以深化事业单位改革为牵引优化事业单位布局结构和体制机制

●杭州市委编办

2019年上半年市县机构改革完成后，杭州市把深化事业单位改革作为机构改革的有机组成部分，进行了系统谋划、统筹推进。此后两年多内，环环紧扣实施了行政类和执法类事业单位转型整合、经营类事业单位清零攻坚、公益类事业单位改革集中攻坚，并持续规范事业单位运行管理，全市事业单位布局和功能结构得到优化，“聚焦主业、体现公益、运转高效、活力释放”的事业单位新格局基本形成。

一、改革做法

（一）精心谋划实施方案，做到调研为先、谋定而动。一是深入调查，摸清底数实情。2019年，逐家走访87个市直部门所属事业单位，弄清事业单位历史与现状、问题与趋势。二是深入对接，优化改革方案。提出“规范设置、整体重塑、功能再造”和“既注重机构数量精简，更注重改革质量效果”的改革原则，按照“一谈机构精简、二谈编制配置、三谈内设机构及领导职数配置”的商谈策略，与市直部门多轮沟通对接，提升了各部门对方案的认可度。三是细化政策，完善配套措施。深入研究精简撤并单位人员职级待遇、身份关系、社保等配套政策，统筹细化人员转隶、领导职数、岗位设置、绩效工资管理、事业法人登记、账户开销户等具体措施，形成统一的政策处理意见或答复口径。特别是经营类事业单位改革，坚持新政策与老政策有机衔接，既防止政策前后不统一而“翻烧饼”，又根据新情况完善政策细则，做到“一碗水端平”。四是强化责任，注重协同操作。充分发挥市事改办的牵头协调作用，组织、财政、人社、医保、国资、机关事务等职能部门密切配合，组建工作专班，加强专题协调。市直各部门担起改革主体责任，做深做细事业单位和人员思想工作，做好职能整合调整、人员转隶安置、资产债务处置等具体工作。

（二）精准把握功能定位，做到理顺职能、强化公益。一是突出公益属性。牢牢把握“政事分开、事企分开、管办分离”改革方向，除经营类事业单位全部转企改制或撤销外，还对8家市属公益类事业单位转企改制。保留的公益类事业单位强化公益属性，提升服务能力水平。二是分类推进。对于行政执法类事业单位，结合党政机构改革和综合行政执法体制改革，完成执法事项归并、机构整合、人员划转等工作；对于经营类事业单位，出台经营类事业单位改革实施意见，对经营类事业单位实行转企改制或退出事业单位序列，基本完成改革任务；对于公益类事业单位，出台事业单位清理规范整合方案，清理规范整合后的公益类事业单位基本完成“三定”规定制定等工作。三是加强资源整合。坚持“一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个机构承担”。将分属于不同行政机关管理的“一类事项”，跨部门跨层级跨区域整合划转到一个部门管理，既解决政策不统一问题，又方便群众办事；将分属于同一个行政机关不同事业单位管理的“一件事情”，优化重组到一个事业单位管理，解决部门内部多头管理难题。

（三）精确创新资源配置，做到调整布局、优化完善。一是精简一批，激活资源。全面清理撤销空壳单位、整合撤并“小散弱”单位。对部分公益二类事业单位、可部分市场化或政府购买服务的，积极推动市场化改革收回空编或压缩编制，直接撤销单位38家、减编单位134家。二是重组一批，盘活资源。对事业机构较多的部门，重点进行机构精简和职能重组。同时，新设市改革研究与促进中心、云城建设服务中心等，保障重点关键所需。保留的263家事业单位中，涉及机构重组的164家，约占62%；编制调整的单位约占59%。三是周转共建，用好资源。组建编制“周转池”，对承担新增阶段性重点任务等情况采用编制周转。对机构改革中新成立的市军民融合办、市对口支援局不再新设事业单位，通过与市发改等部门共建事业单位，“一对多”服务保障机关运行。

（四）精致构建治理体系，做到健全制度、创新机制。一是完善党的领导体制机制。在“三定”规定制定上，专章专款明确了党组织地位和作用，特别是根据是否在“本单位发挥领导作用”，进行分类表述。配强党建工作力量，核定党组织领导职数或专职党务干部职数。二是健全内设机构和职数管理。规范机构名称、领导职数配备、内设机构设置，根除“事业局”名称并严控机构增挂牌子数量，将内设机构设置的最低人数标准提高到5人。三是规范定类和经费保障形式。界定权责边界、理顺管办关系，区分主管部门与所属事业单位政事权限。特别是对原有的107家非财政全额补助公益类单位全面调整优化，并积极探索以事定费、定向补助，加大承接政府购买服务力度。

（五）精细推进“后半篇”，做到持续完善、久久为功。一是以法人登记推动资产处置扫尾。实行每月通报制。对注销涉及的人员安置费用提留、资产税务清算、社保接续、银行账户销户、股权设置等重点问题，专题协调确保落地落实。同时，实施“容缺受理”、简易注销登记、办理结果多途径送达等创新服务方式，高效做好法人登记工作。市政府常务会议专门通过《市属经营类事业单位改革人员安置提留费用具体政策口径》，推动提留费用等改革费用来源规范落实。二是深化政事清单和章程管理。将政事权限清单与实施章程管理、优化机构编制资源配置、数字化改革与应用、依法依规监管等工作统筹谋划，推进一体化、全方位、系统集成。全面完成学校、医院、科研机构章程制定和备案工作。对公益类事业单位，深化职责边界、协同机制、监管责任的精准界定，政事权限清单更加有用。三是深化民生领域机构编制规范管理。事业单位改革任务基本完成后，及时将工作重心转到深化教育、卫生等民生领域机构编制规范管理改革上来，修订完善了公立医院、公共卫生机构、高校、中小学校机构编制管理办法，并大力实施高校和公立医院报备员额管理。将改革中腾出的事业编制重点用于义务教育等领域，并深化中小学教职工编制跨层级、跨区域、跨学校、跨学段统筹调剂。四是规范事业机构审批监管。事业单位改革后，及时加强区县（市）事业机构和局级事业机构总量管控和审批管理，对区县（市）局级事业机构编制要素实施预审制度，从源头上阻断超规格、超标准设置机构。加强机构编制监督检查、机构编制审计、巡察和专项检查，联动督促巩固改革成果。

二、改革成效

（一）事业机构编制大力度精简。经过改革，杭州市市属事业单位（不含学校和公立医院）从516家精简整合至263家，机构精简率近50%，编制精简率为21%；精简各类领导职数620名、精简内设机构348个。13个区县（市）事业单位从2261家整合至1727家，机构精简率为24%，并结合实际精简了编制、内设机构和领导职数。

（二）涉改“人财物”平稳彻底处置。市属经营类事业单位在职人员全部直接转为企业职工身份或提前退休；原有的离退休人员通过充实社保提留基金后，全部移至企业养老保险库；原有的编外聘用及子单位人员妥善安置。“转企改制”事业单位的资产全部纳入市国有经营性资产统一监管体系。同时，实施了公益类事业单位资产大清理，对产权不清或无登记的房产及时确权登记处置；结合办公用房调整，公开拍卖处置了一批公有房产。坚持把注销法人或法人登记变更作为改革完成的标志，倒逼人员安置费用提留、资产税务清算、社保接续、银行账户销户、股权设置等重点问题的解决。

（三）事业单位功能结构有效转型。完善了功能分类，保留的事业单位分为面向社会提供公益服务单位、为机关提供支持保障单位、职能兼顾的事业单位。事业单位较多的部门实现职能重组优化尤为明显。规范了运行机制，明晰了政事权限清单，明确了事业单位干部人事、资产财务、业务运行等管理规定。

（四）重点领域编制保障优化提升。通过改革，优化市县两级事业编制结构布局，尤其是加强了民生领域编制保障。目前，市本级事业编制中，教育和卫生等领域事业编制占比56%；区县（市）事业编制中，教育和卫生等领域事业编制占比68%。