国有企业全面预算管理的实施思考

孟祥雷

（山东省国有资产投资控股有限公司，济南 250100）

1 引言

在新时期背景下，国有企业面临十分激烈的市场竞争形势，为顺利实现做强做优做大的发展目标，需深入优化内部管理机制。全面预算管理作为企业管理的重要组成部分，能够依据企业目标对各个部门的资金、人力、物力等资源进行全面整合，在提升资源利用效率的基础上，更好地完成企业目标。同时，管理者能够及时掌握采购、生产、销售等各个环节的消耗情况，采取必要的成本管控措施，促使企业的经济效益得到提升。因此，国有企业要结合自身实际情况，深入分析全面预算管理实施中暴露的问题，及时采取针对性的优化策略，进一步完善全面预算管理体系。

2 全面预算管理的功能与原则

2.1 功能

全面预算管理指的是企业预测、筹划未来一段时间的经营活动、投融资活动以及财务活动，采用预算编制、预算执行以及预算考核等方式对企业各项资源进行整合与优化，促使企业运营效率得到提升，更好地实现企业战略目标。具体来讲，全面预算管理在企业发展中发挥以下功能：

第一，规划设计。企业所制定的战略规划往往具有较大的时间跨度，通过编制全面预算方案，能够以营收目标、利润目标等具体经营目标分解战略规划，对各个部门、单位的目标进行制定，从而形成全面预算总目标。通过实施全面预算管理，可高效衔接部门目标、子公司目标与公司总体目标。同时，在分解战略目标的过程中，企业能够对未来发展机遇、威胁等进行预测，提前采取应对措施。

第二，沟通协调。与传统预算管理模式相比，全面预算管理的全员性、全流程以及全方位特征明显，能够有效覆盖企业全部活动过程。在具体实施过程中，企业会以子目标形式分解总体目标，各单位、部门等对各自的目标计划、需求等进行沟通，这样各部门的资源分配与行动计划可得到协调，管理层也能够对各部门的实际情况进行了解[1]。

第三，控制监督。依据全面预算目标，管理层能够对各执行机构的经营完成情况与目标实现程度进行实时监控。通过认真对比预算执行情况与预期预算目标，企业可以了解预算执行进度，有效挖掘新的利润增长点或经营风险点。

第四，考核评价。通过确立预算，企业能够对各单位、部门管理者的责任目标进行明确，客观评估各部门的预算执行情况。同时，在预算实施过程中，明确各岗位员工的职责，依据预算完成情况对员工进行激励或惩处，确保员工的积极性和主动性能够得到充分调动。

2.2 原则

为保证全面预算管理的实施效果，企业要遵循一定的原则来推进和落实。

第一，战略导向。达成企业战略目标是全面预算管理的主要实施目的，因此，企业要依据战略目标逐步展开预算管理活动，充分发挥企业战略目标的导向作用。

第二，过程控制。为顺利实现全面预算管理目标，在编制预算后，要严格管控预算的执行、调整过程，对预算执行进度进行动态掌握，及时发现、解决预算执行中暴露的问题。

第三，全面融合。企业在全面预算管理实施过程中，要坚持业财融合的要求，在企业经营活动的各个领域、环节融入预算管理，以便全方面管理企业的整体活动。

第四，权变性。内外部因素会在很大程度上影响企业的运营发展，因此，企业要将刚柔相济理念贯彻于全面预算管理实施过程中，既要维护预算的严肃性，又要结合环境变化对预算目标进行及时调整[2]。

3 国有企业全面预算管理中存在的问题

3.1 组织体系不够健全

部分国有企业在全面预算管理实施过程中，没有明确划分权责，管理制度规范不够健全，导致预算流程混乱等不良情况出现。预算决策工作由企业董事会负责实施，但其主导作用并没有得到发挥。财务部门承担预算管理职能，但将数据收集与汇总作为工作的重点，预算分析、控制、监督等工作没有得到深度落实。部分国有企业缺乏良好的责任意识，没有深入分析超预算情况的发生原因，未能及时调整预算，导致预算具有较大的松弛度，难以发挥预算的约束力。

3.2 预算编制不够科学

预算编制直接影响后续的预算执行效果，现阶段，部分国有企业在预算编制过程中仍面临较多问题。

第一，预算目标与战略目标结合得不够紧密。预算目标只有紧密结合企业战略目标，才能体现其前瞻性与先进性。但就目前来讲，部分国有企业的预算目标是由子公司的预算目标汇总而成，与企业的总体战略目标相脱离，即使各单位能够落实预算目标，也无法顺利达成企业的总体战略目标。

第二，预算编制程序不合理。很多国有企业仍然沿用自下而上的预算编制流程，各子公司财务部门对本单位内各部门的预算进行汇总，总部再对各单位的预算报告进行汇总。在这种编制流程下，子公司的主动性较强，但总公司难以在子公司的预算编制过程中融入经营管理理念，增加了总部的管控难度。

第三，预算编制方法较为单一。目前，固定预算法在企业预算编制中得到广泛应用，此种方法的难度较小，但存在较强的主观性，无法及时反映内外部环境变化，导致预算和实际数据之间存在较大的差异[3]。

3.3 预算执行控制力度不足

预算执行是全面预算管理的重要环节，如果预算执行过程得不到良好控制，将难以保证全面预算管理的实施效果。目前，各责任单位自行实施预算方案，授权与决策机制不够完善。例如，部分预算责任单位私自实施没有经过审批的预算外事项，使预算的强制性与约束性难以得到保证。从预算执行反馈角度来讲，仅仅汇总分析预算执行数据，简单对比数据出现的变化，没有对变动产生的原因进行深入分析，这样实际数将难以匹配预算数，预算目标的引导作用随之丧失。此外，一旦内外部环境出现变动，需重新评估原有预算，适当调整不符合的预算项目。但就现阶段来讲，部分国有企业在预算调整方面的随意性较为明显，未完善设置预算调整程序、制度等。

3.4 预算考评机制不够完善

只有做好预算管理效果的考核与评价工作，才能长期有效地贯彻全面预算管理。目前，部分国有企业制定的考核评价标准不够明确，主要依据预算完成率来评价财务预算项目，采用定性描述方式评价其他项目，量化评价体系尚未建立。同时，完成评价考核工作后，部分国有企业没有充分利用考核结果，导致评价考核的激励功能得不到全面发挥。

4 国有企业全面预算管理的优化对策

4.1 完善预算组织架构

针对现阶段预算组织体系不够健全的问题，国有企业要结合自身实际情况，建立包含预算管理机构、预算执行机构与预算监督机构的预算管理架构，对各个预算机构的定位、权责等进行明确。在具体实践中，国有企业要设立全面预算管理委员会，委员会主要负责对企业的预算方案进行审议审查，制定和完善预算奖惩办法等。预算委员会下设预算管理工作小组，小组核心是财务部门，主要负责协调与实施预算管理的具体工作，如设计预算指标体系、跟踪预算执行情况等。企业中的各单位、各部门属于全面预算的执行机构，主要负责编制单位、部门预算，向具体人员分解落实预算目标。

4.2 优化预算编制模式

第一，优化编制流程。为推动企业战略目标的顺利实现，国有企业需有效应用上下结合的预算编制流程，以便紧密衔接各单位预算目标与企业总体经营目标。在具体实施中，预算管理委员会提出总体目标、预算方针等，由预算工作小组进一步细化预算指标，向各预算编制单位下发模板。各单位编制初步预算草案，及时向预算工作小组提交，预算工作小组综合考虑企业总体目标与各单位实际情况，提出针对性的完善建议。预算草案修订后，经审议批准即可执行。需注意的是，在制定预算总体目标时，需将企业战略规划以及当前发展情况等纳入考虑范围。此后，预算工作小组从财务类指标、非财务类指标等方面分解总的年度目标。

第二，选择编制方法。不同的预算编制方法具有各自的优缺点，国有企业只有运用最适宜的预算编制方法，预算编制的准确性、合理性才能得到保证。例如，固定预算法的实施难度较小，但缺乏较强的灵活性，不能有效应对外部变动，适宜在折旧、摊销等相对固定的成本费用类支出编制中应用；增量预算法的便捷性较强，但难以高效把控费用支出，可在员工奖金、耗材等变动成本中应用；滚动预算法可对预算的准确性进行提升，但具有较为烦琐的编制环节，适宜在某项目收入等短期目标编制中应用；弹性预算法具有较广的适用范围，但具有较大的工作量，一般在与业务量变动相关的预算编制中应用；零基预算法在资源配置方面优势较大，一般在新增项目、新建部门的预算编制中应用[4]。总之，工作人员要结合实际情况选择科学的预算编制方法，促使预算编制的准确性得到提升。

4.3 加强预算执行监督与控制

在预算执行过程中，预算管理部门要对各机构的预算执行情况进行严格监督，认真评估审核预算调整事项，促使预算的严肃性得到保证。

第一，加大控制监督力度。进入预算执行环节，国有企业要严格监督各项费用的支出情况，主要是结合费用支出的风险程度采取对应的控制措施。例如，针对水电费用、办公采购费用等，可运用事中监督、事后审查等方式；针对大型设备采购等费用支出，要认真落实事前审批制度，对流程合规性进行审核；如果费用支出是预算外项目，则要对事项的必须性进行论证，判断是否需要对预算目标进行调整。通过严格监管各项支出，不但预算的时效性得到保证，总体预算的严肃性也可以得到强化。国有企业往往规模较大，子公司数量较多，难以对子公司的实际情况进行实时了解。面对这种情况，可要求各子公司编制月度预算执行报告，认真比对各项数据，研判超预算情况。

第二，完善预算调整程序。当外部环境出现变化后，将会随之改变企业的预算编制基础，因此，要及时调整预算。为保证预算调整的规范性，需以制度形式明确规定预算调整的条件，如政策法规变化、市场环境变化、组织架构变化等。同时，要设立和执行预算调整程序，首先当产生预算调整需求后，各单位要将书面申请提交至预算管理委员会，对预算调整理由、调整方案等进行详细说明；其次预算管理机构严格审核分析预算调整报告，对预算调整前后的指标及影响进行对比分析，从而编制预算调整方案；最后由预算管理委员会负责审议预算调整方案，批准后即可实施。

4.4 优化考核与评价机制

考核评价主要是检验分析预算管理的执行情况，在优化考核评价体系的基础上，国有企业需要构建和完善考核奖惩制度，以便对各单位、各部门发挥有效的激励和约束作用。

第一，优化年度经营结果考核。现阶段，很多国有企业在考核年度经营结果时，将收入、净利润等财务预算指标作为关注的重点，客户满意度、内部运营效率等其他指标被忽略。面对这种情况，要进一步完善指标评价体系，全面涵盖财务指标与非财务指标，拓展考核评价的维度与范围。

第二，建立考核标准。在考核过程中，既要对预算目标的完成情况进行考核，还需要评价预算管理各个环节的工作质量。结合全面预算管理的实施流程，通常可从制度机制、预算编制、预算执行、预算完成情况以及预算分析报告等角度开展考核评价工作，依据评价结果分析预算管理各个环节的实施情况[5]。

第三，完善奖惩机制。顺利完成考核评价活动后，需充分利用考核评价结果，落实相应的激励与惩罚措施。为充分发挥考核评价的激励作用，需要在人员晋升、薪酬调整等多个方面应用考核评价结果，促使各个人员的积极性得到调动。部分人员难以顺利完成预算执行任务，则要给予适当的惩处，这样相关人员的责任意识能够得到进一步提升。

5 结语

综上所述，通过深入实施全面预算管理，能够更加高效地配置与利用各项资源，帮助管理层制定科学的决策，有助于推动国有企业的高质量发展。针对现阶段国有企业全面预算管理实施中暴露的问题，国有企业要进一步提升思想认识，从组织架构、预算编制、预算执行、预算考核等多个角度着手，不断完善全面预算管理体系，充分发挥全面预算管理的功能与作用。