国家公园立法体系建设的美国经验与启示

张 兴

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

近年来，国家出台的一系列文件明确了建立国家公园体制。据统计，截至目前，中国已建立各级各类自然保护地近万处，约占陆域国土面积的18%[1]。2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”“到2025年完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度”的总目标。2021年10月，《中国的生物多样性保护》白皮书提出“不断推进自然保护地建设，启动国家公园体制试点，构建以国家公园为主体的自然保护地体系”，随后在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，我国正式宣布在生态安全战略格局中的关键区域设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，标志着我国自然生态保护、自然保护地建设迈入新的发展阶段。

世界上许多国家建立了自然保护地法律支撑体系，甚至一些国家有专项的国家公园立法。美国作为国家公园法律制度的典型代表，总结美国国家公园的立法规制及管理方面实践经验及启示，对建立健全我国自然保护地管理制度具有重要的借鉴价值。目前我国尚未出台专门针对国家公园的法律法规，加快国家公园自然资源保护相关立法体系建设十分重要。随着我国国家公园试点探索阶段转向实践推广阶段，亟待加强立法，推进制度建设，与此同时，把我国国家公园试点探索中成熟的经验、切实可行的做法上升为制度，以更好地满足国家公园现代化治理的需求。本文系统梳理了美国国家公园法律架构，分析总结美国国家公园立法经验和特征，并结合我国国家公园法律体系现状，提出了健全以国家公园为主体的自然保护地法律体系的相关建议，为研究和制定我国国家公园立法和规范自然保护地管理提供理论支撑和决策参考。

1 美国国家公园的形成及立法架构体系

1.1 美国国家公园的产生

国家公园是生态建设的核心载体，以天然或原始的景观资源环境为基础，为景观资源环境遗产的保存与保护、科学考察研究、游览观光、环保教育等提供场所而划定的特殊保护、开发和利用的自然区域（natural region）。国家公园在保护生态系统的完整性、维系生物多样性等方面发挥着极为重要的作用，通过设立重点生态功能区来维护生态系统服务的完整性。通常由政府设立，用以保护生态、特有物种、文明传承等而设立的独特生态空间保护区域，探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系，确保自然本底的生态系统保护和永续利用。

国家公园，这类特殊的自然资源保护模式诞生于19世纪的美国。1832年，美国艺术家乔治·卡特琳（George Catlin）提出了“国家公园”（national park）的概念，其真实用意是通过设立宏伟的公园（magnificent park），实现对环境、物种进行必要的保护和传承的设想。在环保主义者的推动下，时任美国总统尤利塞斯·辛普森·格兰特（Ulysses S.Grant）1872年在国家层面批准了《黄石国家公园法》，将黄石区域以国家公园形式划为自然保护地，促成了美国黄石国家公园（Yellowstone National Park）的诞生，这是美国国家公园的起点[2]，也是世界上第一个国家公园。随着世界各国环境保护意识的提高，世界其他国家或地区相继使用这个概念，并结合本国的生态系统和自然景观特点，探索设立以保护生态、特有物种、文明传承等不同特定主题类型的国家公园在内的自然保护地[3]，从“国家公园”单一概念发展成为各具特点的自然保护地。

1.2 美国国家公园法律体系架构

法律（law）是实施控制的有效手段，任何事物推进中逐步朝着制度化方向发展，通常需要通过法治工具构建科学管理体系架构[4]。美国是世界上自然保护地管理体系最为完善的国家之一，自然保护地（protected area）管理有着相当坚实的法律制度保障，以保护自然的国家公园立法制度建设走在世界前列。美国对国家公园制定了严格的管理制度，将国家公园囿于法律、政策的全方位保护之中。1906年，美国国会颁布的《古迹法》（The Antiquities Act）授权总统有权通过“公开声明”的方式将“历史遗迹、历史性的和史前的构造物及其他具有历史和科学价值的物件”等文化遗产的综合性保护一并纳入国家公园体系，由此开启了自然和文化遗产保护的便利之门。

随着时间的推移和国家公园发展，自然保护地管理的难度也在增加。在兼顾国家总体发展规划、战略规划、实施计划等大方向情景下，亟须架构站位更高的高层次法律制度。立法管理作为美国国家公园管理的基本依据，由内政部下属的国家公园管理局直接管理。1916年，美国国会颁布的《国家公园基本法》是美国保护地法律体系之一，是国家公园建设最基本的、权威的法律文件，位阶仅逊于美国宪法。国家公园制度作为一种系统化思维，随着国家公园立法理念向纵深推进，管理和保护制度不断健全完善，不再单纯为保护自然资源而设立，凡有损自然资源和生态文化保护的活动或行为均受到法律约束。例如，1935年颁布的《历史遗址保护法案》，保护历史遗址、建筑及其他历史项目；1964年颁布的《荒野法》（The Wilderness Act），维持原生地域特征的荒野自然保护；1966年颁布的《国家历史保护法》，历史文物均被正式纳入国家公园保护之列。与此同时，美国国家公园制度体系伴随着公园立法及相关管理法律法规的制定与发展变迁而发展，聚焦于国家公园设立审批、规划编制、发展目标及其运营管理等核心内容均需依照联邦法律程序进行[5]。尤其是国家公园“物”的价值客体保护不断细化管理举措，相继又跟进制定了一系列关键性的法律法规，包括1964年的《原生态保护区法》、1966年的《国家野生生物庇护系统管理法》、1968年的《自然与风景河流法案》、1976年的《资源保护与复原法》、1998年的《国家公园综合管理法》等，在一定程度上完备了法律、规则、标准的支持，建立起相应的法律保护制度体系及管理模式，保证了国家公园管理的规范化、法制化和程序化[6]。

注重维护生态平衡是美国政府的一项基本国策，也是美国国家公园管理的一项基本制度。在美国的普通法体系中，立法体系大体可分为基本法、授权法、单行法，以及其他相关联邦法律和部门规章，其中国家公园基本法是美国自然保护管理体系中最基本的法律。授权法是指立法机关把某项立法权授权或委托有关的行政机构或其他组织，在授权范围内决定或决议，或由国会的成文法或美国总统令直接产生立法行为，每个国家公园都可能会有相应的授权文件。单行法有效地补充了国家公园法律体系的立法空白，将法律政策直接运用到实体建设项目上，具有相当重要的地位。为顺应发展趋势和保护价值目标，1970年，美国国会对国家公园基本法进行了修改和补充完善，国家公园法的适用范围进一步扩大。国会通过了《国家公园系统一般授权法》，标志美国国家公园管理体系走向更加成熟的阶段。1978年，国会再次修正国家公园基本法，进一步强调整体性保护的重要意义，国家公园管理制度体系的日趋完整，体现了美国国家公园政策的延续性和长期性。

2 美国国家公园立法建设的特征

2.1 规划管理体系相对完善，为国家公园立法提供基础

美国十分重视规划决策体系对整个社会发展发挥的引导作用，完善的法律政策依据和完整的规划管理框架保证了规划的顺利进行。尽管始终没有对美国的自然保护地做出统领性的规划，但各个保护地的发展规划部署和政策是明确的。通常规划制度由处于根本地位的联邦宪法来引领，联邦政府主要通过相关法律法规、政策来约束、引导规划管理，所有规划法规均须符合美国宪法，各州的规划立法也须符合联邦政府制定的高层法律，地方规划开发利用同样受联邦法律和州政府法规制约。制定具有法定地位的管理规划是自然保护地管理的基本思路，例如，1933年，美国制定了《田纳西河流开发法》，对特定区域或流域的国土开发整治进行规划立法。1974年，议会通过了《森林和牧场可更新资源规划法》，对森林系统土地和资源管理做出了程序性规定。规划引领土地开发利用与生态保护目标，国家公园规划的制定和执行通过立法制度明确下来。国家公园发展规划目标的确定需依照程序来进行，并须具有全国性、适合性和可行性的显著特征。从美国规划立法的层级构成来看，公园规划立法容纳了联邦、州和地方三个不同层级，每个层级均有相应的法律为规划管理提供保障前提，从联邦、州到地方构建起了一个完整的规划法律体系；同时，在进行公园管理活动时，有各自明确的管理权限和范围。国会是联邦政府制定规划法规进行政策引导的主体，联邦政府通过跨区域（州或地区）的专门委员会对国家公园规划项目进行管控与管理，与发展意志紧密相连，联邦和州单独制定公园评价程序。1968年，国会在《政府间合作法案》中赋予州和区域规划部门更多的权力，州级（state）层面拥有本州的州立公园系统，公园大小范围从城镇公园到国家公园不等，如亚利桑那州菲尼克斯（又称“凤凰城”）的南山公园是美国最大的城市公园，阿德隆达克公园（Adirondack Park）周边集聚着许多村庄，阿拉斯加伍德-提克雀克公园（Wood-Tikchik State Park）是最大的州立公园[7]。地方（regional）层面上不同郡和城市保护管理着不同种类的地方层面的保护地。

2.2 注重法律体系的系统性，加强国家公园立法的协调和灵活性

美国国家公园历史发展进程承载着国家公园立法及自然保护地相关法律体系演化的历程，通过立法不断完善管理框架和结构、管理内容和目标、管理方法与途径，搭建了较为系统完整的法律体系，与其他相关法律法规相协调。纵观与国家公园直接或间接相关的各项法律法规，纵向上的《国家公园系统一般授权法》《国家公园基本法》及横向上的《综合环境响应、补偿和责任法》（1980）等一系列成文法体系，针对自然生态制定了区域性的保护规定。国家公园的发展与制度建设同步，有序发展，各类属性的国家公园建立了特殊性的保护法律，以及有针对性的规章，共同构成了一个统一协调的立法体系。美国国家公园完善的法律体系包括从联邦法到授权法、单行法和部门规章，确立了一个紧紧围绕“国家公园”的法律文本群，多类自然保护地法律相互补充、相互协调的平衡性架构，保障了国家公园法律体系的纵向连贯性实施。各种类型的国家公园不仅要执行归属类别中的授权法，同时还应与其他有关国家公园管理的立法条款保持相容适配性，在很大程度上避免了法律纵向上的不协调。当然，即便是立法层次上类同的法律，也难免存在法律条款上的不衔接，如遇到与个别法律冲突，美国有遵循先例（stare decisis）的法律原则，按照判例法既定的有关标准准则[8]，根据国家公园立法原意、主管部门权威解读及参照司法机关判决的相关案例等做出相应裁决，体现了解决法律间条款上不协调问题的灵活性。

2.3 坚持可持续性原则，遵循立法程序的普适性

国家公园具有公共属性，美国尤其重视生态“圈链”“系统”的可持续发展战略。国家公园立法体现了既要保护自然生态环境，也要保证当代和后代的代际利益不受影响并提供欣赏自然的重要理念，这种思想对国家公园的设立、全过程运营管理产生较大的影响。美国国家公园制度的法律理念主要反映在向全社会开放且严格保护生态的原真性、完整性，在保护环境上围绕公共可持续利用的理念配置相应的资金、经营管理和监督机制，使管理手段与管理目标相适应。美国国家公园管理的基本制度与政策是可持续开发利用自然资源，保护生态和自然环境，划定公园区域的自然和文化风光；除了向公众提供入园游览机会，在任何规划层次中均要考虑不以“损害下一代人”生态资源代际利益为代价，针对为保障规划的制定和实施而建立了相对完善的法律制度。

美国国家公园体系建设重视公众和社会服务，依据国家公园建立的功能目标不同，实施分类施策，注重管控中的保护与利用的平衡协调关系；同时较好地处理保护地与当地社区居民的关系，考量公众利益与可持续发展的关系。鼓励国家公园周边社区居民参与到公园保护与管理建设中，推动国家公园保护地管理与当地经济、社会、公众利益、居民利益的和谐发展。美国国家公园的立法过程是可持续发展理性认识深化的过程，1872年颁布的《黄石国家公园法》规定，为人民谋福利和享乐提供公共娱乐活动的场所。1969年颁布的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）确立了公众与有关机构参与环境评估的决策框架，保证适当保护公共利益的条件限制，以法律形式确立了国家公园的生态保护优先理念。美国《国家公园基本法》规定：在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源的同时，可保证不影响子孙后代欣赏自然生态资源，为世世代代提供欣赏自然生态财富的机会。可见，国家公园设立的初衷不仅仅是为了保护自然生态资源，也是为了更有的放矢地体现可持续发展的理念。

2.4 保证立法的公正、客观，建立多元人才结构参与的公园规划方案设计

美国是一个多元化的社会，本着“专业人做专业事”的理念，国家公园的规划设计实行胜任人（competent person）制度，规划设计更多地交由权威的规划设计机构负责或专业操作。美国针对国家公园的保护与管理、经费管理、人员管理、特许经营等制定了详尽的规章制度，在国家公园立法中将这些不同事项内容进行有机的整合设计，融合在一起。国家公园立法制度设计由跨学科、不同专业背景和专业律师组成，在立法制定和修改论证过程中，坚持公开原则，发挥各层次、各方面参与保护和监督的作用。但是，在国家公园立法过程中相关部门会积极听取来自不同行业、不同领域专家的建议[9]，还会邀请包括政治、经济、社会、生物、水文、生态、海洋、地质、气候及景观的设计师、社区规划师、环境设计师等行业领域技术专家加入到规划方案编制中，以适应新的使命和任务需求。把国家公园的设立与管理、保护和利用、规范与标准、职责与义务等内容加入议题之中；注重国家公园立法规划、审批法规草案或者执行法规的决定等细节性保护问题的意见和建议，凝聚共识，以保证立法设计内容、程序等相当科学客观理性，维护公园立法的质量、尊严和威信。

2.5 建立公众参与的管理体系和机制

国家公园源于在空间上自然生态资源和文化价值的实现，属于公共物品之一。美国国家公园在建立理念上确保其公益性，在严格的法律内容上十分注重公益性服务的目的，在法律层面明确公众参与的地位，妥当处理社会利益关系。如1916年颁布的《国家公园管理局组织法》，提到建立“国家公园的目的是让人们利用、观察、保持健康和娱乐，在国家公园中做出的所有影响公众或私人企业的决策都必须符合国家利益”。1969年颁布的《国家环境政策法》进一步明确要求联邦政府所制定的规划要引入公众参与机制，保障公众的知情权、参与权和表达权。利益相关者充分参与公园总体规划，保护性区域须经严格公众征询，国家公园法赋予公众群体监督权，及时掌握公园规划和开发项目动向。美国国家公园的立法过程中除公众共同参与，更为关键的是建立一个长期有效的开放通道，细化利益相关方参与制度建设的形式和流程，把公众意见建议融入最终规划方案和制度政策中。从提高公园和保护区科学合理性的角度，通过制度安排，全社会公众均可通过一定途径参与到国家公园的建设和管理中来，注重建立公众监督的制度环境和渠道，让公众共享国家公园建设成果，强调公众的获得感，实现国家公园保护和当地社区公众和谐友好的发展。

3 启示与借鉴

3.1 加快国家公园和自然保护地的立法建设

立法对国家公园和自然保护地的保护与管理相当重要，世界各国国家公园立法制度制定时序上有三种类型：国家公园与立法同步构建；国家立法在前建园在后；国家公园建园在前立法在后。美国国家公园创建和推进中制定了一系列有关国家公园体系的法律规章、执行命令及规范标准，国家公园建立伊始就先行立法，形成了由联邦法案、相关行政命令、规章、条例等组成的较为完整的法规体系。目前我国有关法律条款直接或间接地对国家公园做出了相应的规定。例如，《宪法》规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，为自然保护地立法提供了基础和依据；《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》等一系列规章制度，对自然资源开发利用和保护管理做出相应的规定，且我国部分先行试点国家公园制定了各类型公园的管理条例、管理办法等，发挥了很好的引导作用。但是，目前依然缺少国家公园或自然保护地的专门法律，自然保护区的立法体系尚不健全。因此，顺应新的发展趋势，有待深化自然保护地立法及相关制度研究，加强顶层设计和统筹谋划，准确把握立法原则和长远目标方向，统领科学合理的自然保护地体系建设；结合相关法律法规及有关国际公约，使更多的自然保护地的行政法规层次向法律层面发展，解决当前管理制度层级较低的问题，满足自然保护地特殊性的管护需要。及时适应我国国家公园建设与发展，进一步健全自然保护地管理法律体系，制定完善和统一的国家公园保护专项法律和实施细则，以确保国家公园为主体的自然保护地规划、管理和保护工作有法可依。

3.2 以规划实现国家公园的规范化管理

做好规划是做好保护和管理的依据和手段，也是一切自然资源开发利用建设的前提。作为重要的政策工具，规划体系在保护自然生态方面发挥了积极作用。国家公园规划是建设的首要环节，规划体系在国家公园建设过程中扮演着重要角色。国家公园既要有科学的规划方案设计，也需严格依法规划实施，法律是规划的依据和出发点，总体规划必须符合法律规定。美国国家公园管理局对国家公园严格遵照国家法律法规进行管理，规划目标体系是由各种法律法令所确定的使命，以相关法律要求为框架的规划不仅具有管控功能，还具有指导功能，强调依法依规的公园规划管理体系值得我们思考和借鉴。目前我国还未出台国家公园的高阶法律，自然保护地的规划法律条文更是甚少，目前整体自然生态保护制度结构中国家公园立法和自然保护地立法尚未跟上，在及时制定《国家公园法》和《自然保护地法》法律的基础上，做好统筹谋划，深化规划对自然保护地体系的科学管理发展功能，深入推进各类自然保护地科学设置，规划并处理好自然发展与自然的利益需求的衔接结合点。与此同时，自然保护地、国家公园内嵌于国土空间治理体系的整体中，具有较强的空间属性，秉承国家公园为主体的自然保护地与立法建设相适应的原则，明确国家公园履行国土空间用途管制职责的法律地位，紧密结合《建立国家公园体制总体方案》的重点要求与基本任务，强化国土空间规划对特定领域专项规划的指导约束作用。规划体系是空间开发的行为规范，发挥规划战略引领作用，健全规划管理制度，保障自然保护地多元保护目标的实现和生物多样性的维持，构建以国家公园为主体的自然保护地规划体系。

3.3 维系自然保护地法律间的系统协调

美国国家公园和自然保护地整个法律体系是系统性的，在发展过程中伴随着特定法律的制定、实施，法律执行相互间的协调性较强，相应有着完善的协调机制。尽管国家公园立法属于特定领域立法，与其他相关法律难免对于同一事项的规定内容重叠或交叉，但极少发生法律间的不协调，同时兼顾了矛盾的普遍性与特殊性，个别法律制度发生适用冲突时，可依据上位法、立法目的或判例法则等途径予以妥善解决。借鉴先进的国外经验，我国自然保护地立法应对现行有关的自然保护区相关立法进行评估，对涉及国家公园和自然保护地的相关事项和法律依据开展全面梳理、衔接分析，理清不同类型的自然保护地法律框架与现行原有法律的内在逻辑，法律条款内容相交的重叠或相互抵触部分力求统一，且与相关配套法规衔接和协调。从立法框架和法律制度设计上，拟订《国家公园法》《自然保护地法》，既要统筹考虑共性和特殊性的关系，也要做好与现行法律对接，如与我国《宪法》《环境保护法》《土地管理法》《森林法》《野生动物保护法》等法律相协调，与各有关法律相统一，各相关部门法律间相衔接，形成健全完善的国家公园自然资源保护制度；加强以自然保护地、国家公园等重要区域的自然资源和生态系统的保护工作，构建多维面向协调的自然保护地法律体系和标准规范体系，持续提升美丽中国的整体自然保护和治理目标。