“超配”干部如何消化

张墨宁

2015年1月6日，中组部通报了专项整治超职数配备干部的最新进展：“截至目前，全国超职数配备的4万余名副处级以上领导职数中，已消化1.58万名，完成近40%。”

一年前的2014年1月，中央组织部、中央编办和国家公务员局联合印发《关于严禁超职数配备干部的通知》，提出了整改超配领导职数的时间表，并明确党委（党组）为消化整改的第一责任人。

同时，《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》近日下发，将对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级，在职务之外为基层公务员开辟了一条职级晋升通道。

与以往治理干部职数配备不同的是，此次整改，不仅立足于干部冗余，更是为重塑政风、执政现代化进行基础性的吏治改革。

2014年10月底，中纪委公布中央第二轮巡视的反馈情况，其中上海、青海、河北、黑龙江、江苏和一汽集团均被点出了“超职数配备领导干部”问题。上海“在干部选拔任用方面，有的地区和单位存在超职数配备、突击提拔、带病提拔以及领导干部退休制度执行不严等问题”;江苏“干部管理制度执行不严格，超编制、超规格配备干部比较普遍”;河北“执行职数和编制管理等规定不严格，存在安排照顾干部亲属、违规进人、档案造假等问题”。纵观十八大后的4轮中央巡视，有19个省区市都被中央巡视组指出存在超配干部问题。

选人用人一直是巡视组关注的重点，早在2014年2月发布的巡视整改报告中，干部超职数配备问题就已经被列为普遍性问题。10个省份均存在超职数配备干部问题，而且多个省份将消化超配干部的时限安排到了2016年、2017年。中央第四巡视组对内蒙古的巡视反馈中，更是明确指出内蒙古“全区12个盟、市设有30多个巡视员、63个副巡视员，区发改委班子成员多达17人，一些旗县设有不少处科级非领导职务的问题”。

超职数配备干部不仅意味着财政支出和行政成本的增加，还改变了公务员队伍的梯形结构，行政秩序和效能由此受到影响，同时，它不仅是一个管理无序的问题，还表明权力体系的内控机制的失效。

依据《地方各地人民政府机构设置和编制管理条例》，领导职数“按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定”，确定的原则就是编制部门制定的“三定方案”。然而，“三定方案”却无法起到把关作用，历次机构改革只撤并部门，而不削减领导干部，使新部门成为干部输入地;一些地方成立临时性机构，但临时性任务结束后，“领导小组办公室”和领导职务，并没有随之撤销。

副职配备超标则进一步提供了空间。2009年中组部、中编办出台的相关规范文件，要求省级、副省级、地市级政府副秘书长职数“按不超过其同级政府领导班子副职的职数来掌握”，但“政府领导班子副职”数量很多时候自由裁量权偏大，比如很多地方实行“1正12副”。2010年之后，中组部明确要求限制党委常委职数，市级党委常委职数一般为9至11名，县级党委常委职数一般为7至9名。地方应对的办法则是：限制副职，就提副秘书长、助理，领导职位满编，就拿巡视员、调研员“顶上”，提级缺岗，就成立更多的临时机构。

清理、反弹的恶性循环背后，是领导干部“能上不能下，能进不能出”的制度困境。削减冗余便异化为重新安排位置的内部洗牌，在一个封闭性的流通体系中，“消化”只不过是权力自身的微调与重组。

最近几年来，国家层面至少进行过两次超职数配备干部的专项清理。2007年，国务院发布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，这是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，规定了不得超职数、超规格配备领导成员;2009年，中组部、中编办下发了《关于规范地方政府助理和副秘书长的通知》，要求全国两年内完成减副任务。当年，吉林省率先一次免去6名省政府副秘书长的职务，但仍有10名副秘书长在职。因此，本轮专项整顿要消化的是过去未尽的改革，不仅数量庞大，而且有时间限制，如何不再陷入运动式整顿的怪圈，将是一个考验。

最近，去年第二轮中央巡视的13个巡视点均晒出了巡视整改报告，被点名超配的省份也相继公布了消化的“成果”。黑龙江全省超配干部基数现为11614人，现已消化超配干部1824人，其余将于2017年12月底前全部消化;四川全省超职数配备的784名副处级以上领导职数中，已消化134名，其余的将于2016年9月底前全部消化;浙江则通报称，省政府副秘书长已减少8名，市政府副秘书长（办公室副主任）减少87名，县（市、区）政府办公室副主任减少207名;同样大幅裁撤超配干部的还有江苏，对全省超配的1146个副处级以上领导职数进行整改消化，目前已消化超职数配备干部达55%以上。上海则明确要求违规设立的编制名称之外职务一律撤销、整改消化，目前，65家单位已全部撤销违规设置的处长助理、副总经济师等编制名称之外职务，并免去相关人员所任职务。

从各地发布的整改报告来看，对于超配干部，一般采取取消兼职、调岗、免职等方式“消化”，整治过程中也不乏一些辞官不辞薪、撤官不撤权的“假消化”现象。根据媒体报道，湖北省武穴市教育局严重超标，为消除超编现象，规定“50岁的人退二线”;郑州中牟县超职数配备干部280多名，按上级部门要求，必须在2016年底前把超职数配备的干部全部消化。为此，县委组织部副部长约谈将各县直机关局的50岁左右的局长、书记和副局长，要求被约谈者写申请，自愿免去现职，保留职级待遇，退居二线，工资照拿。

提前退休能够腾出的指标势必有限，数据降下去并不是制度目标，清理超配背后的违规任用，才是理顺选人用人机制的关键。如何避免运动式“消化”必然造成反弹的轮回，需要进一步探索领导干部退出机制。

领导干部退出的路径方式，主要是依据《公务员法》及相关法规规定。根据《公务员法》及相关规定，我国领导干部目前的退出方式主要有：退休、辞职、辞退、免职、降职、降级、撤职、开除等几种形式。上世纪90年代，领导干部退出机制就已经进入了法规层面，1993年《国家公务员暂行条例》出台，对公务员辞职辞退、退休分别进行了规定，并首次以法规的形式做出了“开除”公务员的规定。2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》，从法律规范上确立了公务员退出机制，其中对公务员辞职、辞退等做出了更加严格、详细的规定，并首次以法律形式将“引咎辞职”、“责令辞职”引入公务员管理，但正常退出机制并不通畅。

从规定的操作性来看，公务员辞职的限制较多，对于一些被开除、被辞退领导干部的去向和安置问题也不明确，而且目前辞退的领导干部多是在行为上有明显违规违纪的人员，对于那些不犯大错，工作能力又欠缺的领导干部却没有能够辞退的依据。有学者分析指出，组织部门在对现职领导干部进行日常调整时，对“不适宜现职”的领导干部不好界定。对那些与岗位“水土不服”的官员，尤其是对一些工作“不在状态”的“懒官”、“庸官”，组织部门很难把握让他们适时退出的“火候”与“尺度”。

而且，领导干部“问责”退出在很大还程度上存在着形式化现象。长期以来，领导干部的辞职形式主要是上级党委政府责令下级领导干部辞职，而下级领导干部自愿辞职和主动引咎辞职者并不多见。在一些重大事故或事件中，不少领导干部虽然存在着明显不称职，甚至严重失职、渎职的问题，但他们却通过各种关系力图保位，甚至还有一些领导干部推三阻四，乱找“替罪羊”。即使是因问责而退出的干部，也会在很短的时间内在另一个地方或部门“复出”。

良性退出机制的缺失增加了领导干部在有明确“兜底”的活动空间下恶性追逐权力的倾向，而主政官员在干部任用选拔上的独大则为吏治腐败提供了温床。当官职的数量成为一种稀缺资源，寻求利益最大化的方式之一便是增加供给。如果用人背后的附加利益不破除，选官程序不明确，超配干部可能陷入反复“消化”的怪圈。