生态环境损害赔偿制度发展研究——以生态环境损害赔偿与环境行政处罚关系为视角

郝欣欣

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

1 生态环境损害赔偿制度发展历程

1.1 生态环境损害赔偿制度提出的背景

近年来，我国的生态环境损害赔偿制度得到了完善和发展。生态环境受到损害后，常通过两种途径进行缓解。一是环境侵权诉讼，是违法行为人对除环境以外的其他人的人身和财产造成了损害[1]；二是环境行政处罚或环境公益诉讼，主要是对环境本身造成了损害，其损害的是国家利益或集体利益[2]。在未确立生态环境损害赔偿制度之前，修复受损害的生态环境主要是通环境民事公益诉讼来实现，但在实践中具有一定局限性，环境民事公益诉讼必然要考虑到其所起到的社会效果，造成了部分生态环境损害行为最终“逃脱”，未能进入到环境民事公益诉讼环节。不论是何种主体提起该类诉讼，其落脚点均在于以监管者的身份来“阻挡”损害生态环境的行为，进行生态修复以达到维护社会公共利益的目的。以上局限性造成了在实践中，部分本应当进入到环境民事公益诉讼中的生态环境损害行为被排除在外，甚至始终处于一种不为人知的状态[3]。在环境行政处罚中，公权力主要针对违法行为做出处罚，形成威慑力，但无法通过强制力要求违法行为人对受损的生态环境进行修复。对于除环境之外的人身和财产造成的损害，通过环境侵权诉讼进行赔偿，但是对生态环境造成的损害，无法通过环境侵权诉讼进行赔偿、修复。由此，生态环境损害赔偿制度在此背景下应运而生。

1.2 生态环境损害赔偿制度的理论支撑

对环境损害的赔偿，大陆法系国家通常将其归入私法体系，如日本对公害纠纷的处理和法国对近邻的妨害。对环境侵权和环境损害的相关研究，海洋法系国家也提出了相应观点[4]。例如，Nichols指出，在环境损害中，虽然私益主体往往可以获得赔偿，但与此同时也必须针对生态环境本身遭受的损害加以弥补[5]。Kobayashi也认为，既要赔偿环境损害中私益主体的损失，也要加强对生态环境本身的修复和治理[6]。Frank Maes认为，政府是生态环境损害赔偿的权利主体，私益主体应从生态环境损害对个人权益的侵害方面提起诉讼[7]。

国内有研究人员认为，支撑生态环境损害赔偿索赔权的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法典》中关于自然资源所有权的规定。如吴惟予从理论层面分析了生态环境赔偿索赔权的可行性[8]。同样，有学者提出生态环境损害赔偿制度的理论基础是环境权，但也有专家持不同意见。何军等学者认为，如果生态环境损害赔偿的索赔权基础是环境权，那么会有多种主体均有资格提起生态环境损害赔偿诉讼，在此种情况下，有权主张生态环境损害赔偿的主体就不再局限于国家。

生态环境损害赔偿诉讼在《中华人民共和国宪法》上也有相应的依据。从《中华人民共和国宪法》实施的角度来看，以“国家目标条款”①早在1990年，《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》就明确将“保护和改善生态环境”确立为我国的一项基本国策。我国《宪法》第9条第2款、第26条第1款分别载明：“国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。来界定国家环境保护义务，可以很好地解释为什么保护环境属于我国基本国策，以及《中华人民共和国宪法》用若干条款规定对自然资源、生态环境等进行保护[9]。因此，将国家有义务保护环境界定为“国家目标条款”就代表着无论何种公权力都受制于此目标并有责任互相予以配合，从而更好地履行保护环境的义务。进一步我们就可将政府索赔的行为理解成，政府出于更好地担负起管理和保护环境的义务和职责的目的所实施的行为，并通过与法院、检察院等司法机关的相互配合开展积极的尝试，这也让政府的索赔行为具有了正当性基础。

1.3 生态环境损害赔偿制度的演进路径

我国国家治理体系中越来越突出生态环境保护的地位。2015年，中央正式启动了生态环境损害赔偿制度的改革和试点工作，并在多个省份率先进行环境损害磋商及诉讼的试点工作②《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定：“磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。”可见，试点方案并未将磋商规定为诉讼的强制前置程序。，标志着关于生态环境损害赔偿制度改革正式展开。随后，出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），完善并构建长效生态环境损害赔偿机制。然而，实践中生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼两者间的对接并不十分顺利，亟须进一步详细规定环境损害赔偿诉讼制度的内容，明确二者间的联系。2019年，最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《规定》）。2020年，生态环境部、自然资源部等多个部门联合出台了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《改革意见》），对损害赔偿具体负责机构、案件线索、索赔启动、调查、鉴定评估、磋商、司法确认及与公益诉讼衔接等事项做了更为明确具体的规定。但涉及具体资源领域，目前仅最高人民法院在2017年印发了《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。目前，对生态环境损害赔偿诉讼已经有明确和详细的政策规定，但均未上升到法律层面，其稳定性和效力等级都较低。

与我国生态环境损害赔偿对应的，美国《石油污染法1990》明确规定了自然资源损害评估（NRDA），并建立了完善的规章及管理制度体系③DOI BLM, Natural Resource Damage Assessment & Restoration Handbook 2008.NOAA, GUIDANCE DOCUMENT FOR NATURAL RESOURCE DAMAGE ASSESSMENT UNDER THE OIL POLLUTION ACT OF 1990, 1996.。在实际执行过程中，自然资源损害赔偿或更切合各地实际情况。参照“墨西哥湾漏油事故”，生态环境损害赔偿责任人既应当承担对环境修复治理的费用，也应当承担损害赔偿责任。既包括对生态环境和自然资源的损害赔偿，也应当包括对政府及公共服务的损害赔偿。可以将环境行政处罚与生态环境损害赔偿相结合，在启用生态环境损害赔偿对生态环境进行修复的同时，将环境行政处罚金用作多种用途。

2 生态环境损害赔偿与环境行政处罚衔接现状

2.1 生态环境损害赔偿与环境行政处罚关系提出的缘起

在生态环境损害案件的实践中，生态损害赔偿案件与环境行政处罚案件同时并存的情况时有发生，但对二者关系如何衔接并无法律政策规定。在具体实践中，在二者关系运用上缺乏法律依据。针对生态环境损害案件，我国一直采取的是行政救济手段，通过对违法行为人进行行政处罚，起到威慑作用而不敢再犯的目的。但行政救济手段有其局限性，通过公法手段只能对违法行为人的行为本身进行惩罚，对于生态环境损害的后果通常无法实现有效修复[10]。为此，2015年出台《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），尝试构建生态环境损害的赔偿和修复机制，主要在7个省开展生态环境损害赔偿试点。随着实践的推动，中央和地方都出台了生态环境损害赔偿的详细规定。与此同时，环境行政处罚、环境刑事案件也在生态环境损害案件中并行不悖。因此，梳理研究生态环境损害赔偿诉讼与环境行政处罚之间的关系对生态环境损害赔偿案件具有重要意义。

2.2 生态环境损害赔偿与环境行政处罚之间的区别

从法的价值和法的目的上来看，生态环境损害赔偿诉讼的目的在于保障社会公共利益，而环境行政处罚、环境刑事诉讼更侧重于保障国家利益。就这一意义来说，前者的功能和作用主要是承担赔偿责任，而后者环境行政处罚，以及环境刑事诉讼主要承担惩罚性责任。

生态环境损害赔偿制度的规定起步较晚，在2015年1月1日实施的《中华人民共和国环境保护法》中提出要严格环境责任，要建立十分严格的生态环境损害赔偿制度，然而并未对其具体内容加以明确。2015年的《试点方案》对生态环境损害赔偿提供相应的指导。同时，按照这一文件要求，生态环境破坏者需要承担损害赔偿责任，常见于违法情节较严重和环境损害后果较严重这两种情况，地方可根据具体实际情况确定严重影响生态环境后果的情形。环境行政处罚早在各类自然资源领域法律法规中均有规定①《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十三条规定：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。。此外，2009年修订通过的《中华人民共和国环境行政处罚办法》对环境行政处罚的实施进行了详细规范，对给予环境行政处罚的违法行为的界定较为明确，通常损害后果及违法情节是处罚轻重裁量的依据。可见，环境行政处罚的起源较早，规范较具体，可操作性强。综上所述，生态环境损害赔偿诉讼与环境行政处罚二者所追求和起到的价值效果存在差异，承担的责任性质也有所区别，且从时间上来说环境行政处罚出现在生态环境损害赔偿诉讼之前。

2.3 生态环境损害赔偿与环境行政处罚在现行规则与实践中的衔接

2.3.1 总体关系定位

总体来说，生态环境损害赔偿案件与环境行政处罚之间、与环境刑事案件之间属于不同的法律关系，可以并行不悖。但环境行政处罚与环境刑事案件之间由于其法律功能具有相似性，因此违法行为人在惩罚法律后果上要遵循一事不再罚的原则[11]。

在案件启动程序上，环境行政处罚案件较生态损害赔偿案件门槛低，在生态环境损害较轻的情况下，通过环境行政处罚也能对违法行为作出否定性评价。在案件移送程序上，根据《改革意见》可知，生态环境损害赔偿案件的案件线索来源可以是环境行政处罚。此外，在涉及刑事案件时，行政机关应将案件移送司法机关；在处罚规则上，当生态环境损害案件涉及刑事犯罪时，由于刑罚与行政处罚都具有惩罚性功能，所以二者遵循一事不再罚原则。但使受损的生态环境恢复到之前的状态是生态环境损害赔偿案件的最终目的，重在起到赔偿效果，环境行政处罚案件是为了否定违法行为，具有惩罚性，二者在具体实践过程中并不受一事不再罚原则的限制，可以并行[12]。

环境行政处罚及环境刑事诉讼对违法行为人具有威慑、惩戒作用，但是无法使受损害的生态环境“复原”，而生态环境损害赔偿则具备此种效果，即能够促进生态环境的“复原”。生态环境损害赔偿与环境行政处罚并行运用有利于恢复环境功能，体现人与自然和谐共生的理念。

2.3.2 在具体法律法规中的关系衔接

相对于环境行政处罚来说，生态环境损害赔偿起源较晚，是根据实践需要发展起来的。在具体实践中，生态环境损害赔偿诉讼和环境行政处罚、环境刑事诉讼等处于并行状态，借助于各自的法律手段解决生态环境损害问题，也体现了不同法律法规之间的衔接，能够更好地实现对生态环境的修复保护。因此，将生态环境损害赔偿诉讼与环境行政处罚，以及环境刑事案件相结合进行具体研究是基于实践需求的现实选择。

生态环境损害赔偿诉讼与环境行政处罚在案件启动程序上相互衔接。根据相关法律法规，当违法行为较轻时，即可启动环境行政处罚，但只有当违法行为根据各地实际情况达到严重损害后果或违法情节较为严重时方可启动生态损害赔偿案件。根据最高法司法解释可知，生态环境损害赔偿诉讼的案件启动门槛较高，通常为发生实际损害后果或者较为严重的破坏生态环境的行为。但环境行政处罚的实施门槛相对较低①如《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。 单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。。从启动程序上来看，环境行政处罚可以对任一损害生态环境的违法行为进行法律上的负面评价，但是生态损害赔偿则局限于严重程度较高的违法行为，这两类案件相互间是能够进行移送的。而根据《改革意见》，获得损害赔偿案件线索的途径之一，是针对损害生态环境和资源的行为加以行政处罚的案件。由此可见，对生态环境损害赔偿案件来说，环境行政处罚案件是推动其自身开展和进行的线索之一。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定②违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。，当生态环境损害赔偿案件涉及刑事犯罪时，可与环境行政处罚案件相互移送，由此实现司法案件与行政案件的相互转换、衔接。环境刑事案件与环境行政处罚案件在赔偿规则上，同样受到禁止双重处罚原则的制约，即针对一个违法行为不可按照其他法律再次施加同一类型的处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定③第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。第三十五条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”，当生态环境损害赔偿涉及刑事犯罪时，刑事案件中的罚金、人身刑与环境行政处罚中的财产罚、人身罚可以相互抵扣，行政处罚的人身罚及财产罚可以抵扣生态环境损害赔偿刑事案件中的财产刑和人身刑。在责任承担上，生态环境损害赔偿诉讼与环境行政处罚遵循“一行为并罚”规则。按照《改革方案》的规定①环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。，二者属于不同的法律责任承担方式，违法行为人可并行承担。由此可见，当违法行为人承担完环境行政责任后，应当继续对受损的生态环境进行修复，遵循“污染者担责”的原则。

2.3.3 在具体实践案例中的衔接

当自然资源部门作为行政机关给予对生态环境造成损害的违法行为人处罚时，若发现案件行为涉嫌犯罪的，应当立即将案件移送相关司法机关追究刑事责任。已经给予罚款或限制人身自由等行政处罚的，可抵扣刑罚中的罚金或有期徒刑等处罚。违法行为人所承担行政责任或者刑事责任不足以抵消全部损害行为的，可以继续承担生态环境损害赔偿责任[13]。实践中，生态损害赔偿诉讼与环境行政处罚之间的衔接通常包括三种情况：对磋商后主动进行生态环境损害赔偿修复的，可以“从轻”或者“减轻”环境行政处罚；将生态修复机制适用于行政处罚案件；以及行政处罚+生态修复两种模式并行运用。

对于第一种情况，山东省已经开展了具体实践。山东省生态环境厅在2020年7月印发《关于规范生态环境违法行为“不罚”“轻罚”等有关事项的通知》，规定各级生态环境部门在根据《山东省生态环境行政处罚裁量基准适用规定》第八条第一项“主动消除或者减轻生态环境违法行为危害后果的”认定“从轻或者减轻处罚”的案件，在执法部门给出行政处罚这一结果之前，若企业积极主动承担相应的赔偿责任，例如，针对受到损害但可恢复的生态环境加以修复，或者是针对遭受不可逆损害的生态环境加以相应赔偿或者是替代修复的，属于能够进行从轻或减轻进行处罚的情形。而有关文件，比如生态环境损害鉴定意见则可作为证据材料来支撑对企业等作出从轻或减轻处罚的决定[14]。

对于第二种情况，福建省也有相关实践案例。福建省清流县林业局在检察院的监督支持下与被处罚人签订《林业行政处罚案件生态修复管护协议》,成为全市首例将生态修复机制适用于行政处罚的案件。该行政处罚案件为某采石场未经审核同意,擅自改变林地用途案。检察院与县森林公安分局、县林业局就该林政案件适用生态修复机制召开会议,由县林业局与被行政处罚人代表林某签订了《林业行政处罚案件生态修复管护协议》，根据协议规定，被行政处罚方将缴纳履行生态修复保证金约8万元，待其按期履行补种树木或异地恢复造林、管护等约定义务后予以退还；或者由县林业局代为完成补种树木或异地恢复造林及管护工作，所需费用从其所缴纳的生态修复保证金中支出。该案成为全市首次、全省率先启用在办理行政处罚案件中适用生态修复机制的案例。被处罚人表示：“已经深刻认识到这种行为的错误性,通过清流县森林公安的这次处罚，我也认识到破坏生态环境的危害性,今后我将会自觉地参与生态环境的保护，共同来维护清流的绿水青山”[15]。

对于第三种情况，安徽省是此种模式的创新者。安徽省潜山市检察院联合市农业农村局进行执法监督，见证非法电捕鱼的潜山市葛某被行政处罚3000元后再自愿出资购买9000尾鱼苗在潜水河湿地公园进行增殖放流，作为非法捕捞被行政处罚后的生态修复补偿。葛某使用国家明令禁止的电捕鱼工具，在潜水河内电捕河鱼被举报，案件移交后，潜山市农业农村局对葛某进行行政处罚。由于葛某捕鱼地点属于潜山市潜水河国家湿地公园(试点)保护区范围内，其行为对当地的渔业资源及生态环境造成一定破坏，潜山市检察院、农业农村局相关负责同志与当事人葛某进行诉前磋商会达成共识，当事人通过购买鱼苗增殖放流来进行生态修复[16]。

3 生态环境损害赔偿与环境行政处罚在衔接中存在的问题

3.1 环境行政处罚主体与赔偿权利人不协调

生态环境损害赔偿诉讼案件当中，赔偿权利人①省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。既是公法意义上的主体，同时也兼具私法意义上的主体资格，包括在开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的过程中，省、市政府及政府相关部门作为生态环境损害赔偿的权利人，代理行使全民所有自然资源资产所有权，同时又作为自然资源管理主体，行使行政管理权，使得容易发生管理权行使替代所有权行使，或混淆两种权力的界限。但同时，当自然资源管理主体与生态环境损害赔偿权利人不是一个主体时，尤其是当自然资源行政处罚主体是县级政府时，根据《规定》的意见，县级政府没有资格作为权利人来提起生态环境损害赔偿诉讼，但问题在于当省、市级政府以赔偿权利人的身份来提起生态环境损害赔偿诉讼之时，自然资源管理主体与自然资源权利人不一致，就容易产生信息不对称等相关问题。

3.2 行政处罚强制执行的申请法院与审理生态环境损害赔偿案件的法院不一致导致司法资源浪费

根据《自然资源行政处罚办法》第三十六条规定②第三十六条规定：自然资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，自然资源主管部门可以自期限届满之日起3个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。，当违法行为人逾期不执行行政处罚时，做出处罚的自然资源管理部门可以向法院申请强制执行。此时，如果做出自然资源行政处罚的行政主体是县级自然资源管理部门，而如前所述生态环境损害赔偿的权利人只能是更高一级的省、市政府及其指定的部门，以及接受委托的特定部门，这时将会发生县级主管部门向法院申请强制执行与生态环境损害赔偿诉讼案件同时存在的情况；如果两种案件在不同法院分开审理，则会降低案件处理效率，以及司法资源浪费。

3.3 生态环境损害赔偿案件来源线索信息不对称

在生态环境损害赔偿案件中，赔偿权利人仅限于地市级及以上人民政府及指定部门，容易将行政执法实践中存在的“管得着的看不见，看得见的管不着”等突出问题延伸到诉讼之中，赔偿权利人很难发现作为案件线索之一的下级自然资源行政处罚，从而损害权利人利益[17]。此外，地市级及以上政府作为赔偿权利人，可能会怠于履行维护自然资源所有者的职责和义务，从而造成自然资源所有者权益得不到维护。

3.4 生态环境损害赔偿与环境行政处罚相结合，无法完全实现对生态环境损害赔偿案件修复的目的

生态环境损害赔偿的启动门槛高于行政处罚，当一个生态环境损害赔偿案件的启动门槛只能到行政处罚时，受损害的生态环境还是无法通过生态环境损害赔偿得到修复。在生态环境损害赔偿的磋商程序中赔偿权利人与赔偿义务人主体地位平等，经磋商达成的生态环境损害赔偿协议是双方意思自治的结果。但当环境行政处罚主体与生态环境损害赔偿权利人是同一主体时，行政主体作为赔偿权利人与赔偿义务人的地位有着天然的不平等性，在磋商的过程中，行政主体具有天然的威慑力，可能会导致整个磋商过程丧失意思自治的基础[18]。

4 实现生态环境损害赔偿与环境行政处罚有效衔接的对策建议

4.1 加强自然资源管理主体与生态环境损害赔偿权利人之间的协同

当自然资源管理主体与生态环境损害赔偿权利主体相冲突时，通过对权利人是否行使权利、履行职责等内容进行评价考核，或通过立法、委托代理合同等方式明确规定权利人的权利及义务责任的方式，将管理职责与赔偿权利明确区分。当自然资源管理主体与生态环境损害赔偿权利人不是同一主体时，在启动自然资源行政处罚的同时，启动生态环境损害赔偿的磋商程序，做到代理行使自然资源所有权人与自然资源管理者两个角色相统一。当赔偿权利人是省、市地级人民政府时，要注重案件相关材料的移送，如果自然资源部门已经给予过行政处罚，行政处罚中的案件调查报告可以作为赔偿权利人的证据材料提交给法院，以达到节省行政司法资源的目的。

4.2 推动自然资源管理执法与生态环境损害赔偿司法贯通

自然资源主管部门没有行政执行权，当违法行为人不履行行政处罚时，自然资源主管部门申请法院强制执行可与生态环境损害赔偿诉讼并案审理[19]。但当自然资源行政处罚部门为县级自然资源管理部门时，两案件审理法院可能并不一致，此时要加强法院之间的沟通协调，尽量做到并案审理，以达到提升办案效率，以及节省司法资源的目的。

4.3 推进上级生态环境损害赔偿案件与下级自然资源管理行政执法案件相连贯

解决“管得着的看不见，看得见的管不着”等相关问题，应当在自然资源行政处罚与生态环境损害赔偿案件中建立有效的案件衔接机制，赔偿权利人应当积极在自然资源行政处罚中发现线索，启动赔偿诉讼[20]。除此之外，还可通过下级自然资源主管部门向上级自然资源管理部门或同级人民政府汇报的方式，连贯上级生态环境损害赔偿案件与下级自然资源行政处罚案件。下级自然资源管理部门应当及时对已经做出自然资源行政处罚的案件情况向上级自然资源管理部门或同级人民政府汇报，自然资源主管部门或同级人民政府在了解相关情况后应当及时将行政处罚相关具体情况通知司法机关。由此建立有效的案件衔接机制，整合在一个生态环境损害赔偿案件中的行政处罚与生态环境损害赔偿的卷宗等案件材料。对于赔偿权利人不积极行使权利，损害自然资源资产所有者权益的情况，应当建立同级人大对政府的监督机制，地市级及以上政府应当就自然资源资产所有权的总体行使情况定期向地方同级人大汇报，接受人大的监督。

4.4 坚持生态环境损害赔偿磋商程序与环境行政处罚程序相协调

在磋商程序中，可以降低磋商的门槛，赔偿权利人可以要求责任人对任何生态环境损害行为所造成的后果承担相应的赔偿责任。但是磋商作为生态环境损害赔偿的诉前程序，是行政机关以平等主体的身份与损害赔偿义务人协商赔偿进行生态损害修复的一种方式。对于此种情况，可以降低生态环境损害赔偿制度的磋商门槛。当一个生态环境损害案件受到行政处罚时，此时赔偿权利人可就如何修复和义务人开展磋商，如可提出要求义务人应当在特定时间内对遭受损害的生态环境加以修复。但磋商程序应当先于行政处罚启动，因为进行磋商的赔偿权利人很可能也是进行行政处罚的行政机关。如若先行政处罚再启动磋商程序，容易导致在磋商的过程中，行政机关保有天然的威慑力，行政机关权力过大，加大行政机关对权力任意缩减或扩张的可能性。