滚动预算在城市轨道交通建设上的应用研究

■朱 峰

（上海申通地铁集团有限公司）

1 引 言

1.1 研究背景

在各城市轨道交通建设快速发展的今天，庞大的基建项目需要大量的资金支持，随着资金预算的增多。制定财务预算就成为一个重要的工作，按照计划，需要逐一核对预算，使预算使用率高效节约，保证预算能够支撑项目运行，对企业使用经费能有效利用，提高交通建设的建设效率。为此，使用滚动预算作为预算方法，突破传统预算的限制，进行中长期规划，对资本性项目进行预算分析，将现有结论和未来发展规划相结合，为城市轨道交通的发展提供重要的决策信息。

1.2 研究目的

为了解决预算不充足的问题，目前多数部门增加了滚动预算的方法。一般来说对财务收支的预测有多种方式，滚动与素颜和年度预算最大的区别就是动态性和延续性。滚动预算可以改变传统的年度预算中非动态部分，将视角拉大，拓展到动态变化的时间点，不断的调整对未来财务收支的认识和估计。为体现滚动预算在城市轨道交通建设中的功能和优势，本文对研某市2018年和2019年项目预算的支出情况进行了分析比较。

2 滚动预算管理的意义

滚动预算管理体系是一种新的体系化管理方式，能够有效的保证城市公共交通部门财务工作的实现。完成财务预算统计的建立，不断完善一定时间段中的收支评估，通过一段动态变化的时间长度内统筹收支平衡、优化支出结构，逐渐在财务系统内成立专业管理机构，从而可以把有所关联的行政、人力资源和项目部门动态的、稳定地投入到系统管理工作中。目前，财政部和一些省市的相关财政部门不断的开设相关的管理机构，取得了一定的效果。预算和项目建设的未来规划和发展方向之间的紧密结合，解决了在实际资金使用中出现具体项目之间的预算金额随意调整的现象。消除出现在预算编制时的相互割裂，将各个建设项目这样的“点”和随时间动态发展的“线”结合起来。

3 传统预算管理在城市轨道交通建设中的应用

3.1 轨道交通项目资本支出的传统预算管理

在进行城市轨道交通的建设时，一直采用传统的预算方法，并且严格的按照相关要求进行预算编制。在传统的流程中，进行建设时更注重新增项目支出，在预算中不对年度资金的使用对应具体项目的分析，只给出总预算额，这会导致在资金使用中出现算金额随意调整的现象。并且对于非新增项目，不会在新的一年进行动态评估，不梳理往年支付项目的实施情况和支付进度，也不对新一年的年度实施进度进行评估。

如，某市2018年的项目预算总额为28,336.46万元，在年终决算时，2018年轨道交通建设项目的支出决算金额为23,064.20万元。通过和支出预算相对比，预算执行率为 81.39%。细分后可以得出，在年初进行往年项目申报预算的资金支出为11,334.1万元，预算执行率为40%；在年初进行新增项目申报预算支出决算金额为11,729.1万元，通过和支出预算相对比，预算执行率为41.39%。因此，在该市的轨道交通建设中的支出预算管理存在规划能力差、过程管控不足和分析不深入等缺陷。

3.2 传统预算体系中存在的问题

通过分析2018年某市轨道交通的支出预算实际情况，可以总结出存在以下几点问题。

3.2.1 在传统的预算体系中存在规划能力差的问题

传统的预算体系会导致出现往年项目申报预算与实际所需资金支出不符的现象。由于缺乏往年在建项目的预算评估，同时不会进行新一年的动态评估，不梳理往年的支付项目实施和支付进度，不对新一年的年度实施进度进行评估，在进行预算申报时会造成无法科学合理的规划跨年度项目的预算定额。造成这些问题的重要原因就是在传统的预算编制模式中财务部门对项目的长期规划模糊，缺乏足够的预算信息，缺乏预算评估能力。并且大多数项目完全沿用往年预算信息，缺少动态再调研的过程，导致了预算执行率低下的问题。在这种情况下，很难做到准确分析项目是否可行，相关指标是否达标，能否继续执行项目的目的，缺少预算延续性。

3.2.2 传统的预算编制缺乏发展指导性

在目前的相关预算工作中，预算编制工作其实一定程度上反映了轨道交通建设的未来规划和发展方向，但是在传统的预算编制中，预算和项目建设的未来规划和发展方向之间的结合不够紧密。主要表现在进行预算总金额的申报时，不将年度资金的使用情况对应到具体的项目中的分析，只给出总的预算金额，这会导致在实际资金使用中出现具体项目之间的预算金额随意调整的现象。因此，预算仅仅作为一种大方向的把握，缺少更为精准的指导性。

其次，预算编制工作中相互分离、交互较少，不能将各个建设项目的“点”和随时间动态发展的“线”结合起来。预算编制的系统性较弱，缺乏对轨道交通建设项目的长远规划，重要项目之间相互配合度不足，出现项目资金总金额过剩，进而导致单个项目的资金不足。目前，进行预算编制的部门之间是相互独立的，各个部门和单位在统筹工作上没有做到一致性，只关心各自的需求，而财务部门作为职能部门只能够将这些分散的意见统一集合后最终做出预算需求。由于不能多方面的了解各个建设项目和部门之间的政策指向，以及业务开展的进度，从而导致了该市轨道交通预算统筹难以从更全面多维的角度展开，缺乏战略导向。

3.2.3 预算编制工作缺乏系统性

对预算编制工作的系统性认识不足，导致了管理观念没有融入工作，管理观念没有完全树立。对预算编制工作的系统性管理不够重视，认为预算的编制效果与自身的关系不深。系统性管理工作最终要和预算的使用部门相挂钩，目前出现了预算编制时预算资金的使用部门和系统性管理与日常联系结合不够紧密，各个部门没有在系统性管理下相互协调，影响了预算编制工作的准确性。此外，必须在财务内部成立相关的专业管理机构，从而可以把有所关联的行政、人力资源和项目部门动态的、稳定地联系在一起。目前，财政部和一些省市的相关财政部门不断的开设相关的管理机构，取得了一定的效果。

4 滚动预算对传统预算体系的改进

4.1 通过滚动预算提高规划能力

在传统的预算管理方法中，财务部门对新项目的长期统筹规划模糊不清，成本预算信息含量不足，成本预算评估能力不足。因此，必须将成本管理作为推进成本预算管理的重点，作为主要的管理方法和管理计划迅速应用到当前的公司中。成本预算能详细体现公司的经营管理决策方法，对企业的战略发展规划具有一定的现实意义。传统的成本预算缺乏中长期的统筹规划能力，成本预算存在一定的片面性，无法对未来成本管理的不可预测性做出实际区分。因此，必须使用滚动预算来改善这个问题。同时，可以增加对预算支出的产业结构调整，摆脱对预算管理的限制，保证运行的连续性和可靠性。在推动滚动预算管理方法的应用上，无疑可以有效提高城轨建设的成本预算管理能力，促进成本管理在相关行业投资中的研究、分析和应用，使成本预算管理的专用工具能够发挥作用。

4.2 通过滚动预算提升发展指导性

在输电系统成本管理方式上，城轨建设项目预算管理和统筹规划的系统化程度不高，重点新建项目之间缺乏相互协调，财政资金总量产能过剩。根据滚动预算管理模式，建立对城市交通基础设施发展趋势的具体指导，形成“跨年度动态成本预算”方向的财务规划方法体系。这样做有利于防范相关财政部门风险，提高财政收支的可持续发展和经济效益，为城市交通建设指明发展方向和趋势，确保新项目能够合理开展总体建设过程中的阶段性目标。现行标准成本预算的管理方法更适合用在一些新项目上，可以知道成本预算中的规律性，能够更合理、简洁地反映新项目的各项费用，并对结果进行估计。相应地，持续稳定的成本预算规章制度，将能够更好地促进城市交通基础设施支出产业的结构调整，以及完善城市和企业发展规划、预算支出机构、部门工作计划的紧密衔接，并提供定期财政资金的运用，能更好地服务于企业的职业发展目标，促进社会经济发展，对发展趋势给予相应的规范性。

4.3 通过滚动预算加强系统性管理

在输电系统成本管理方式上，城轨建设项目预算管理和统筹规划的系统化程度不高，重点新建项目之间缺乏相互协调，财政资金总量产能过剩。根据滚动预算管理模式的应用，建立对城市交通基础设施发展趋势的具体指导，形成“跨年度动态成本预算”方向的财务规划方法。有利于提高财政收支的使用效率，节约成本，为城市交通建设提供精准的数据支撑，确保新旧项目能够合理开展和推进，保证总体建设过程中的阶段性目标的实现。现行标准成本预算的管理方法更适合一些新项目在成本预算中的规律性，能够更合理、简洁地反映新项目的长期和各项费用，并对结果进行估计，科学合理的进行成本预算，保证城市轨道交通建设项目的系统性。

5 滚动预算管理在城市轨道交通建设中的应用建议

滚动预算在轨道交通建设中有重要意义，为此必须从规章制度方面开始建设，能够让滚动预算有体系的推广。就目前来说，我国的滚动预算的发展工作处于初级阶段。法律方面，如《预算法》，并没有相关的滚动预算内容，没有针对使用方式和管理办法做出过多的说明。但是，针对三公经费和部分部门预算实行滚动预算已出台了相关文件，如《关于实行中期财政规划管理的意见》。然而，随着相关单位在推进滚动预算实施方面越来越有经验，相关的法律法规也呼之欲出，各项法规必定会越来越完善和具体。

从各机关事业单位内部政策法规来看，《城市轨道交通建设综合预算管理实施细则》等相关制度将逐步细化，将推进滚动预算编制方法的应用，内容的系统创建和改进以及滚动预算工作的管理已经初具规模。因此，公路交通局要从各个领域出发，加强对各部门管理制度的规划，不断加强相关管理规定的全面性，落实滚动预算。对滚动预算编制实施细化要求，使其应用更加规范，同时需要具备超前意识，为后续改革创新预埋空间。

5.1 预算编制

首先，根据城市轨道交通的发展战略和长期规划，年度新增的项目需要填报预算申报项目书，将其进行详细整理，其中包括项目前期调研、可行性分析、项目总金额、用款计划等。包括的细节如下：在2019年预计全省新增轨道交通5号线项目，项目总金额16000万元，预计2019 年完成项目前期开发和论证工作，完成进度为25%，所以该部分在2019年的支出预算为4000万元。其次，整理好以往年度尚未完成的项目实施进展状况以及支付进度、评估预算年度实施进度等。比如在2018年的轨道交通1号线改造工程项目中，已履行了项目合同中的50%，相关部门预测该项目将会在2019年完成进度的100%，因此可以把合同中金额的50% 归入到2019年的非新增项目支出预算中。

5.2 执行分析

从2019年1月1日起，交通运输部门全面执行新的政府预算编制管理制度。交通运输部门在记账系统预算会计板块中设定项目支出预算库，相关项目部门统计完成2019 年以前年度待支付的非新增项目的具体进度，同时由财务部门梳理好对应项目的资金支付情况。

预算年度存在项目资金流出则记入辅助项目库，每季度可以把实际资金决算情况导出，这为交通运输部门在轨道交通建设项目上对季度预算分析体系整理了实时的基础数据。2019年某市轨道交通建设项目预算执行率达89.4%，相较于2018年增长8.01个百分点。其中，过去往年非新增项目预算执行率为82.4%，相较于2018年增长32.4个百分点；新增项目决算金额预算执行率达78.28%，相较于2018年增长28.28个百分点。

6 结 论

滚动预算编制工作的管理在某市轨道交通建设上的成功，不仅仅是完整的考虑了现存管理体系和相关部门的特点基础上进行的优化，还考虑到了其可推广性。通过使用滚动预算这种能够在国内方便推广和易于发展的方法来进行接下来一段时间的预算编制工作，不但提高了预算资金的执行率，而且具体到城市轨道交通建设项目的具体应用，对相关城市建设项目预算编制工作的优化有一定的示范作用和参考意义。