政治学视角下的自然资源治理现代化

王丽华

（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部，北京 100091）

自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础、能量来源和空间载体，在国家治理现代化中具有基础性地位和战略性意义。人与自然是生命共同体，自然资源治理必然是一项复杂的系统性工程。自然资源治理现代化是生态文明建设的主攻方向、环境治理的根本之策、碳达峰碳中和的必然选择，也是经济体制改革和政治体制改革的关键环节，在经济、政治、社会、文化和生态现代化进程中的作用日益凸显。生态文明建设不仅仅是经济问题，“这里面有很大的政治”[1]。以政治学视角，深度解析自然资源治理现代化的丰富内涵和逻辑关系，从治理理念、决策方式、治理体系和治理手段等方面入手，提出自然资源治理现代化的建构性路径，以增强自然资源治理的有效性，加快自然资源治理现代化，推进生态文明建设和经济社会全面绿色转型。

1 自然资源治理现代化的政治学意蕴

自然资源包括土地、矿产、水、森林、草原和海洋等资源，是人类社会发展中最基本的生产要素。自然资源治理现代化是自然资源配置、开发、利用和保护等处理方式从传统的政府管制向现代的多元共治转变的过程。自然资源治理现代化，是在国家治理现代化的情境下，以政府为元主体，强化公共权威和协同共治，整合市场主体、社会组织和公民个人等其他主体的力量，运用多样化的制度安排，加强自然资源治理体系和治理能力建设，引导和规范各种自然资源活动，通过多元化多层次的治理网络来维持自然资源事务中的秩序，推进自然资源治理民主化、法治化、科学化和文明化，维护自然资源安全、公共利益和公平正义，为实现经济社会全面绿色转型、推进碳达峰碳中和、促进人与自然和谐共生创造有利条件。自然资源治理不仅仅是技术问题，更是政治问题。

1.1 坚持全过程人民民主

人民民主是社会主义制度与资本主义制度的根本区别，全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治发展的重要任务。1954年，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）在总纲中对自然资源公有制作出明确规定，为中国特色社会主义制度的建立和发展夯实了生产资料基础。2018年，《宪法》规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”[2]《宪法》作为国家的根本大法，对自然资源公有制、保护与合理利用的明确规定，充分体现了人民当家做主的真实性和人民在自然资源治理中的主体地位。坚持以人民为中心，是中国自然资源治理与西方资本主义国家自然资源治理的本质区别。推进自然资源治理现代化，实现自然资源共治共享和公共利益最大化，维护自然资源公平正义，是全过程人民民主在中国自然资源治理中的具体实践方式。

1.2 维护国家安全和利益

自然资源安全是国家安全和国家利益的根本所在，也常常是引发国家间冲突和战争的根源。陆地国土和海洋国土的完整性是国家主权和领土安全的重要标志，是政治安全的基本要素。耕地和水等资源关乎国民安全、粮食安全和用水安全，是老百姓吃饭和社会稳定的基本问题。土地、矿产、森林和草原等资源，直接关系国家经济安全和生态安全，与经济社会发展和民生福祉密切相关。世界进入百年之未有大变局，鉴于国际复杂形势和国内高质量发展对自然资源治理的多重需求，中国自然资源治理必须面对各种严峻的风险和挑战，统筹保护与发展，强化风险意识、底线思维和应对能力，坚决维护国家安全和利益。

1.3 调整权力与权利关系

自然资源具有稀缺性的显著特点，其承载能力和再生能力是有限的。自然资源治理必须提高自然资源利用效率，兼顾代内公平和代际公平，保障社会人人平等享有自然资源的权利。虽然中国实行自然资源资产公有制，但是实际上所有权长期缺位，存在产权不清晰、所有者权益落实不到位等问题。政府要代表人民正确行使公共权力，调整自然资源治理中各类主体间的权力与权利关系，深入推进自然资源资产产权制度改革，明晰自然资源资产产权归属和收益分配关系，厘清政府与市场、政府与社会之间的权能边界，加快政府职能转变，推动政府放权赋能，将部分公共权力还给市场和社会，促进市场和社会广泛、真实、有效地参与自然资源治理，维护好人民的利益、权力与权利。

1.4 遏制寻租和腐败行为

权力导致腐败。孟德斯鸠有句名言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”掌握自然资源就是掌握一种权力，拥有权力就意味着存在腐败的机会和风险。各级自然资源行政主管部门承担着自然资源资产管理和监管职责，掌握用地用矿用海用林审批、国土空间规划和用途管制、自然资源所有者权益维护、生态保护修复等公共权力，必须用好管好党和人民赋予的公共权力。自然资源治理现代化，要践行依法治国方略，加强法治化建设，强化自然资源督察执法和自然资源资产领导干部离任审计，建立起刚性的制度约束，对公共权力进行有效制约与监督。

2 自然资源治理现代化的逻辑起点

新中国自然资源治理实践，继承和发展了马克思恩格斯生态思想，吸取了古代中国自然资源治理的经验和教训，借鉴了生态马克思主义理论成果，对人与自然的关系、自然资源治理规律的认识达到了新高度，为自然资源治理现代化奠定了理论基础、历史基础和实践基础。

2.1 理论逻辑：以马克思恩格斯自然生态观为依据

马克思恩格斯自然生态观是马克思主义理论的重要组成部分。马克思和恩格斯从唯物史观出发，科学阐述了人与自然、人与社会、社会与自然的关系，对资本主义生产方式进行了深刻的生态批判，提出了共产主义社会实现自然、人、社会和谐相处的制度设想，形成了丰富而深刻的自然生态思想。一是人是自然界的一部分。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中，提出“人是自然界的一部分”，人是自然界的产物，“自然界，就它本身不是人的身体而言，是人的无机的身体。人靠自然界生活。”[3]二是人的实践活动受到自然规律的制约。人类不能创造和消灭自然规律，但是，“能够认识和正确运用自然规律”。马克思“实践的人化自然观”将实践活动指向现实的自然界。马克思认为，现实的自然界与人类处于对象性关系之中，人与自然的关系的实践性是第一位的，这是把握和利用自然规律的前提。[4]三是人与自然关系的异化最终影响人类自身的生存和发展。恩格斯强调，“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”“我们决不像征服者统治异族人那样支配自然界，决不像站在自然界之外的人似的去支配自然界。”[5]这一论断早已被证实，也引发了人类对人与自然关系以及自身行为的深刻反思。中国自然资源治理要吸取西方国家“先污染后治理”的教训，着力推动人与自然和谐共生的现代化。

2.2 历史逻辑：以中国古代自然生态制度为家底

中国古代自然资源治理理念演变、制度变迁和实际影响，对现代自然资源治理具有较好的借鉴和启示。先秦时期，执政者和思想家们已经意识到自然资源的有限性、再生规律和对于国计民生的重要性。此时自然资源治理的思想和制度与其他国家相比，具有明显的早熟性和先进性。《逸周书·大聚解》记载“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”。西周时期，建立了以土地原始国有制为基础的自然资源制度体系，具有完整的“法”“令”和职官体系。春秋战国时期，自然资源治理思想更加丰富，儒家“天人合一”、道家“道法自然”和墨家“节俭、朴素”等哲学思想影响深远。秦代《睡虎地秦简》中的《田律》是中国最早以文字形式出现的自然资源立法，是具有强制性的自然资源法律规范。秦汉时期开始，逐渐建立起封建土地所有制，允许土地买卖，官府实行“壹山泽”，一直延续至清朝末期，但各个朝代自然资源制度中关于自然资源保护的规定不断弱化。从先秦时期到清朝末期，自然资源治理的总体规律是，自然资源开发利用的力度不断加大，开发利用方式越来越粗放，自然资源保护严重虚化和缺失[6]。新中国自然资源治理要从中吸取经验和教训，在新发展阶段进一步强化保护优先和节约利用。

2.3 实践逻辑：以当代自然资源治理实践为动力

1947年，全国土地会议胜利召开并制定《中国土地法大纲》，决定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，标志着土地制度改革正式开始。新中国成立之初，毛泽东同志就发出“绿化祖国”的号召，兴修水利工程，大力开展植树造林和水土保持活动。在百废待兴、生产力极为落后的情况下，自然资源治理的首要任务是解决老百姓穿衣吃饭等基本生存问题，自然资源开发利用方式仍然粗放。自从20世纪80年代“可持续发展”概念提出以来，党中央日益认识到资源环境问题的严峻性和紧迫性，相继提出可持续发展战略和科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，将节约资源和保护环境上升为基本国策。党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，将自然资源治理作为其中的核心内容来抓落实。2018年，自然资源管理体制改革是在自然资源治理现代化进程中具有里程碑意义的重大事件，标志着自然资源管理从分散向统一、从门类向系统、从利用向保护的重大转向。中国自然资源治理平稳有序地从粗放式开发转向节约和保护优先，系统治理、整体治理、根源治理、协同治理、融合治理和依法治理等成为新兴的自然资源治理思维和治理方式，具有现代性的自然资源治理新格局已见雏形。

3 自然资源治理现代化建构性路径

“生态文明建设是新时代中国特色社会主义的一个重要特征”[7]。生态文明是生态原则与社会主义原则相结合的产物[8]，是社会主义发展的新方向和人类文明的新样态。社会主义生态文明是一种转型政治[9]，中国的生态文明建设是中国特色社会主义民主政治的生态化转向。面对世界政治经济的复杂性和国内经济社会绿色转型的紧迫性，中国自然资源治理应当坚持建构性路径，准确把握和运用自然规律、经济建设规律和社会发展规律，妥善处理好发展与保护、政府与市场、中央与地方、分类治理与系统治理、资产管理与资源监管等关系[10]。中国已经进入新发展阶段，自然资源治理正处于体系重构和能力建设的关键时期，自然资源资产产权制度、国土空间规划和用途管制体系、自然保护地体系、生态保护修复制度、生态产品价值实现机制等改革日益深入。政府要深化供给侧结构性改革，从治理理念、决策方式、治理体系、治理手段等方面入手，完善自然资源治理机制，有效规范和约束自然资源开发利用活动，加强自然生态整体性保护，提升自然资源治理效能，实现绿色、生态、可持续的高质量发展。

3.1 培育先进的治理理念

先进的价值文化和治理理念，对自然资源治理现代化具有巨大的推动作用。自然资源价值是多维的，包括经济价值、社会价值和生态价值等多种价值。自然资源的价值文化要从马克思主义生态观、社会主义核心价值体系、中国优秀历史传统文化和当代自然资源治理实践中汲取营养，不断凝练和升华，培育出先进的自然资源治理理念和特色的自然资源价值文化体系，为推进自然资源治理现代化凝聚智慧和力量。首先，要坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，坚定马克思主义在中国自然资源治理现代化中的实践和运用。其次，要树立新发展理念和共同体意识，践行“人与自然和谐共生”和“绿水青山就是金山银山”等绿色治理理念。最后，要深刻理解和谐、平等、公正、民主、法治等理念在自然资源治理中的重要性，以辩证、发展和系统的思维方式推进自然资源治理现代化。

3.2 提高决策的科学性

构建科学有效的政府决策机制，是服务型政府建设的核心内容之一[11]。自然资源治理属于国家政权和公共权力范畴，自然资源政策直接关涉国家长治久安、社会稳定有序和人民生活幸福。随着现代化建设，自然资源决策的主体从一元管制转向多元共治，决策的程序和方式高度复杂化系统化。而且，社会公众参与自然资源治理的愿望越来越强烈，参与能力也不断提高。政府在自然资源事务中作出决策时，必须坚持以人民为中心，依靠民主与法治，着力决策的科学性，致力于增进社会公共利益，建设人民满意的服务型政府。针对自然资源统一管理和权力集中的潜在风险，政府要把握决策规律，改进决策方式，在议题提出、公众参与、专家论证、集体决策等各个环节，不断优化决策程序，提高自然资源政策的科学性。同时，要按照权责对等的原则，完善决策责任机制，明确政府决策责任，把自然资源治理效能作为政策决策水平的评价标准。

3.3 完善治理体系

自然资源治理体系是国家治理体系的有机组成部分。推进自然资源治理现代化，需要构建起由一系列基础性制度和具体制度构成的现代自然资源治理体系。要巩固和拓展自然资源管理体制改革的成果，进一步完善政府职能结构和机构设置，加强制度体系建设，改进政府机制，提高政府工作成效。其一，要创新自然资源治理方式，深化“放管服”改革，加快政府职能转变，加大简政放权力度，提高监管和服务的能力，推进构建自然资源治理新格局。其二，要深化自然资源管理体制改革，健全自然资源各项制度，深化自然资源资产产权制度改革，强化国土空间规划和用途管制体系建设，完善自然资源高效利用和生态保护修复等制度，形成科学完整、衔接配套、有效管用的自然资源制度体系。其三，要加强自然资源法治建设，完善自然资源法律法规，强化自然资源督察执法，以法治政府建设带动法治社会和全民守法，真正让自然资源治理严起来。

3.4 拓展治理手段

自然资源治理现代化，要求提高制度执行力，拓展和丰富治理手段，把自然资源制度转化为顺畅有效的治理机制，进而提升整体治理效能。首先，要用好规制手段。“放管服”不等于放任不管。政府在放权让位和优化服务的同时，必须把依法监管作为规制市场、社会和政府自身的基础手段，促进各个主体各司其职和协同合作。其次，要创新科技手段。自然资源治理要更加重视科技创新，充分运用人工智能、大数据、云计算、遥感等先进技术，提高对自然资源和自然资源治理行为的监测预警和问题处置能力。其次，要强化宣传教育。通过各种自然资源公共平台，广泛传播自然资源治理的知识、制度、信息和经验，提高全社会节约保护自然资源的自觉性和参与自然资源治理的水平。最后，要兼顾国际治理。积极参与全球治理，用好“两种资源、两个市场”，提高国际话语权和影响力，与其他各国一道构建人类命运共同体。

4 结语

中国的现代化是人与自然和谐共生的现代化。中国正处于现代化进程的关键时期，自然资源治理在中国现代化建设中发挥着基础性和战略性保障作用。面对国际高度复杂环境和国内高质量发展要求，自然资源治理现代化迎来严峻挑战和重要机遇。破解发展与保护的难题，缓解自然资源保护与利用之间的张力，实施山水林田湖草沙冰一体化治理，是当前中国自然资源治理的核心议题。从政治学和政府供给侧角度，探讨自然资源治理现代化的内涵意蕴、逻辑关系和建构性路径，为自然资源治理实践贡献理论和智慧，以保障顺利推进自然资源治理现代化，加快生态文明建设和经济社会全面绿色转型，促进绿色生态的高质量发展，开创人与自然和谐共生的新境界。