公路养护市场化的主体责任研究

杨梓钰，惠弘毅

(陕西铁路工程职业技术学院，陕西 渭南 714000)

0 前 言

本文中的养护市场化特指公路工程建养总承包框架下的养护市场化，其内涵是指以公路工程总承包建设模式为基础，以实现养护市场化为目标，创新性地将公路养护纳入总承包合同范围内，在综合考虑建设项目从决策、设计、施工到养护、管理的一体化全过程的基础上，在某些公路工程建设项目中首先试行并逐步推广的一种结合养护市场化改革、市场经济发展以及公路建设领域整体发展趋势的，涉及建设单位、建养总承包商以及监理单位三方利益的综合市场化养护管理模式。

对公路工程建养总承包框架而言，采用政府、市场和社会的三元框架分析养护市场的参与主体包括建设单位、总承包商和监理单位。在公路工程建养总承包框架下，与以往的平行承发包模式和公路工程总承包模式相比，由于建设和养护的一体化总承包，各个参与主体的主体责任都发生了不同程度的变化。建养总承包框架下的养护主体责任是建养总承包框架下养护市场化研究的重要内容，明确的主体责任是养护市场化模式在养护市场中应用的基础。本文将从建设单位、总承包商和监理单位三个方面对公路工程建养总承包框架下的养护主体责任进行详细分析。

1 建设单位的主体责任

在我国，对公路建设项目而言，按照投资主体可以分为政府投资公路建设项目和企业投资建设项目，虽然在市场经济体制改革的大背景下，企业参与了公共项目的建设，但是这些企业大多仍旧是政府控制下的大型国有企业。因此，公路建设项目的建设单位(业主)往往是政府控制下的业主单位。养护工程作为公路建设的一部分，相对于公路设计、施工等其他阶段而言，具有更明显的政府主控性。其主要原因是计划经济下产生的“管养一体化”养护模式，在三级养护管理体制中，建设单位不仅承担道路的运营而且负责道路的养护，运营、养护、管理责权部分主体不明，这也是当前推行养护市场化改革的原因。

在国家市场经济改革的大背景下，在我国公路建设领域市场化改革的价值取向下，在养护市场化改革的热潮下，建设单位特别是政府业主和政府控制下的企业业主应该逐渐收缩范围，追求经济利益的企业业主应该得到政府的扶持和政策的优惠，在市场竞争中争得一席之地，使我国的公路建设市场充分活跃并充满竞争性，减少政府垄断对市场的影响，这也是养护市场化研究的重要目的。

相对原来的平行承发包模式来讲，公路工程建养总承包框架能够减少建设单位的管理界面、简化建设单位的管理内容、缩小建设单位的管理范围，将建设单位原有的管理内容逐步交由总承包商和监理单位来承担。政府建设单位适当放权，从复杂、具体、微观的管理行为中脱离，着眼宏观控制，充分相信市场并努力培育市场，总承包商之间实现充分竞争、有效竞争和诚信竞争，才能真正发挥市场在公路建设资源配置中的作用[2]。

在公路工程建养总承包框架中，强调在总承包建设模式的承包范围内加入养护工作。结合当前公路养护现状和养护市场化停滞不前的现实，该框架的构建对建设单位来讲，其职责有了更进一步的变化。明确表示将养护工作纳入总承包商的管理范围之内，一方面是建设单位职责的进一步弱化，管理范围的进一步缩小，另一方面使原有的养护管理体制也产生了翻天覆地的变化，养护工作通过公路工程总承包项目招投标完全实现市场化。同时，建设单位放权，增强了监理单位和总承包单位在市场中的竞争力，明显体现出建养一体化总承包在建设和养护资源配置中的优势地位。

公路工程建养总承包框架下，建设单位的具体职责为：①负责公路工程建养总承包项目的前期准备工作，办理相关的证件和批件；②负责监理单位和总承包商的招标管理工作；③负责向总承包商提供真实、准确、完整的原始资料，负责提供施工现场和进场条件；④负责对设计、施工、养护三个阶段的全过程、全方位宏观管理，审批监理单位递交的相关文件；⑤负责向总承包商和监理单位支付合同款项和组织竣交工验收；⑥负责协调总承包商的养护工程与公路运营管理之间的矛盾。

由上述具体职责可以明确建设单位对设计、施工、养护三大阶段的过程监督和管理工作介入程度较浅，总体负责全方位的宏观把控，其他工作放手给监理单位和总承包单位来具体实施。

计划经济下的管养一体化模式中，政府需要自己组织养护施工队，购置养护机械，并针对已建成的公路进行养护作业、养护管理，采用三级养护管理体制，不仅增加政府管理负担，而且养护资金的利用率低，由政府养护导致的责权不分、主体不明等问题都困扰着公路养护的发展，也造成了养护资源的浪费。在养护市场化逐渐推行的过程中逐步发展起来的半市场化养护模式和市场化养护模式与计划经济体制相比，这些养护市场化模式的确发挥了市场的主观能动性，为建设单位减少了工作负担并使得养护资源在一定程度下得以优化，但是建设单位的参与度仍然较大。而建养一体的总承包框架下的养护市场化，对建设单位的工作范围进行了最大化地缩小，仅限宏观控制，使得政府业主和政府控制下业主的公权力在建设市场和养护市场快速收缩，让公权力的影响进一步退出市场，真正地实现养护的市场化。

2 总承包单位的主体责任

总承包商是公路建设市场竞争的主体，也是公路工程建养总承包的核心，在公路工程建养总承包项目中，总承包商有义务加强自身建设，提高项目管理水平，完善技术创新和管理创新，成为集管理优势、技术优势和品牌优势的市场竞争主体，提升核心竞争力。

1)职责范围：总承包商的承担范围包括设计、施工、养护全过程，实现的是建设和养护的一体化承担，所以总承包商的职责范围发生了很大的变化。

2)职责深度：总承包商工作内容的增加，导致了总承包商管理内容和范围的增大，管理内容更加琐碎。众所周知，养护工作具有周期长、范围广、预见性差等特点，因此养护工作加入之后，总承包商要更加注重设计、施工和养护工作之间的深度交叉融合，充分挖掘设计、施工、养护三者深度融合的潜力和效益，为了总承包商自身利益的最大化，应该从设计工作开始就要考虑日后养护工作的需求，所以对于总承包商的职能有了更高的要求。

公路工程建养总承包框架下，总承包商在养护工作中的具体职能为：①负责所承包项目建成后的养护方案的设计和养护施工；②全面负责所承包项目的预防性养护、小修保养到大中修项目；③负责养护决策、养护检测工作；④负责配合建设单位对养护工作的全方位管理，以及竣交工验收和项目后评价工作。

公路工程总承包建设模式对总承包商的要求也较高，特别是本文所构建的建养一体总承包框架，要求总承包商同时具备设计、施工、养护三重相关资质，这对总承包商也是新的挑战。应该鼓励具有设计、施工、养护单一资质或者双重资质的承包单位，逐步向三重资质兼备的方向发展，提高总承包单位的市场竞争力，壮大总承包商这一建设市场主体，从而实现养护市场化更好、更快的发展。

3 监理单位的主体责任

监理单位是工程项目管理市场重要的市场主体，是实现现阶段我国强制监理制度的基础。根据《建筑工程安全生产管理条例》第14条的规定：工程监理单位和监理工程师应该按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理活动，并对建设工程项目安全生产承担监理责任。在《建筑法》中，对工程监理的职责有明确规定：工程监理应当代表建设单位，按照法律、行政法规以及建设项目相关技术标准以及建筑工程承包合同的规定，对建设项目承包单位在施工质量、工期和建设资金控制等方面实施监督。由以上法规和条例的规定可以明确监理单位的法定职责包括质量监督、费用监督、进度监督和安全监督等方面。但是，建设项目往往比较复杂，特别是在公路工程总承包模式兴起后，建设项目监理的工作范围随之扩大，除了法定的职责范围之外还要承担在监理合同中约定的除了法定职责范围之外的约定职责。

我国的养护市场化工作目前已经经历了运营养护模式、半市场化养护模式和完全市场化养护模式，而在这些养护模式的发展过程中，监理单位的参与度和具体职责也发生了明确的变化：在运营管理模式中，运营和养护工作均由政府职能部门或者下级单位承担养护工作，管养一体、运营和养护一体，在此阶段没有市场的参与也不需要监理单位的参与；伴随着养护市场化的开展，逐步实行半市场化模式，监理单位开始在大中修养护工作中发挥监督作用，在监管内容上实现了质量、进度、安全等监督，但是监理单位仅参与建设单位承发包出去的部分养护工作，同时对于单价模式下的养护计费模式，监理单位对于费用的控制力度非常薄弱；在“全过程养护模式”等养护市场化模式中，承包商承担了公路建成后一段时间内的养护管理工作，在该时间段内监理单位充分发挥了在市场中的监管价值，但是即使进行了养护工作总承包，政府部门的公权力对养护工作的影响极大，监理单位职能单薄，同时养护费用单价计费的问题依旧存在。

在整个养护市场化的发展进程中，监理单位的法定职责基本能够实现，但是存在参与程度不足，市场主体地位不明确以及控制力度不足的问题，而当前公路工程建设领域的市场化趋势要求监理单位能够充分发挥法定职能和约定职能，实现大市场小政府的养护市场化目标。在建养一体化的总承包建设项目中，监理单位从设计开始对总承包商的工作进行全过程的监督和管理，并构成总承包商和建设单位之间的沟通桥梁，一般除了合同约定之外，建设单位不直接向总承包商下达指令。因此，相对于其他几种养护管理模式，本文研究的公路工程建养总承包框架下的养护市场化中的监理单位都在不同程度上代替了建设单位的部分职能，其中以建设单位的监督和管理职能被监理单位代替的情况最为明显。

介于本文研究的重点为养护市场化，对监理单位具体职能的分析着重强调养护工作，因此，公路工程建养总承包框架下，监理单位在养护工作的具体职能表现为：①协调和促进总承包商与建设单位之间的关系；②协调建设单位对公路工程总承包项目合同履行进行全方位的管理工作；③对总承包商在养护工作具体实施中的质量、进度、费用和安全等工作进行全过程的监督；④在运营单位和总承包商之间就养护方案进行反馈和协调。

总之，在公路工程建养总承包框架下，针对养护工程，监理单位的职能发生了很大的变化，同时针对公路工程总承包项目，建议建设单位在进行监理单位招投标时考虑由一个监理单位完成从设计、施工到养护的全部监理任务，充分培育和发展监理单位在养护方面的监理能力，促进监理单位业务能力的提升，缩小建设单位的管理界面。

4 结 语

本文分析了公路工程建养总承包框架下建设单位、总承包商和监理单位3个养护市场主体的职责，对各个主体职责的变化进行了分析，并罗列了各主体在养护工作中的具体职责。研究表明：建养一体的总承包框架下，建设单位的工作范围被最大化地缩小，仅限宏观控制，使得政府业主和政府控制下业主的公权力在建设市场和养护市场快速收缩，让公权力的影响进一步退出市场，真正实现养护的市场化；总承包商的主体责任从深度上和广度上都有明显变化，强调设计、施工和养护的深度交叉融合；建议建设单位在进行监理单位招投标时考虑由一个监理单位完成从设计、施工到养护的全部监理任务，充分培育和发展监理单位在养护方面的监理能力，缩小建设单位的管理界面。

[ID：013808]