统筹自然资源保护利用，探索山水城市建设新路径

陈志刚，王宇飞

（1.自然资源部机关服务局，北京 100812；2.管理世界杂志社，北京 100026）

自然资源是城市建设的物质基础，也是城市宜居、宜业的重要保障。城市的高质量发展对自然资源的保护和利用提出了更加严苛的要求。“山水城市”理论作为源于我国的城市学说，其理论和实践还有待扩展和深化。本文认为，“山水城市”建设所追求的生态美、意境美等和我国生态文明所提倡的人与自然和谐相处是统一的关系，新时代“山水城市”建设是一种将生态文明理念融入城市建设的过程。当前，应以“山水城市”建设为抓手，重点解决自然资源保护力度不够，生态修复资金有限，利用方式单一等问题。本文主要开展了两方面的工作：一方面，统筹分析大部制改革后自然资源在保护和利用方面的问题，寻求解决方案；另一方面，以东北某市作为具体案例，分析了“山水城市”理论在实践中如何处理好保护和利用互促的关系。

1 “山水城市”理念、实践及其与自然资源的关系

“山水”是中国古代传统文化中自然的表象。20世纪90年代，钱学森先生就中国山水诗词、中国古典园林建筑、中国山水画，以及中国城市发展进行思考后提出了“山水城市”的概念。钱学森先生认为“山水城市”是在现代城市理论和建设实践发展的基础上，以民族文化为内涵，以现代技术为手段，以特定的城市地理环境为条件，创造人与自然、人与人相和谐的，具有地方特色和中国风格的，最佳人居环境的中国城市艺术空间，可以说是城市建设的最高境界、最高目标[1-2]，兼顾城市生态和历史文化，兼顾现代科技和环境美学，考虑未来城市生产生活发展的需要，为人们提供享受生活、工作的宜居、宜业环境[2]。

这一理念引发了对21世纪中国城市发展模式的广泛讨论，“山水城市”的概念和内容体系得以发展。在钱学森先生的启发下，学者们对“山水城市”表达了各自的理解。例如，吴良镛先生认为“山水城市”是通过人工环境与自然环境协调发展，建立人工环境（以城市为代表）与自然环境（以山水为代表）相融合的人类聚居环境。王如松先生认为“山水城市”也是“生态城”，是一个自组织、自调节的共生系统，遵从自然界的“道理”，人类活动的“事理”和人类行为的“情理”。学术界从不同领域角度出发，推动了这一理论的发展。尽管各家观点不同，但是达成了部分基本共识：比如“山水城市”核心内容是尊重自然生态，尊重历史文化，坚持可持续发展；“山水城市”构建的目标包括自然生态有效保护、城市特色精心塑造和山水文化继承发扬[3]；主要特点包括生态学哲理和自然保护意识，具有强烈的中国文化特色和诗画意境，突出的文化自我整合能力和传统继承能力，和谐的自然、人文环境和人工环境关系[4]；城市特色的自然禀赋和生态环境，借助科学的规划、设计和技术等，使得生产、生活和生态统筹。但目前有关“山水城市”的概念、内涵和外延并不明确，其研究多处于理念探索阶段，尚未形成系统化的理论体系、研究方法，实践经验非常有限[3]，未形成完整的“山水城市”实践案例。仅重庆明确提出将打造山水园林城市，其他城市多在城市规划中应用“山水城市”的理论。钱学森先生当时预测从园林城市进入到山水城市需要40年时间，即2050年左右建成山水城市[5]。在生态文明建设背景下，有必要结合城镇化发展的特征，重新定义“山水城市”的内涵，构建新时代城市发展理论体系并探索具体的实践路径。

我们认为，新时期“山水城市”不应仅是一个美好的愿景，作为生态文明的重要载体和我国原创性的城市学说，“山水城市”应逐步从理念推向实践，使之成为“人和自然的生命共同体”。因此，本文强调的是推动“山水城市”从理论走向实践。其中，考虑未来城市生态生产生活融合发展的需要，首要的一步是对山水林田湖的统一管理。这一阶段的特征是依托城市独特的山水资源基础上的生态文明建设。具体实践的方式是将自然资源的保护利用融入城市发展建设中：从保护的角度出发，通过一些绿色基础设施建设等措施使得人们的生产、生活和生态空间更加亲近自然，生态系统更加平衡稳定，生物多样性更加丰富；从发展的角度出发，挖掘自然资源的特质，并带动相关的生态产业，探索自然资源价值实现的不同路径，最终促进城市的可持续发展。“山水城市”的三个核心特征包括独特的山水资源、近自然理念下的三生统筹，以及自然资源的价值化。独特的山水资源意味着城市自身的生态本底要好，但是这类区域在发展过程中往往也面临着对这类资源更为严格的保护。从理论上说，每一个城市都有其特有的山水意相。而现阶段我们提出的“山水城市”更多的是一种城市品牌形象，是需要借助城市品牌打造，解决这类城市的共性问题，破除自然资源体制机制方面的瓶颈。以城市建设为抓手，在体制改革、发展路径方面有所创新，进而为城市的发展提供新的动力。未来“山水城市”建设的核心更多的是要在两方面努力：一是借助自然资源管理促进亲自然空间的扩展，打造系统性、连通的城市水系和绿地以形成完整的生态网络，构建城在林中、水边，人与山水相亲的格局；二是自然资源利用方面的实践，集约、高效利用当地独有的自然资源，发展生态产业，创造生态价值，带动经济转型和绿色发展。

2 以东北某市为例，探索“山水城市”的建设路径

2.1 某市具有优质自然资源

城市拥有丰富的森林、矿产、矿泉水和山珍土特产，森林覆盖率84.1%，居全国地级市之首，是我国“两屏三带”，以及吉林“东西两带”生态安全格局的重要组成部分。某市具有国际级的自然资源，山水林田湖要素齐全且代表性强（表1）；有深厚的满族文化、延边文化、红色文化等特色文化。主导产业长期以林、煤、铁“老三样”为主，是国家重要的能源和资源基地。但由于过度开采，被列入首批（矿产）资源枯竭型城市。1980年，长白山自然保护区被列为联合国“人与生物圈”自然保留地和国际A级自然保护区。2017年，该市确定了“山水画卷，生态城市”的城市形象标语，符合“山水城市”愿景。

表1 某市自然资源的基本情况

2.2 自然资源保护和利用存在的问题和制度成因

随着长白山林区全面禁伐以及煤炭资源的日益枯竭，该市在自然资源的保护和利用方面，存在两个突出的问题。

2.2.1 森林破碎化日益严重，生物多样性降低，生态屏障功能减弱

林木的掠夺式砍伐和森林资源的粗放式利用，使得采育严重失调，原生天然林面积锐减，逐渐演替为次生林或人工林，致使森林生态系统的整体功能不断下降。过度的利用使部分植物种类濒临灭绝，非法盗猎等导致东北虎等珍稀物种数量急剧下降。随着城镇化的推进和旅游业的发展，大量的基础设施建设、水电开发等严重割裂了生物栖息地的连通性，加剧了生物多样性的下降。

2.2.2 矿山过度开发导致生态环境被破坏，生态修复进度缓慢

经过多年开采，矿产资源几近枯竭，某市被列为全国首批矿产资源枯竭型城市。前些年，林木的掠夺式砍伐和森林资源的粗放式利用，大规模开采造成的地质沉陷等地质灾害，对生态系统造成了严重的破坏，矿渣、尾矿和废水的排放对水体带来了较高的风险。但是由于区域经济欠发达，基础设施落后，修复成本非常高，区域内废弃矿山生态修复工作滞后。

以上两个问题有比较深刻的制度成因。首先，某市林业资源的保护利用情况非常复杂，它的林权包括三类：国家所有、该市所有及农村集体所有。经历了20世纪80年代“林业三定”划分林业用地；90年代“五荒拍卖”“山林管护经营承包”，以及集体林地的不规范流转，该市存在着大量没有解决的林权争议问题。国有森林资源管理体制有待进一步完善，思想僵化导致自然资源利用模式单一，发展模式雷同，林业相关的产品竞争力不够等问题。体制不顺、机制不灵活是制约该市林业发展的根源。其次，矿产资源治理理念落后，没有形成完善的矿产资源管理利用模式。矿山对生态环境的影响有待全面评估，矿山以外的环境治理和生态修复没有列入矿山企业责任范围，复垦率较低，对污染的监管力度不够、执法不严。现有的生态修复资金无法满足实际需求，缺少良性的资金筹措机制，特别是历史遗留的矿山治理和修复并没有纳入矿山治理恢复保证金制度，生态补偿、矿产资源补偿收费制度等。固化的计划经济思维模式导致国有矿山企业在集约利用和循环利用、产业转型升级等方面缺少创新动力。

3 借助自然资源可持续保护和利用，探索“山水城市”建设的路径

类似该市具有优质自然资源的城市或者地区，往往也承担了作为生态安全屏障的功能。这类地区发展所面临的普遍难题就是保护与开发的矛盾格外突出。这一问题的解决，需要通盘考虑，需要国家层面或者区域层面的生态补偿等政策措施进行协调。但是，这并不意味着城市自身不能积极作为。结合前文归纳的山水城市的基本特征，可以从两方面入手，分别是从自然资源管理的制度改革着手以破除体制机制的束缚，以及设计合理的能将生态优势变化成经济效益的路径。“山水城市”建设可作为一种品牌打造的措施，以制度和路径创新为突破，探索自然资源的可持续保护和利用的方式。具体来说，可以从以下3方面进行探索。

3.1 全面推进自然资源管理体制改革，破除自然资源保护和利用的制度障碍

要针对山（矿）、水、林、田采取差异化的管理路径。长白山作为东北地区重要的生态屏障，应强调山体的保护（分区、分类管理和矿山修复等）、水资源的保护（水网建设、水环境改善和水质保持等），以及生物资源的保护（林质、林相的改进，生物多样性保护，生态廊道的建设和生态系统碎片化的改善等）等。推进绿色矿山建设，加大矿山生态修复力度，重点推进山水林田湖草生态保护修复工程；完善河长制，促进流域保护管理；在林改基础上，理顺管理单位体制，加强森林经营；加速自然保护地体系改革，协调好长白山区域保护地和该市各级政府之间的关系，优化自然保护地体系。落实最严格的自然资源节约集约利用制度，健全有偿使用制度，发挥市场在配置资源中的决定性作用。健全生态补偿制度，促进生态修复，重点拓宽市场化的生态补偿渠道。

3.2 重视规划引导及山水林田湖系统保护，探索基于自然的解决方案（Nature-Based Solutions，简称NBS）

该市需要结合城市的资源环境和地理区位优势找准定位，制定更长远的发展规划。“十四五”规划编制中要坚持保护优先、适度开发的原则和集约紧凑、规模适度、产城融合的发展思路，突出特色化、差异化和生态化发展，因地制宜地进行空间开发建设。该市已经明确了按照“核心带动、轴带引导、节点支撑”的发展模式，通过以该市中心城区为依托的主核一体化区域和以松江河为依托的新城副核一体化区域对市域发展的带动作用，优化资源配置。该市需要考虑城市建设用地与水体的相互关系，注重山水林田湖与城市建筑之间空间和功能的融合，重视绿色蓝色基础设施建设，采用NBS的理念和标准，建设海绵城市、城市绿地、中央花园、城市廊道等，增加自然生态空间，促进区域山水环境的统筹发展；将山水林田湖草作为一个生态系统，系统性建设和修复，强化环境管理措施，开展综合治理，在规划中充分体现生产、生活和生态统筹的理念，促进城市发展规划以及空间规划的融合。

3.3 充分利用自然资源优势，探索可持续利用的模式

某市需要突出城市特色，利用丰富的自然资源，发展生态旅游等现代服务业，全面促进三产融合。“山水城市”强调“特色”的文化，并将其看作是一个城市的生命和灵魂。对于该市来说，以往多强调对满族文化、延边文化等的利用，却忽视了生态文化的魅力，没有对其充分挖掘。该市的人参、矿泉水、冰雪等资源的开发利用方式与其生态价值不匹配。例如，城市作为世界三大粉雪基地之一，有其特有的优势；但是，无论从基础设施建设，还是旅游项目设计等方面都与发达国家有很大的差距。“山水城市”最初强调园林建筑、水墨画中的文化意境，但是随着学界认知的深入，内涵也在不断地发展。在生态文明建设的背景下，要为“山水城市”理论不断注入新的内涵和活力，鼓励自主创新，通过设计合适的发展路径，丰富山水林田湖利用的内涵。例如，在对矿山进行修复的过程中发展矿山公园，在保护长白山森林资源的基础上探索冰雪赛事、生态旅游等；利用区位优势，吸引国外游客；建立区域公共品牌“一谷一城”，带动矿泉水及人参等特色产品，促进生态产品价值的实现；充分挖掘自然资源的特质，将其转化为经济效益以及可持续发展的产业，实现“山水城市”的生态价值。

4 小结

“山水城市”，可以看作是中国自主探索城市发展的理论实践。当前，我国处于城镇化快速发展阶段，“山水城市”的理念对城市建设和发展具有指导意义。新时代的“山水城市”，要逐渐从理论转向实践，助力城市新形象打造和城市建设，解决城市发展过程中保护发展矛盾突出的问题。山水资源突出的城市，往往是生态资源品质极佳的城市，其自然资源的保护和利用尤为重要。考虑到理论有待完善、实践尚缺少经验，可以尝试率先通过试点的方式，探讨“山水城市”建设的具体制度创新，以及资源资产化的实现路径。优先选取一批自然资源优势突出的城市，开展实践，总结可复制、可推广的建设经验并归纳差异化的实现路径。在城市建设申报中制定绿色融资标准和办法，探索以中央财政的生态修复、保护资金带动社会资本注入的方式来解决保护和发展资金缺乏的核心矛盾。允许各地积极探索并给予适当的激励性政策，鼓励城市通过制度创新突破自然资源管理体制机制约束，在打造“山水城市”的同时完成可持续发展路径的构建。