融入泛在 同生共长开创普法与依法治理新格局

罗培新（上海市司法局副局长）

《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》指出，“全民普法是全面依法治国的长期基础性工作”。普法之于依法治国的“长期基础性”定位，既意味着必须绵绵用力，久久为功，更意味着必须定向精准，靶向施策。

4年来，笔者一直从事优化营商环境工作，真切地觉得，可以在普法与依法治理工作中，引入营商环境思维，即一切以普法对象的获得感为评价标准，开创“融入泛在、同生共长”的普法与依法治理新格局。

一、民之所望，普法所向

所谓融入泛在，是指普法不能自拉自唱，自成一统，而要融入基层依法治理，融入经济社会生活之中。所谓同生共长，是指普法工作要与业务工作相结合，使业务部门切实感受到法律好用管用，从而提升普法的积极性。

了解普法需求，是所有工作的出发点，最好的方式是回到民众之中。民之所望，普法所向。这方面，一个比较好的做法，是与“12345”市民热线建立合作关系。

笔者曾带队前往“12345”，了解市民在日常生活中，经常会咨询哪些问题。我们可以借助这些“宝藏”，发掘市民的法律堵点与痛点，提升普法的针对性。上海“12345”始建于2012年12月，迄今已近十载，工单量已逾3000多万件。十载春秋，寒来暑往，里面蕴含着大量的民众法治堵点与痛点。工作人员告诉我们，市民打电话过来，经常会问，好心人投喂流浪猫，后者伤了人，谁来承担责任？很显然，老百姓问的是《民法典》第一千二百四十五条关于“饲养动物致害责任”如何理解的问题。该条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任；但是，能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的,可以不承担或者减轻责任。”

这一问题提醒我们，“八五”普法规划要求重点宣传《民法典》，但如果找不准宣传的点，老百姓看到法条，仍然无法理解。

这个问题的核心在于，投喂人是不是动物饲养人？这里必须区分无因管理人（管理别人的事务）与动物管理人（实际占有控制动物）。例如，新冠肺炎疫情期间，递竹竿给邻居动物喂食，是无因管理人，但不是动物管理人。但如果把流浪猫放在自家阳台，绝对是动物管理人，流浪猫伤人，要承担责任。故而，要不要承担责任，关键在于喂养人是否占有并控制着猫，是否独享其乐。

另外，“12345”还反映，许多市民对于居民楼电梯、水箱等损坏后难以迅速通过业主大会作出维修的决定深感苦恼，这表明他们不了解《上海市住宅物业管理规定》关于“紧急维修”的特殊规定（先修理，然后找第三方审价，费用扣除），这就需要我们进入小区，进行有针对性的普法宣传。

鉴于“12345”蕴含着大量的法治宣传信息，我们决定与他们合作，他们向我们共享数据，我们则利用全市的普法力量，为他们的话务员普法，丰富他们的知识库，提升一次性解答率。我们双向赋能，彼此成就。

二、愈接地气，愈有活力

“八五”普法规划要求，进一步提升普法的实效性。普法实践告诉我们，普法语言愈接地气，普法就愈有生命力。

2021年5月，笔者就《上海市医疗卫生人员权益保障办法》这部全国首部保护医护人员的规章进行法治宣传时，就吸取了立法过程中来自实践的经验，即多讲老百姓能够听得懂的语言，而不要只追求语言的概括与凝练。

在立法过程中，关于禁止扬言伤害医护人员的表述，我们原来采取的是概括性表述，即“禁止扬言伤害医护人员，否则记入失信平台”。2020年5月28日，在上海市中山医院召开的立法座谈会上，一些医生提出，很多老百姓认为，只有到医院大吵大闹才叫“扬言”，而女医生或者护士收到短信，上面写着：“我知道你的孩子住在哪里”，这种点对点的信息发送，不是公开进行的，不构成扬言，但杀伤力却很大。我们解释称，只要是无权但故意表达出要采取某种行动（经常是破坏性行动）的意思，无论是私下表达，还是公开进行，都构成扬言。但当天在场的医护人员仍然认为，应当细化表述，否则老百姓不理解，误认为点对点发短信与微信，不是群发，就不在禁止之列。

我们很受教育。的确，法律不仅是写给专业人士看的，还要写给普通民众看。因而，以通俗易懂的语言和方式传递清晰的含义，最为重要。我们接受了医生的建议，细化为“以短信、微信、视频、照片、跟踪等方式……”后来有专家建议，“微信”是腾讯公司的产品，立法不能为特定公司的产品做广告，建议将“微信”改为“即时通信工具”。笔者随后在学习《民法典》的过程中，发现第1010条关于禁止“性骚扰”的表述，可以加以借鉴，最后将此条确定为：“不得恶意拦截、尾随医疗卫生人员，以言语、文字、图像等方式扬言或者暗示暴力伤害医疗卫生人员或其亲属，寄送恐吓物品，或者以其他方式干扰医疗卫生人员正常生活”，一旦这样做了，将被处以警告，并取消“先看病、后付费”“特需门诊、专家门诊”等服务。立法终于“接了地气”。

法条规定千条万条，老百姓不明白不理解，相当于打了白条。要真正用好这部规章，还必须让广大民众读得懂，看得明白。法治宣传“接地气”，讲群众听得懂的语言，非常重要。我们后期和卫健委一同开展宣传时，建议他们直接把相关法条编成通俗易懂的语言，印制在各大医院的门诊手册里，起到了比较好的效果。

类似地，上海有一段时间，居民装修破坏承重墙的现象比较严重，很大的原因在于，民众对于法律的认知出了问题，如果笼统地宣称，不得敲承重墙，效果未必好。我们在普法时，讲清楚了以下道理：

其一，墙体与墙面不同，室内墙面，属于业主专有，业主可将其抹成一袭大红，也可以将其涂成蓝色，颜色完全由业主个人决定。而室内墙体，则属业主共有，构成了纵向的相邻关系，业主对其的使用不得破坏其基本功能。

其二，判断承重结构之毁损，以是否伤害基本功能为标准。在承重墙上敲上一根钉子，挂一挂衣物，固无问题，但如果大部甚至整体拆除，则伤害了承重功能，属于无权处分共有财产行为，已然构成侵权。其他业主可以主张恢复原状、消除危险等侵权救济，在被迫转移安置的情况下，还可以主张赔偿损失。

其三，在行政责任方面，城管部门对于损害承重结构的行为，除责令恢复原状外，还可处以罚款，对于拒不恢复的，可以在不动产登记簿上进行注记，限制该房产的抵押与出售，并可将业主记入信用平台。

其四，在刑事责任方面，遵守罪刑法定与罪责均衡，根据违法情事，在故意毁坏公私财物罪、危险作业罪、重大生产责任事故罪、以危险方法危害公共安全罪中，择一适用。我们做成了标语，以电子屏的方式，在小区里广为宣传，“轻承重墙者，轻者赔，重者囚”，并列明了相应的法律依据，收到了比较理想的效果。

《荀子·富国》有云：“不教而诛，则刑繁而邪不胜；教而不诛，则奸民不惩。”针对破坏承重结构这一违法行为的治理，何尝不是如此？只有讲清楚道理，防止人心坍塌，楼房才可稳若磐石。

三、利益衡平，价值引领

谁执法，谁普法。这是老生常谈，也是“八五”普法规划再次重申的要点。然而，某些执法部门却长期欠缺普法主体意识，且并不以此为意。我们看到某些执法者在执法现场，与老百姓起争执时，动不动就飙出一句：“你懂不懂法？”

细细想来，以下数点，似乎可以解释一二：

其一，初心悖反。执法的目的是赢得共识，而不是制造对立与冲突。执法剥夺了利益或施加了负担，本身很难赢得同理与共情，再飙出一句“你懂不懂法……”更加激化了矛盾，增大了执法难度，悖反了执法初心。

其二，认知错误。“你懂不懂法？”执法者或许希望通过此语，为自己赢得知识与心理优势，为执法创造便利。殊不知，此语一出，两者之间隔阂更深，行政相对人感受到的是知识层面的贬低甚至是羞辱，达成共识的可能性大为消解。执法者愿望虽好，但事与愿违。

其三，职责错位。法律是一门专门的知识，特别是技术规则多、专业性强的法律条款，老百姓不理解不明白，这很正常。这就要求执法者承担普法义务，即“谁执法谁普法”，同时，在执法时要多释明，多采取说服的方式，教育与处罚相结合，避免以罚代管。老百姓不懂法，执法者应当躬身自省普法不到位，而不应强化优势心理，继而强化执法刚性，否则，有可能陡然激化矛盾，造成多输局面。

执法者融普法责任于一身。民众言语激烈而执法者内心波澜不惊，出语温和，文明执法，既显技术能力，更是一场心灵的修炼。而要促进这项工作，谁执法谁普法的评估工作，显然就格外重要。

以往，上海市这项工作，采取传统的报台账式的评估模式，信息来源比较单一，无法全面体现工作成效和水平。从2020年开始，上海市开始探索新模式，给履职评议工作赋予新内容。上海市法治宣传教育联席会议办公室下发了《关于开展上海市国家机关“谁执法谁普法”智能化评估的通知》，要求对全市56个单位实施普适性评估全覆盖；同时，围绕市委、市政府重点工作和人民群众关注的民生领域，要求对公安、市场监管、民政三个重点执法部门实施全维度评估。

评估工作的最大变化，是从以往被动接受材料报送，转向普适性自动评估，即通过全网数据抓取，采集被评估单位普法活动的工作轨迹，形成普法信息大数据库，按照全新设计的评估算法算出得分；全维度评估则采用神秘体验、热点分析和社会满意度调查三种方式，最终算出得分。通过评估发现问题、查找短板，然后给被评估单位提供改进和提升的建议和意见。我们期待，通过多年积累，将会形成上海特有的“谁执法谁普法”大数据库，横向上可寻找单位间的差距规律，纵向上可查找本单位的履职变化规律，从而提升全社会的普法能力和普法水平。

普法，既是心灵的修炼，也可以成为价值的引领。

时下，民众似乎形成了这样一个令人忧心的思维定式：如果你主动去扶助倒地的老人，老人指称是你撞了他，没有监控录像，也没有旁人证明清白的，就要承担责任。

民众的此种错误认知，全拜一些错误的判决所赐。英国哲学家培根说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏了法律——好比污染了水源。”

去年，在上海市世界外国语中学，本人受聘出任法治副校长。在问到老人倒地扶不扶这个问题时，有很多同学回答：“必须要扶”，进一步追问：“如果被讹诈怎么办？”回答说：“拍好录像”。再问：“如果没有条件录像怎么办？”回答说：“即便有可能被讹诈，我也愿意扶助倒地的老人，我愿意为正确的事情付出代价。”当日，我向各位学生细细讲清了“谁主张谁举证”、扶助老人无须自证清白的程序法规则，以及《民法典》第184条“好意施救行为免予承担法律责任”的法理，同学们非常踊跃，与我探讨了种种细节。

普法的过程，既是知识普及的过程，更是价值塑造与引领的过程。读过《史记》者，当会记得，由余对秦穆公说：“上含淳德以遇其下，下怀忠信以事其上，一国之政犹一身之治，不知所以治，此真圣人之治也。”类比于普法，可以说，润物细无声，让人感受不到你在普法，才是好的普法。