关于市级国土空间规划编制的思考

杲广文，楚 储，王长鹏，齐 俊，蔡永宁，吴 凯

（济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250101）

城市的快速发展加剧了各空间规划之间的矛盾。自2014年起政府出台了一系列政策文件，建立了28个市县“多规合一”试点，并以“多规合一”试点经验为基础，探索空间规划试点，这一系列国家层面的政策文件，为国土空间规划编制指明了宏观方向[1]。但是由于城市实际情况的差异，执行过程中还存在各种问题[2]。2018年国家机构改革，成立自然资源部，负责建立空间规划体系并监督实施，2020年自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》。目前国家、省、市等各级国土空间规划均在编制过程中。深入分析原有规划的侧重点与差异，根据实际情况提出可靠的方法建议，以此为城市空间规划的科学发展提供有利依据，对我国城市化建设的可持续发展有着较好的积极作用。

1 问题分析

1.1 职责重叠，侧重不同

自然资源部要求在国土空间规划编制完成前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行，作为过渡期用地审批和规划许可的依据。原有各类空间规划分属不同部门，各规划的管控要求、技术标准，以及对空间的利用和保护也不统一，客观存在规划“打架”、难以统一落地的后果[3]。例如，城市总体规划由原城市规划部门牵头编制，侧重城市发展、土地资源配置、土地用途、开发强度等，由于过分强调人口和城镇化率快速增长，规划建设用地规模普遍较大。又如，土地利用总体规划由原国土资源部门牵头编制，侧重土地“管控”，以上级下达的耕地保有量、新增建设用地指标等约束性指标为基准，落实耕地保护任务、确定建设用地规模，由于受行政影响较大，约束性指标分配存在差异，部分城镇建设用地不能满足实际发展需要[4]。

1.2 分类不一，衔接困难

原有空间规划（主要涉及城市规划和土地规划）在分类方法、参考标准等方面存在差异，造成国土空间规划在编制过程中存在一定矛盾和困难。例如，城市规划用地分类采用住房和城乡建设部2012年发布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50173-2011），土地规划用地分类采用国土资源部2017年颁布的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-20170），两者用地内涵、分类标准不一，衔接困难。虽然自然资源部于2020年11月发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，但此分类指南还不是国家标准，分类指南的推广使用还存在一定的障碍。

1.3 内容交叉，目标差异

城市规划和土地规划均确定了允许建设规模的面积和范围，符合两大空间规划是用地审批、项目落地的重要前提。但是由于规划编制衔接不够充分，导致规模和布局上并不一致。此外，两大规划的空间布局也存在差异，部分城市规划的建设用地在土地规划中是非允许建设区，给后续的规划管理工作造成矛盾和困难。

2 基本思路

2.1 明确编制目的

明确规划编制的目的是做好规划融合的前提条件。需要通过行政手段，确定各级规划的地位和作用，以保障国家自然资源安全、粮食安全、生态安全为首要目标[5]，应因地制宜，结合市级发展新目标、新思路、新格局，统一规划编制目的。

2.2 加强标准建设

加强对国土空间调查、规划、用途管制用地用海的研究，推动其形成适用性较强的国家标准，支撑国土空间规划编制和相关工作的开展，使规划在统一的标准下进行对比，确保规划的合理性、可对比性。

2.3 强化空间管制

国土空间规划应统筹考虑用地规模和布局，优化资源配置，形成统一的重大基础设施和产业布局，突出用地空间管制的理念，强化“三条控制线”，即永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，积极响应从“扩张型规划”向“空间管制型规划”的转变，加强规划的空间属性和空间管控能力。

3 国土空间规划实施建议

3.1 目标定位明确

市级国土空间规划作为实施性规划，要统筹考虑生态、社会、经济等各类因素，科学布局“三生”空间，加快形成绿色发展、高质量发展的国土空间开发保护格局，促进国土空间合理利用和有效保障。2020年9月，自然资源部发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，明确提出市级国土规划是实施和深化上位规划要求，为编制下位国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。此外，有学者指出[6-7]，空间规划的客体是土地，空间规划的主体是人，空间规划的主要目的是要促进人自身的高质量发展，以及人与自然的可持续发展。“以人为本”的国土空间规划应当以社会价值最大化为目标，以满足人的正常理性和人的共通物性为原则，注重协调国土空间利益相关者之间的矛盾或冲突。

3.2 基础数据统一

建议形成统一的规划编制基础数据库，避免因基础数据统计口径不一而造成规划成果差异[8]。底图、底数以第三次全国国土调查为基础，采用国土空间用地用海分类标准。在此基础上，落实各类规划，使规划内容落实到的具体图斑地块上，提高规划成果精度。

3.3 指标充分衔接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。我国人口基数大，人均可利用资源不足，必须严控用地管制、生态保护和开发强度，提高土地的节约集约利用程度。建议统筹考虑各类规划指标，充分对比分析，加强各指标衔接，在国土空间规划编制中进行统筹考虑。

3.4 布局优化调整

优化全域农业、城镇、生态空间布局，形成“三个”空间布局科学，经济、社会、生态效益有机统一的空间格局。建议制定空间规划全域管制策略，严控城镇开发边界，在确定的约束性和预期性指标指导下，结合城市发展战略，贯彻“严控总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的总体要求，合理布局各类建设用地，促进城市的紧凑发展。

3.5 平台开放共享

建议将分散在各部门、各行业的基础地理信息数据和空间规划成果数据采用统一的数学基础、数据格式、建库标准进行整合、重构[9]，建立各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台，并同步建设国土空间规划“一张图”，实施监督信息系统，为规划全生命周期管理奠定基础。

4 结语

国土空间规划是我国规划编制工作的一次创新，目前正在开展市级国土空间规划编制和“三区三线”划定工作，借鉴原有相关规划的经验，深入分析原有规划侧重点与不足，提出国土空间规划编制的建议，对下一步破解空间规划矛盾、形成统一的国土空间开发保护新格局，具有一定的借鉴价值。