找准政策配套关键点确保事业单位改革行稳致远

●金晓年

近年来，湖南省常德市坚持问题导向、多点发力，全面细化事业单位改革配套政策措施，研究出台处理有关问题的原则意见和公益类别调整、财政保障方式调整、绩效工资核定、人员流动管理、控编减编等5个具体操作办法（简称“1+5”文件），以破冰之举为深化事业单位改革注入强劲动力。

一、出台背景

2020年，中央部署深化公益类事业单位改革整省试点，湖南省决定在岳阳市、怀化市等地先行先试。为顺应改革大势、争取工作主动，常德市从找准改革梗阻点入手调研论证，快速推进前序改革与后续改革的政策衔接和协同工作。

常德市委编办调研发现，分类推进事业单位改革前，市直事业单位的财政保障方式主要依据事业编制附带的经费形式确定，不同事业编制人员的年度绩效工资水平相差较大，在编人员原则上不允许跨经费形式逆向流动。改革后，市直公益一类、公益二类事业单位同时存在全额拨款、差额拨款、自收自支、不区分经费形式等四种类型事业编制，按公益类别落实财政保障政策和绩效工资制度的文件尚未出台，制约机构整合和人员交流的壁垒不减反增。原非全额拨款的单位上调经费形式后，单位筹资压力明显减轻，但个人将面临1倍（每年约2.76万元）左右差额的绩效工资损失。原不同经费形式的单位整合后，经费渠道、绩效工资难以确定。

针对以上问题，常德市委编办对照党中央、国务院关于“公益一类事业单位原则上给予经费保障，公益二类事业单位原则上给予经费补助”的规定，提出打破原有经费形式界限，以公益类别为标准，起草市直事业单位改革“1+5”文件并于2022年2月27日行文公布。

二、主要内容

（一）明确一个基本框架。“1+5”文件中最先成型的原则意见，首先明确了配套政策措施的基本框架，即：贯彻中央、湖南省关于分类推进事业单位改革和深化公益类事业单位改革的文件精神，完善公益类别调整、财政保障方式调整、绩效工资核定、人员流动管理、控编减编五项工作协调联动机制。五个办法都服从服务于原则意见，六份文件相互影响、相互支撑、浑然一体，共同构成类别能上能下、经费能升能降、薪酬能高能低、人员能进能出、编制能减能增的事业单位改革管理政策体系。

（二）建立三项协同机制。在“1+5”文件拟制和实施过程中，建立健全三项业务协同机制：一是综合申请制度。凡申请办理事业单位公益类别、保障方式调整等关联业务的，应向机构编制、财政、组织或人社等联合管控部门（以下简称“联合管控部门”）递交同样内容的综合申请报告，否则不予受理或视同无效申请。二是协商办理制度。联合管控部门受理公益类别、保障方式调整等关联业务后，应征求相关职能部门意见，待协商一致后履行报批程序。三是相互抄送制度。联合管控部门就编制、经费、工资调整形成的初步意见和最终批文，应函告或抄送参与联合管控的其他部门。

（三）处理四对矛盾关系。为兼顾各方利益和保障正常运转，注重统筹处理好四对矛盾关系：一是单位与个人的关系。要求拟申请调整保障方式的单位，慎重考虑单位筹资压力与个人收入水平增减之间的矛盾，向干部职工讲清楚利害关系，经全员表决通过和主管部门审核同意后，再递交申请。二是增量与减量的关系。提醒拟申请增加财政供养经费的单位必须承担控减编制义务；提醒拟申请上调公益类别的单位必须具备取消或减少经营服务性收费等硬性条件。三是眼前与长远的关系。对于通过事业费支出、专项补助等方式已落实全额保障的单位，暂缓固化全额拨款方式，以减少人头经费激增压力；对于公益二类学校，暂缓退出全额拨款方式，以减少基本建设筹资压力。四是管住与放活的关系。明确事业单位之间公益类别相同的，人员整合交流一般不受财政保障方式限制（原全额拨款的公益二类学校暂按公益一类对待）；公益类别不同的，除重大改革外一般不进行人员整合和逆向交流，确需逆向交流的，提交市委编委会研究审批。

（四）把握五种特殊情形。鉴于“1+5”文件处于边拟制边试用状态，对五种特殊情形进行妥善处理。一是文件出台前已调整财政保障形式的单位，除编制规模偏大或畸高者酌情收回少量空编外，原则上不追溯适用该文件。二是已按文件规定提前核减编制的事业单位，在落实财政保障政策时不再控减或适当少减编制。三是原分县设置、经费各异，后上收市管、归属一家的县域生态环境监测站等同名机构，统一落实相同的财政保障政策。四是原非全额拨款但与全额拨款单位实行同一绩效工资标准的公益一类事业单位，落实财政保障政策时无需调整绩效工资水平。五是挂靠公益类事业单位管理的原名存实亡、未予分类或按规定不分类单位的在编人员，按照“一家两制”办法和“出一减一”原则逐步消化。

三、主要成效

（一）减轻了财政供养负担。“1+5”文件出台前，常德市市本级预计有23个事业单位、778名在编人员需上调财政保障形式，每年因此增加财政支出8000万元左右。“1+5”文件出台后，市本级申请上调财政保障形式的事业单位由23个减至14个，在编人员由778人减至394人，市中心血站等单位不再主张全额拨款，财政负担明显减轻。

（二）拓展了编制调剂空间。“1+5”文件出台前，常德市市直23个事业单位无机构编制标准可循，有的职能任务明显不饱和但减编无门（不容商量）。“1+5”文件出台后，首批上调财政保障形式的11个事业单位即控减编制61名（含此前提前核减部分），全部划入了市直事业编制周转池。

（三）深化了联合管控机制。“1+5”文件出台前，常德市市直联合管控部门都想履职尽责，却又害怕吃不成螃蟹反被钳，甚至捅下天大的马蜂窝，谁都不敢在配套政策拟制上先行一步。“1+5”文件出台后，各部门协调一致、相互配合，机构编制在管理全流程中的基础性作用以及对其他方面工作的牵引带动作用得到更好发挥。