、城乡统一的建设用地价格测算机制、城市建设用地二级市场体系建设、差异化的土地市场体系与土地金融市场。

3.3 深化农地制度改革，助推全面乡村振兴

农地制度关乎广大农民权益，2020年年底，我国宣布脱贫攻坚的全面胜利，在“十四五”时期重点是全面推进乡村振兴，农地制度改革将成为乡村振兴的重要抓手。因此，未来的研究重点应该包括：土地经营权流转的多元化实现机制、现代化的农村产权制度构建、农村集体建设用地入市改革与农村产业发展、征地制度收益分配改革。