关于深化省司法厅对市县司法行政机关指导的调研与思考——以福建省为例

福建省司法厅课题组

省级司法行政机关承上启下，在省域层面推动全系统贯彻落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的进程中担负着重要职责和使命。如何立足新发展阶段，更好发挥省级司法行政机关在全省司法行政系统的带动引领作用，是值得我们认真思考的问题。福建省司法厅结合福建省政法队伍教育整顿活动有关要求，围绕“深化省司法厅对市县司法行政机关的指导”这一课题，认真组织各地开展调研，形成调研报告。

一、基本情况

机构重组后，省司法厅主要工作职责为“一个统筹、四项职能”，即统筹全面依法治省工作，承担行政立法、行政执法、刑罚执行和公共法律服务职能。省级以下司法行政机关的人财物由属地党委政府负责保障管理，设区市司法局领导班子成员按照干部管理权限和有关规定由省司法厅协助管理。省司法厅与市县司法行政机关不存在上下隶属关系，属于指导而非领导关系，主要是从业务上指导和推动市县司法行政机关的工作。

根据上级部署要求，福建省司法厅认真履行指导职能，高度重视对市县司法行政机关的指导，从工作指导、协调推动、制度保障等各方面，全方位给予市县两级司法行政机关有力指导和支持。积极指导推动市县司法行政机关紧贴中心，服务大局，充分发挥职能作用，为推进法治福建、平安福建建设作出应有贡献。主要体现在：坚持党的领导，严格落实防止干预司法“三个规定”；加强司法行政队伍建设，开展队伍教育整顿；推进全面依法治省建设，结合省情出台福建省法治建设的“一规划两纲要”实施方案；坚持和发展新时代“枫桥经验”，持续抓好基层矛盾纠纷预防和化解，指导开展人民调解员等级评定，推动行政调解工作；加强普法与依法治理，圆满完成“七五”普法任务；建立福建省公共法律服务体系建设厅际联席会议制度，提升公共法律服务水平；完善社区矫正刑罚执行，在全省推进县级社区矫正中心标准化建设，施行全省统一的社区矫正执行模式，建立全省统一的社区矫正监管指挥平台，并依托平台开展信息化核查工作；持续抓好“两节”、“两会”、建党100周年、省党代会等重大活动和重要节点的社区矫正、安置帮教对象等特殊人群安保维稳督导工作；加强乡镇（街道）司法所规范建设，持续有力推进司法所与各地公安派出所、人民法庭“同职级、同建制、同保障标准”（简称“三同”）工作；组织开展司法所星级评定工作以及安置帮教、人民监督员和人民陪审员等选任工作，并通过鼓励创新工作机制，在全省培育一系列可复制推广的典型经验案例，为基层工作提供借鉴和指导，取得显著成效。

二、存在的主要问题和困难

调研中，基层司法行政机关提出了省司法厅深化对市县司法局指导职能方面亟待加强的一些问题。

（一）在加强司法行政队伍建设方面。市县两级司法行政机关普遍反映基层司法行政机关人员编制不足、干部流动不畅、事多人少且人员专业能力不强的实际困难。省司法厅在指导基层队伍建设方面硬招实招不多，发挥管理职能作用的主动性不够。一是有效激发队伍活力还不够足。由于各种因素影响，市县两级司法行政系统存在进入难、对外交流难、提拔使用难的“三难”局面。以宁德市司法局为例，全局行政编制38名，扣除10名局领导后剩28名，局内设机构有15个，一个科室人员平均不足2名。提拔使用难，主要是横向交流少，系统内外领导干部进出不平衡，近10年来市局均无科级干部、本系统成长的处级干部交流外单位使用。二是队伍培养路径较为单一。往往局限于系统内部交流轮岗，局机关与直属单位、县区局和其他市直机关之间交流较少，县区局与县区属单位横向交流较少，存在老龄化、任职时间较长等问题。三是管理体制机制还不够顺畅。上级司法行政部门对下级司法行政部门属于业务指导关系，人、财、物管理权限都集中在本级党委政府，上级司法行政部门对其人员进出、晋升等缺少“话语权”。四是专业化程度还不够高。厦门市司法局2013年以来局机关新进人员37人，大多通过调动和接收军转干部进入，公务员考试招录仅2人。2019年机构重组后，因人员处于超编状态，无法引入新鲜血液，队伍活力不足。宁德市司法局现有科级以下干部中，具有法律专业学历背景的仅12人，通过国家法律职业资格考试的仅4人。五是教育培训成效还不够好。参加省司法厅、市委组织部组织的教育培训较多，针对新时代司法行政工作新要求新任务、结合各业务部门和直属单位自身特点组织开展的专业教育培训较少。对干部综合素质培养还不够全面，存在业务能力、组织协调能力、文字综合能力发展不均衡的现象。六是激励表彰机制不够健全。近年来，全系统圆满完成建党100周年、省党代会等重大活动安保维稳、疫情防控及援疆援藏等工作，基层一线干警长期超负荷、高强度运转，付出了巨大心血和汗水。但目前在落实从优待警、表彰激励方面的机制措施不够多不够实，未能争取人社等部门的支持，记功表彰权限不足，严重影响基层干警职业归属感、荣誉感与成就感，不利于激发干警干事创业的活力与动力。

（二）在业务指导方面。省司法厅对基层司法行政机关具体业务提出的要求和标准较多，但指导和推动落实不够，对于基层单位落实工作中遇到的实际困难协调解决的力度还不够。例如，有效提升公共法律服务的知晓率、首选率、满意率和有效增加公共法律服务的供给保障方面，自上而下的具体可操作性措施和实体化运行手段不多；又如，在社区矫正执法中执法人员身份认定问题一直未能得到统一明确，社区矫正工作人员没有统一制服、执法标识等，严重影响了社区矫正刑罚执行的严肃性和权威性。

（三）在基础建设和保障方面。一是法治机构建设有待加强。机构重组后，省司法厅（省委依法治省办）对市县依法治市、县（区）的工作指导偏于宏观，未会商组织编办部门对转隶后基层依法治市、县（区）机构的设置及各协调小组的运行、人员配备要求等提出明确指导意见，以致在机构改革过程中大部分市原政府法制部门工作人员未转隶到位，出现“转职不转编、移事不移人”等情况。目前，市县两级尤其是县区一级依法治县（市、区）办普遍缺少专设日常办事机构，没有配备专门工作人员，有的县甚至连一名专职从事行政复议与应诉工作的人员都没有，工作力量配备与任务增量加压不对称，市县司法行政机关“一个统筹”职能发挥不充分。二是司法行政信息化建设有待加强。省级公共法律服务、社区矫正、安置帮教一体化平台功能有待进一步提升优化，尤其是社区矫正对象的交通出行、位置活动等信息核查常态化机制不健全，与公安机关的数据协同共享互通程度低，未形成长效机制。三是经费保障有待加强。基层司法行政工作经费普遍保障不足，特别是行政复议、公共法律服务、人民调解、基层司法所用房维护等经费保障水平不高，且因往往是司法厅局单个部门下发的指导文件而不是与同级财政部门联合制定具体明确的指导性文件，导致基层协调难度大、落实难，存在上级指导部门要求做的工作，相应工作经费无法纳入本级预算的情况。

三、对策与思考

针对调研中各基层司法行政机关所反映的问题，就省司法厅今后如何进一步强化职能作用，深化对市县司法行政机关的指导，提出以下思考建议。

（一）在加强司法行政队伍建设方面。一是要充分发挥管理职能，推动实体化运作。省司法厅要加强与组织人事部门的联络沟通，积极会商组织、政法委等部门，探索建立完善相关管理制度，按照中组部、中央政法委等部门联合印发的《关于进一步推动市县级政法机关领导干部交流的指导意见》的要求，积极推动司法行政系统干部管理职能的程序制度化、内容实体化。重点放在设区市司法局班子成员年终述职、提拔使用、交流轮岗，尤其是在班子主要领导的提名、考察、考核等方面。在市县换届期间，要加强与地方党委及组织部门的沟通协调，积极推荐工作能力强、业绩突出、群众公认度高的优秀司法局（所）长等跨部门跨地区提拔和交流使用。同时，积极探索在系统内畅通上下交流和横向交流的渠道，打破司法行政系统长期以来队伍交流渠道狭窄闭塞的不良局面，充分激发基层司法行政队伍活力。此外，对一些司法行政机关领导干部不作为、业务实绩差或者群众满意度低的，在履行管理职能时要坚持原则，坚决向地方党委和组织部门说“不”，切实推动相关工作运作实体化、实绩化。二是要建立健全队伍职业准入制度。省司法厅要围绕保障经济社会发展、统筹协调法治福建建设和服务平安福建建设等，聚焦队伍能力建设，总结推广《福建省基层司法所工作人员职位准入及管理的若干规定》，强化全系统职位准入制度，不断优化队伍结构。尤其是对初次从事行政处罚、法制审核、行政复议、行政裁决等工作的，招录时要将取得法律职业资格作为准入条件。要力争在“十四五”末，实现司法行政队伍本科以上学历占干警总数百分比达80%以上，法学类专业占干警总数百分比达到60%以上。三是要进一步加强教育培训。省司法厅要深入贯彻落实司法部《关于新形势下加强司法行政队伍建设的意见》要求，常态化推进“一学三比”练兵比武活动，持续践行“一线工作法”，统筹构建融“教、学、练、战”为一体的常态化培训机制，坚持学用结合，进一步优化培训内容和形式，以理论武装、党性教育、法律政策、司法行政业务知识、信息化应用、网络舆情应对等为主要内容，围绕全力打造法治强省、提升法治核心竞争力、推进海上丝绸之路中央法务区建设以及提升科学立法、民主立法、依法立法水平等工作实际，通过综合运用线上与线下、实地与课堂、省内与省外相结合的方式，以领导干部、年轻干部、关键岗位干部、业务骨干和基层司法所工作人员为重点，根据不同层次、不同岗位干部的特点，分类分级开展培训，不断提高基层司法行政工作人员的政治素质和业务能力。四是要健全队伍奖励机制。省司法厅要积极探索，努力会商省人社厅研究推动出台福建省司法行政队伍记功奖励制度，对在疫情防控一线及重大事件应对等工作中表现突出、敢于担当、主动作为、群众公认度高的干部，及时予以记功奖励。

（二）加强基层业务指导方面。省司法厅要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，积极服务和深度融入新发展格局，以服务新发展阶段新福建建设为目标，以不忘初心、牢记嘱托，打造新时代司法行政福建品牌为主线，踔厉奋发，笃行不怠，扎实有效指导推动全省司法行政工作高质量发展。一是要在围绕推进法治福建建设上展现新作为。要扎实推进全面依法治省工作。按照中央“一规划两纲要”部署要求，抓紧抓好《法治福建建设规划（2021—2025年）》及福建省法治政府、法治社会、法治文化、法治人才建设相关工作部署的落地落细。聚焦做大做强做优全省数字经济、海洋经济、绿色经济、文旅经济以及城乡建设、乡村振兴、闽台融合等重点领域和新兴领域，编制实施好省政府年度立法计划项目。坚持把法治政府建设作为全面依法治省工作的重点任务和主体工程，全面推进依法行政，不断健全完善法治政府建设绩效考评指标体系，以组织开展法治政府建设示范创建活动为载体和抓手，推动法治政府建设率先取得突破。二是要在围绕助力平安福建建设上展现新作为。要全力推动矛盾纠纷化解。坚持把非诉讼纠纷解决挺在前面，弘扬新时代“枫桥经验”，不断健全完善人民调解、行政调解、行政复议、行政裁决等矛盾纠纷多元预防调处化解机制，最大限度把矛盾纠纷吸附在当地、化解在基层。要全力推动社区矫正工作。落实社区矫正对象分类管理，探索推进全省社区矫正执法规范化建设（含执法标识等），推广村居社区矫正工作站建设，指导推动每个设区市培育孵化1家专业社会组织，有条件的县（市、区）设立公益一类事业社区矫正中心。要全力提升重点人群管理服务水平。指导各地严格落实安置帮教重点人季度排查制度，部署开展“必接必送”落实情况专项督查活动，推动各设区市全部完成“中途之家”建设任务。要巩固深化扫黑除恶专项斗争成果，扎实做好涉黑涉恶罪犯教育管控，加强重大案件律师工作指导监督，推动扫黑除恶工作长治长效。三是要在围绕打造福建优势品牌上展现新作为。要着力打造福建“148”为民服务品牌。深入实施“不忘初心、牢记嘱托，打造新时代福建‘148’品牌”三年行动，精心策划和培育一批有典型示范、可复制推广的司法行政便民惠民利民项目，不断提升全省公共法律服务的供给保障水平和公共法律服务的知晓率、首选率、满意率。要着力打造涉外法律服务品牌。按照《海丝中央法务区总体建设方案》，探索建立区域性外国法律研究中心，加强涉外法治人才培养、使用和储备，努力引进一批“国际号”“国字号”法律服务机构，健全国际商事纠纷化解机制，完善涉外执法细则和标准流程。要着力打造法治文化建设品牌。用好福建党史事件多、红色资源多、革命先辈多的优势，着力打造以龙岩、三明等革命老区为核心的红色法治文化品牌。深入实施优秀文化传承发展工程，推动宋慈文化创造性转化、创新性发展。要着力打造服务闽台融合品牌。发挥对台特殊区位优势，落细落实法律服务对台开放“三项措施”，加强厦漳泉和平潭台胞台企聚集区涉台基层调解组织和法治宣传基地建设，打造服务海峡两岸融合发展示范区品牌。

（三）加强基层保障方面。一是推动基层机构设置法定化。省司法厅要认真贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中提出的“加强各部门和市县政府法治机构建设”的目标任务，积极与相关部门沟通协调，指导和推动依法治市（县、区）办和依法治市、县（区）各办事机构设置的科学化、法定化，建立能承上启下、协调各方、精干高效的运转工作机制，切实充分发挥“一个统筹”职能作用。同时，在确保省级层面实现增编2个处室15个编制的前提下，按照“编随事转、事编匹配、优化节约、按需调剂”的原则，指导推动各地编办制定出台本市县（区）行政复议机构和人员编制的意见。同时，通过建立改革情况台账、简报通报等制度，加强对市、县（市、区）人民政府全面落实行政复议体制改革任务的督促指导，确保基层行政复议部门机构和人员力量配齐配强配到位。要深入开展法治政府建设全面督察，积极推动法治政府建设督察列入省市县（区）委的巡视、督查、检查计划，以督察促落实，彻底扭转基层市县政府法治机构建设“有名无实”以及机构改革后“移事不移人”等尴尬局面。二是科学设置基层司法行政机构人员队伍。重点是按照相关要求，科学规范配置基层司法所人员力量。司法所与公安派出所、人民法庭共同构成我国乡镇（街道）一级的政法机构体系，属于最基层政法单位。就基层政法单位人员配备的标准来说，公安部、最高人民法院都对派出所、人民法庭人员设置作出明确规定，分别是最低不少于5名和3名（政法专项编制），而目前司法所人员的最低配备标准仍未明晰。2021年12月，司法部发布的《全国司法所工作规范》对于基层司法所人员的配备作出了相关要求，要求“根据辖区面积、人口规模和经济社会发展状况及开展工作需要，配备与司法所工作任务相适应的司法所工作人员”，比较笼统。在调研中，基层普遍反映，司法所作为一个基层政法单位的属性定位及相应的人员编制配置标准，希望上级司法行政机关尽早明确，做到机构设置法定化、人员配备标准化。调研中，基层普遍建议司法所定编最低标准应不少于3名，理由是：一要有利于与人民法庭等最基层政法单位相匹配，二要有利于党建（3人可单独成立党支部），充分发挥基层党支部战斗堡垒作用；三要有利于社区矫正、依法治理等工作的开展。为此，省司法厅将积极与相关部门汇报沟通，力求通过多种途径，在全省1104个司法所现有所均2名编制的基础上，逐步调整扩大到所均3名编制。三是加强基层装备保障。省司法厅要主动对接司法部和财政部，积极争取中央加大对福建省司法行政机关的政法转移支付补助力度，力争政法转移支付资金总量逐年增加。在政法转移支付资金分配上继续重点向山区、海岛等偏远地区县级司法行政机构、维稳任务重地区和经济困难地区司法行政机关倾斜。加大与省直有关部门的统筹协调力度，推动落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》及六部委联合印发的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》等相关文件要求，力争通过与省财政等部门联合行文的方式，出台行政复议、公共法律服务、基层司法所用房修缮经费、专职人民调解员配备和薪酬待遇、政府购买调解服务等方面的经费保障政策，便于市县财政等部门落实同级配套经费。同时，适应机构重组后，基层司法行政机关承担的行政执法体制改革、社区矫正刑罚执行、刑满释放特殊人群安置帮教等专门法治工作需要，积极争取财政等部门支持，为基层司法行政机关增配必要的执法车辆。四是加强司法行政信息化建设。省司法厅要强化顶层设计和规划引领，加强“智慧法治”建设与运用。按照司法部法治信息化工程建设要求，进一步深化“智慧矫正”以及法援、调解等业务应用系统建设，加强科技新技术创新应用，全面提升智慧法律服务水平。针对社区矫正工作信息化建设滞后问题，加快全省社区矫正信息化建设可研编制报批，将福建省社区矫正监管指挥平台升级改造为福建省社区矫正一体化平台，加快省市县乡四级远程督察和应急指挥系统建设，实现音视频联通，形成实战能力。积极推动社区矫正一体化平台与综治“雪亮工程”、公安“天网工程”对接，与省政法跨部门大数据办案平台对接，实现社区矫正信息与法院、检察院、公安机关、人社、民政等部门信息的互联互通，切实做好社区矫正对象的交付接收、信息化核查、违规处置通报等工作，确保社区矫正工作实效。

课题组

组 长：黄岩生（福建省司法厅副厅长、一级巡视员）

副组长：杨 波（福建省司法厅）