多元争议解决机制对营商环境法治化的保障*

付本超

(山东大学法学院，山东 青岛 266237 )

党的十八大以来，国家大力加强营商环境建设，不断完善各项法律制度，全力为市场主体提供公平公正、透明可预期的市场环境，激发市场参与主体的积极性和创造力。优质高效的多元争议解决机制有助于进一步优化营商环境，为市场主体平等参与竞争提供法治保障。[1]2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》指出，要整合社会上各种争议解决力量，优化争议解决资源配置，畅通争议解决渠道，保障争议解决机制在法治轨道上健康发展。在十九届四中全会上，国家提出要积极推进治理体系和治理能力现代化，建立共建、共治、共享的社会治理体制，这为新时代的社会治理和创新指明了发展方向。争议解决机制作为社会治理体系的关键节点，一直是做好政法工作的重要支撑。①把非诉讼纠纷解决机制挺在前面是当前政法工作的指导性原则，为贯彻落实好这一原则，最高人民法院专门出台了《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》，积极推进多元争议解决机制建设，通过多元争议解决机制的不断完善，大力促进新时代社会治理现代化。[2]本文拟在多元争议解决机制时代背景、实践意义和法律内涵进行分析的基础上，阐述多元争议解决机制对营商环境法治化的保障作用，并针对当前多元争议解决机制建设中存在的问题提出法律建议。

一、营商环境法治化对多元争议解决机制的现实需求

(一)多元争议解决机制源于法治建设需要

国家治理体系和治理能力现代化的概念是在党的十八届三中全会上提出的，其强调推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。治理强调的是让多元主体参与，以多样治理方式实现。多元争议解决机制是多种社会治理方式之一，为国家整个治理体系的重要环节，在实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥着不可替代的重要作用。[3]P221在十八届四中全会上，国家提出要健全社会矛盾争议预防化解机制，不断完善调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元争议解决机制。中央全面深化改革领导小组于2018年1月23日通过的《关于建立“一带一路”争端解决机制和机构的意见》提出，要建立诉讼、调解、仲裁有效衔接的多元争议解决机制。至此，多元争议解决机制建设受到国家的高度重视，统筹进国家的顶层设计，现已进入全面系统推进的新阶段。②

从2012年开始，我国经济结束近20年的高速增长，由高速开始向高质转换，进入了增速换档期。经济增速、结构、发展方式的变化，势必会对各种社会关系产生影响，法律关系也开始发生新的变化，社会矛盾纠纷的类型更加复杂、数量更多。[4]各类争议产生后大量涌入法院，体现了民众在争议解决过程中对公权力的高度信赖，也反映了民间争议解决机制的失灵。司法实践证明，诉讼并非所有争议的最佳解决途径，作为争议解决方式的一种亦存在其自身的局限性。涉案信访数量的居高不下也在一定程度上削弱了公众对司法的信心，迫切需要建设更加高效的多元争议解决机制，释放争议解决资源，增加社会主体解决争议的自主性。[5]自各级人民法院实行立案登记制以来，法院受理案件的数量连续高速增长。相对于不断增长的案件数量，承办案件的法官并没有明显的增加，有限的司法资源已无法满足日益增长的争议解决需求。在案多人少的大背景下，各级法院尝试开展司法改革，力图推动诉讼与非诉解决机制的相互衔接。[6]当前，司法机关正积极推动多元争议解决机制建设，进一步加强与相关行政机关、仲裁机构和调解组织的协调配合，探索诉讼与非诉程序相互衔接配合的多元争议解决机制，以减少当事人滥用诉权的现象，在节省司法成本的同时，充分发挥多元争议解决机制在营商环境法治化中的保障作用。[7]

(二)现代社会发展亟需营商环境法治化

“营商环境”一词最早出自世界银行在2002年启动的研究项目，世界银行对营商环境的概念并没有明确界定，主要的类似表述来自于包括投资环境调查、营商环境与企业表现调查、营商环境报告等文件中，其中，营商环境报告在国际上最具影响力。此后，营商环境开始频繁出现于我国的经济和社会生活中。③世界银行发布的《营商环境报告》与世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》、美国国务院发布的《投资环境报告》性质相同，同属于同行业权威的评价标准。营商环境的评价指标包括11项内容，即：开办企业、办理实施许可证、登记财产、获得信贷、获得电力、保护少数投资者、雇佣工人和与政府签订合同、执行合同、跨境贸易、纳税、办理破产。世界银行通过评估上述11项指标，对世界经济体进行排名、分析经济结果、确定监管改革的成败，并分析成败原因。

一般来说，营商环境是企业经营的所有要素环境，包括影响企业经营的政治、经济、文化等各方面的要素，涵盖了体现一国竞争力的方方面面。具体而言，营商环境又可细分为营商硬环境与营商软环境。营商硬环境所关注的是企业经营所需的自然条件、硬件设施情况等物理要素，如地理位置、自然环境、交通设施等短期无法变化的客观情况；营商软环境则是指企业经营的经济状况、人口素质、政府税率、审判质效等无形要素。在当前的国际实践中，各国政府和国际组织更注重对营商软环境的评估，重点关注制度因素，最终聚焦于法治建设。[8]从不同的角度来看，营商环境的表现形式是不一样的，从便利性来说，营商环境是指政府服务和行政质效；从国际性来说，营商环境是指外商投资企业的权益保障、知识产权保护等；从法治化的视角来说，营商环境是指权利保护、执法司法等。[9]营商环境的优劣，对一个国家或地区的招商引资、企业经营和社会发展都会产生深刻影响。营商环境是影响力和竞争力的重要体现，优良的营商环境吸引投资，增强经济集聚力，推动创新创造，为经济发展提供驱动力，它体现了该地区的改革开放程度、市场发育程度，以及综合实力和内在发展的潜力。十八大以来，我国非常重视营商环境的优化，营商环境在不断改善。④

(三)多元争议解决机制促进营商环境法治化

自全面推进依法治国战略以来，我国关于多元争议解决机制的顶层设计与制度构建日渐完善，诉讼与非诉争议解决方式开始有序衔接，多元争议解决机制被纳入了全面依法治国的法治社会建设任务中，各地也在积极通过试点探索创新经验。受传统耻讼观念的影响，我国当事人往往把调解作为解决争议的落脚点。调解能够充分吸引群众参与司法，满足其多元诉求，最大限度地实现争议的社会控制。[10]十九届四中全会提出，国家不断完善正确处理人民内部矛盾解决机制，完善人民调解、行政调解、司法调解衔接的制度体系，努力将相关矛盾化解在最基层。最高人民法院指导各地法院对各种调解平台进行提档升级，多元争议解决制度进一步完备。各种调解平台积极发挥案件分流、先行调解和司法确认等功能，快速化解大量争议，成为争议解决的集散地和分散点，由民间调解、人民调解和司法调解等多种争议解决方式组成的调解体系正逐步形成。⑤调解协议达成后，还存在司法确认的问题。司法确认是指根据调解当事人申请，由法院来审查调解是否自愿合法，并确认调解协议法律执行力的非诉争议解决方式。[11]《中华人民共和国人民调解法》《中华人民共和国民事诉讼法》均明确了调解协议的司法确认问题。2020年，最高人民法院出台的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》又对司法确认的具体程序进行了优化，明确要求各试点法院应建立并管理好特邀调解名册，扩大当事人可以申请司法确认的调解协议的范围，肯定中级人民法院和专门法院对司法确认程序的管辖权。上述办法对于支持和保障多元争议解决机制建设，提升争议解决质效，具有积极的促进作用。[8]

建立健全多元争议解决机制，可促进营商环境的法治化，而优良的营商环境对经济发展和社会稳定具有十分重要的实践意义。一是有利于经济的可持续发展。当前，世界进入了大变局，各种不确定因素叠加，国际政治、经济、军事、外交等都在发生深刻变化。突发的新冠肺炎疫情大流行，使国际形势更加变幻莫测。为积极应对国内外的严峻形势，进一步推动经济平稳发展，必须以多元争议解决机制建设推动相关法律制度不断完善，积极优化各地的营商环境，可在特定区域的先试先行，以多元争议解决制度的创新，助推营商环境法治化，进而推动国家治理体系与治理能力的现代化。[12]二是有利于生产要素的合理分配。对参与市场交易的企业而言，优良的营商环境能够为经营活动提供公平公正的市场和社会环境。争议发生后，市场交易主体的权利救济也应能得到有效的保障。[13]面对严峻的经济形势和各项改革任务的挑战，需不断优化营商环境，积极发挥市场主体的能动性，不断增强企业发展的原动力，提升整体经济发展的韧性。我国《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》为营商环境法治化制定了明确的任务书，各地政府相继也出台了相应措施，涉及投资审批、市场准入、降低成本、减轻负担、公平竞争等诸多方面，取得了十分明显的正向效果。营商环境的持续优化，在保护市场主体的合法权益的同时，也促进了各种生产要素的合理分配，强化了对市场金融风险的防控和市场主体创新成果的保护。[14]三是有利于管理体制的加快转变。营商环境的优化涉及政治、经济、文化、社会、环境等多种因素，是社会运行整体制度的综合表现，在一定程度上反映了国家治理体系现代化和治理能力现代化的水平。国家通过对价值观的引导、公共管理的加强和市场交易的创新等，尽可能地合理配置各种市场资源，最大限度地减少对具体经济活动的干涉。政府通过职能转变，将关注点聚焦于公共服务供给，就会营造出良好的营商环境。[15]P35不断优化的营商环境，可以反向促进管理体制的转变，从而更好地服务于经济建设和社会管理。四是有利于国际竞争力的不断提升。一个国家或地区的营商环境是其国际竞争力的重要量化指标，自世界银行发布营商环境报告以来，其监测了190个经济体，其中，186个经济体采取了3500多项涉及优化营商环境改革措施。[13]当前，世界格局进入了动荡变革时期，各种不稳定、不确定因素显著增多。在世界经济发展进程中，部分国家奉行保护主义，部分国家出现种族主义，国际形势发生深刻变化。要想在不稳定的世界中顺利发展，就要积极优化国内、国际营商环境，通过不断完善多元争议解决机制，提升我国营商环境的法治化水平，在提高自身国际竞争力的同时，为世界经济的发展和稳定做出积极贡献。

(四)多元争议解决机制增强人民安全感

习近平总书记在十九大报告中指出，坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。获得感是让人民从国家的发展中感受到物质生活水平的提高和精神文化生活的满足；幸福感注重的是人民自身需求得到满足而产生的尊严与自豪；安全感则是人民没有后顾之忧的稳定预期。三者之间既彼此独立，又相互关联。人民的获得感是其幸福感和安全感的基础，幸福感是人民的主观感受，安全感则需要借助于社会制度和治理体系，让人民切身感受到。随着全面依法治国的深入实施，法治建设为全面建成小康社会保驾护航，公平正义得以彰显和保障，人民的安全感大幅提升。在依法保障人民安全感的过程中，既要完善法律规定，也要加强多元争议解决机制建设。[2]

多元争议解决机制建设需要自上而下的统筹谋划和自下而上的促进推动相结合，国家一直在坚持不懈地持续推动多元争议解决机制的不断完善，从顶层设计上确立了多元争议解决的总体目标、衡量标准和具体措施。当前，多元争议解决机制的基本框架已经形成，以优化营商环境为目标的各项改革在法治化轨道上迅速推进。我国的改革开放进入了深水区，各区域的法治化水平存在一定差距，经济社会发展不平衡，不可预知的风险因素在不断增多，加之信息技术日新月异，数字经济、分享经济和人工智能等新兴业态对现行争议解决机制构成严峻挑战。[6]在建设中国特色的社会主义法治体系中，法治国家、法治政府与法治社会必须一体化建设，而多元争议解决机制作为法治建设的重要组成部分，是法治中国稳健前行的驱动力，更是保障营商环境法治化的稳定器。因此为了增强人民的安全感，应不断提高我国社会治理能力的法治化水平，打造运行良好的多元争议解决机制，这是提升社会治理法治化水平的重要路径。

目前，我国的多元争议解决机制建设取得了很大进展，各种争议解决方式的基础数据深度融合应用，大力提升了多元争议解决的智能化水平，为我国营商环境的法治化打下了坚实基础，进一步增强了人民的安全感。[8]主要体现以下在几方面：一是积极拓宽权利救济渠道。在多元争议解决中，注重对争议进行实质化解，让人民免于对他人不法侵害的恐惧，人民在合法权益受到侵害时，能够获得及时有效的权利救济。二是大力加强法律援助。重点提高对未成年人和老人的保护力度，进一步促进社会实质公平，让每一位人民群众都感受到法治的温度。三积极调动社会力量。在司法机关的积极组织下，社会力量对争议解决做出重大贡献。以内蒙古的奈曼旗为例，2007年至2012年间，奈曼旗人民法院共审结民商事案件14019件，调解和撤诉11515件，比例达82%。审结行政案件41件，经协商后原告撤诉32件，撤诉率为78%；执行案件以和解方式结案2315件，占比79%。其中，2012年，民事案件调解和撤诉率为79%，刑事自诉及附带民事赔偿案件的调解和撤诉率98%，行政案件的调解和撤诉率为78%，执行案件的和解率为77%。

二、多元争议解决机制建设与营商环境法治化的辩证分析

多元争议解决机制是与传统的一元争议解决方式方法相对而言的，其是一个包含多种争议解决方式的程序平台和可调整体系。在这个平台和体系中，不同的争议解决方式相互协调，互不排斥，各自发挥独特的作用，满足不同当事人的多种争议请求。[3]P221当前争议主体的多元化、类型的多元化和诉求的多元化，对争议解决的途径、方法和措施都提出了新的要求与挑战。[16]

(一)多元争议解决机制建设基于正义协同理论

多元争议解决机制由非诉和诉讼两种争议解决方式组成。非诉讼争议解决方式包括和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等争议解决方式，诉讼争议解决方式则是通过法院来解决当事人之间的争议。[17]多元争议解决机制的建立和运行主要基于以下两大理论：

1.接近正义理论。传统社会以血缘为中心、 以熟人关系为纽带，道德规范在争议解决中发挥着非常重要的作用。[18]德性伦理学认为,德性理论在社会生活中具有重要地位，在良好社会关系的建立方面发挥着积极的作用，可促进公平正义的实现，在社会交往中被友善的对待，最终人们所追求的美好生活也会变成现实。阿拉斯戴尔·麦金太尔认为，美好生活的理想可通过讲求德性变为现实，德性不是先天产生的，而是在人们接受教育之后慢慢形成的。如果具有良好的道德品质，就会慢慢形成内在的善良，从而因此获得最终的幸福。[19]20世纪70年代，意大利法学家莫诺卡佩莱蒂提出，每个国家都有责任保障当事人享有实际接受裁判的权利，其核心观点是应为贫困者提供法律援助，对大众的权益予以充分保障，积极研究并完善争议处理及非诉争议处理方式。[20]P132司法并不等同于正义，更不是获取正义的唯一方式。诉讼目的是实现公平正义，诉讼外的其他争议解决方式亦可帮助民众获得其追求的法律利益，这是替代性争议解决机制的合理性基础。

2.社会协同治理理论。社会协同治理理论主张，争议解决机制系社会治理的组成部分，一个社会的争议解决机制映射了社会的政治、经济、文化等各个方面。不同的争议解决方式应当彼此兼容、各有侧重，使得当事人均有能力诉诸与自身情况相称的争议解决渠道，从而实现争议解决的高效化，节约公共资源。[21]根据这一理论，争议解决机制由三个层次组成：第一层次是调解，尊重当事人基于意思自治对自己权利作出的处分；第二层次是公权力适当干预的行政裁决等，在尊重当事人意思自治与公权力干预之间寻求一个平衡点；最后一个层次是司法诉讼，由法院通过审判对当事人的争议作出最终的裁决。由于法律规定的不健全，在多元争议解决机制中存在很多不确定性因素，法官对当事人的争议一般具有一定的自由裁量权，但这并不代表法官可以完全自由裁决，其应遵守法律规定的基本原则，并考虑正义的具体情况及其他争议解决机构已经作出的判断，此外，还有哈特所主张的“特有的司法美德”。[22]上述处理争议的三个层次不应等量齐观，而应是层层递进的金字塔结构，在前一方式无法有效化解争议的情况下，再启动下一种方式，以分流争议为起点，到完成替代式争议解决和诉讼的对接，建立多元争议解决机制。大陆法系国家通过法律规定，严格限制将裁判权授予非司法裁判机构，但随着社会治理的不断成熟，替代性争议解决方法也逐渐成为被认可的争议解决方式。英美法系国家则将一部分争议解决功能交予非司法机构，以分担司法机关的压力, 实现争议解决的多元化。20世纪后半期以来, 替代性争议解决在全球开始兴起。替代性争议解决包括任何司法程序以外的方式，如和解、调解和仲裁等。[13]经济发展已经到了全球化阶段，政治也开始走向多极化，且世界各国的文化背景各不相同，世界各国的市场主体均处于全球化格局中，要想实现经济良性循环，需要建立集当事人意思自治、社会共同治理、多方主体共同参与、司法提供最终保障的多元争议解决机制。[23]目前，世界各国都正积极借鉴其他国家的争议解决制度，不断完善多元争议解决机制，打造法治化的营商环境，增强国家竞争力和影响力。

(二)多元争议解决机制可实现营商环境优化

当今世界的百年未有之大变局给我国的经济发展和国家治理带来了巨大挑战，在争议解决领域，应把传统的经验发挥好、利用好，坚持争议解决一切依靠群众、一切为了群众的基本路线，不断优化营商环境，加快形成多方参与、共治共享的多元争议解决体系。营商环境的法治化建设在我国虽然起步较晚，但其发展进程非常迅速，如广东明确提出，要营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。[8]最高人民法院审时度势，及时出台关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见，提出要加强诉源治理，完善多方参与的争议解决机制，构建立体多元的争议解决体系，建立统一的争议解决平台，减少诉讼增量，让司法着力解决重大且具有指引意义的争议。[2]

宏观层面，我国从法治要素出发，围绕营商环境所包含的具体评价指标，有针对性地关注市场主体在经营过程中所遇到的立法、司法与执法问题，积极研究相关对策，出台一系列法律规范，并制定相关实施意见，全方位、全过程地优化营商软环境，形成颇具特色的多元争议解决机制。一是国家立法与地方立法并举。在营商环境法治化的过程中，我国采取了两步走的策略，即地方先试，国家跟进。辽宁等地根据当地的营商环境特点，率先制定优化本地营商环境的规范性文件，并根据实践效果及时总结归纳经验和教训。对地方的优秀经验，国家重点进行推广，对相关反面案例，也通告地方予以预防。⑥在总结归纳各地先进经验的基础上，国务院出台全国的优化营商环境条例。二是主要法规与补充规定并行。国务院出台的条例确立优化营商环境的基本制度，主要是一些引领性、概括性的规定，这为各省市根据本地特色制定具体规定留下宽松的空间。地方的优化营商环境规定则不追大求全，多是针对具体领域作出，如河南针对宜居宜业的营商环境，辽宁针对诚信和开放的营商环境。随着国家对营商环境法治化的重视，逐步形成以国家关于优化营商环境的规定为主，地方性具体规定为辅的营商环境法治化体系。[24]三是国内与特色国际接轨并重。世界银行在对营商环境进行评估时，关注的是开办企业、登记财产、获得信贷、办理纳税、办理许可、获得电力、保护少数投资者、劳动力市场监管和政府采购跨境贸易、执行合同、办理破产等指标。[12]针对这一特点，为了与国际接轨，不论是国家关于营商环境的规定，还是各省市出台的具体意见，都涵盖了上述指标，并积极回应相关要求。

(三)多元争议解决机制建设与营商环境法治化同频共赢

争议解决机制是为了解决当事人之间的争议而建立的一个由法律规定、程序规则、操作措施、相关机构组成的综合体系，各争议解决方式之间既各行其是，又相互补充，构成了一个统一协调的治理系统。[11]随着经济发展，一元化的争议解决机制已不能满足市场主体的客观需求，现代社会的治理需要多元化的争议解决机制。多元争议解决机制由公权力解决争议、当事人自行解决争议和社会其他方式解决争议构成。公权力解决争议以国家公权力为支撑保障，主要通过司法程序解决争议；当事人自行解决争议系当事人通过意思自治解决他们之间的争议，如和解；社会其他方式解决争议是介于公权力解决争议和当事人自行解决争议之间的争议解决方式，主要是调解组织提供的争议解决服务。在多元争议解决机制中，各种解决方式有机衔接、相互协调，为当事人提供便捷适宜的途径，及时有效地解决争议，维护社会的和谐与公平正义。⑦

从世界银行对营商环境的评估指标看来，多元争议解决机制对营商环境法治化具有非常重要的影响，主要体现在以下三个方面：一是维护营商环境的稳定性。随着市场经济的发展，各类争议数量也必然会大量涌现，其中许多争议标的额大、法律关系复杂，仅靠司法程序无法全部满足各种争议解决需求。引入多元争议解决机制，给予争议当事人多种选择，尊重其在争议解决过程中的意思自治，以司法方式兜底，有助于保障当事人实体权益，降低争议解决的成本，减少公权力对经济活动的干涉，从而更有效保障市场交易秩序，维护市场繁荣稳定。[25]P27二是提高营商环境的公信力。由政府、社会、个人、机构组织等多方力量参与的多元争议解决机制，可促进非诉争议解决方式与诉讼之间的有机衔接。为优化营商环境，积极推进多元争议解决体系建设，通过利用信息技术，优化争议解决流程，压缩争议解决时间，可提升争议解决效率，最大限度让市场主体感受到争议解决质效的提升。三是提升营商环境的和谐度。随着市场主体的法律意识不断增强，司法程序已无法完全满足人们解决争议多样化的现实需求，通过多元化的争议解决机制建设，可更有效地处理社会矛盾和当事人之间的争议，消除个人和群体的负面情绪，形成社会性力量与行政性机制共存互联的互动关系，促进社会更加和谐。[26]

三、多元争议解决机制建设中存在的问题

任何一种机制的建立都需要法律的支撑。建立多元争议解决机制的必要条件之一就是建设完善的立法体系，以规范该项机制的顺畅运行。多元争议解决机制建设是一个庞大的系统工程，由综合治理部门、行政机关、司法机关、各种社团和基层法律服务机构等多个职能部门组成。明确各参与主体的具体职责，是保证多元争议解决机制有效运转的前提，职责分工明确了，相关参与主体就不会擅自决定或推脱责任。[27]P42优化营商环境应竭力将当事人之间的争议消化于萌芽状态，从源头上做好争议化解工作。多元争议解决应主动融入党和政府的工作大局，在党和政府对诉源治理的统一调度下，做好对营商环境的法律保障，同时，积极吸纳更多的法治力量参与争议解决，在多方的共同参与下，高效化解市场主体的各类具体争议。多元争议解决机制包括多种类型的争议解决方式，不同的争议解决方式各有利弊，只有充分发挥不同争议解决方式的优势，才能真正实现多元并举的法治化目标。目前，关于各类争议解决方式的规定较为分散，且不同争议解决机制之间如何衔接缺乏可操作性。面对当前的具体情况，一些省市已根据本地营商环境现状制定了一些多元争议解决工作细则，并已取得初步成果。⑧关于多元争议解决机制的综合规定、职能划分、资源配置和工作机制等问题，在国家层面，还没有明确的法律规定，目前主要依靠临时性的相关政策规范，其难以充分调动整个社会的资源来化解市场主体的各类争议。一些地方虽然已取得一定的经验，但由于各地具体营商环境的差异，其复制和推广存在很大的困难，亟需应建立一套多元争议解决机制的综合立法，统筹各类争议解决方式和职能主体。同时，制定针对不同争议解决方式的单项规定，明确其适用范围、衔接方式及具体程序等，畅通多元争议解决机制的运行。

(一)多元争议解决法律意识过于固化单一

在我国的传统理念中，人们发生争议后，首先想到是通过德高望重的家族首领或长辈决断争议，如果涉及超越家族或跨地域的争议，也是希望由该领域内的专业或权威人士来主持和解，最终依靠公权力解决的只是数量很少一部分争议。通过非诉方式解决当事人之间的争议，是我国和为贵法律文化的体现。[28]P144因此，从传统上来说，非诉是当事人容易接受的争议解决方式，也在一定程度上填补了国家公权力在解决乡村争议方面的空白。[10]非诉争议解决是当事各方自行发起、自行决定并自愿接受的合意行为，最终形成的解决方案当事各方都是满意的，其便利直接、成本较低，且意思自治。由于争议解决的一切安排来源于当事人的意思自治，其形成的争议解决方案当事各方一般都心服口服。[25]在一定时期，非诉是当事人热衷于选择的争议解决方式，但随着经济发展和社会变迁，当事人选择非诉方式解决争议的主动性越来越低，大部分争议最终都聚焦在了法院，这必然会使得矛盾冲突更加尖锐。社会公众对争议解决方式的选择过于固化和绝对，非此即彼，不利于争议的有效化解。因此，应加大舆论宣传，引导当事人进行多种选择，这将有利于促进争议解决方式更加多元化。

(二)多元争议解决方式不协调

目前，关于多元争议解决大多停留在规划层面，缺乏系统性和可操作性，无法有效解决职责功能划分的问题。社会力量参与非诉争议解决方式欠缺，发生争议的市场主体很难通过诉讼之外的机制来表达相关诉求，社会治理在参与争议解决方面还没有充分发挥其应有的作用，导致争议预防与处理机制比较单一。[5]另外，由于争议解决途径发展不平衡，导致调解、仲裁与诉讼等各种争议解决机制之间不够协调。多元争议解决机制建设虽由司法机关发起，但其不仅仅是司法机关的职责，更需要站在社会治理角度，对争议解决资源进行统筹分配。在多元争议解决机制建设中，首先，要明确国家各职能部门的职责分工；其次，要明确争议解决的具体机构。在具体的争议解决过程中，通过调解解决争议时，既要注重优良传统，又要积极探索调解方式的创新，还要不断健全调解规则，这样才能做到既适时完善了调解制度，又优质高效地解决了当事各方的具体争议。另外，多元争议解决方式之间的程序对接和衔接机制还非常不完善，限制了多元争议解决机制的资源整合和功能衔接，为确保非诉讼程序的正当性和合法性，避免解纷资源的浪费，应积极探索非诉与诉讼争议解决方式之间的有机衔接，充分发挥各种不同争议解决方式的优势互补作用。[29]

(三)多元争议解决配套制度不完善

优化我国的营商环境是国家顺应时代发展要求作出的重大部署。营商环境的提升，有利于增强各市场参与主体的积极性和创造力，推动整个社会创新动能，并最终引领我国经济实现快速发展。在营商环境法治化的进程中，多元争议解决机制需发挥积极的保障作用。目前，多元争议解决机制的配套制度还不完善，具体体现在如下几方面：

一是各类调解发展不平衡。调解在多元争议解决机制中，具有非常重要的地位，发挥着定分止争的积极作用。在当前的调解工作中，调解的法律规则和具体程序需要逐步完善，引导调解向职业化和专业化方向发展，通过调解功能的充分发挥，积极化解优化营商环境中的各种争议，并进一步推动多元争议解决机制更加完备。[30]根据主持调解的主体不同，调解可以划分为人民调解、商事调解、行政调解等。其中，人民调解是基于我国的法律传统，根据争议当事各方的选择，有效化解民间争议的非诉争议解决方式，具有基层适用范围广和参与人数众多的特点。[11]人民调解的广泛适用，在一定程度上压缩了其他调解方式的发展空间。另外，商事调解在国际上发展迅速，国际上的《新加坡调解公约》已生效，我国亦加入了该公约，但国内关于商事调解的相关保障制度尚不健全，需进一步完善商事调解配套制度，以与国际商事调解顺畅接轨。

二是调解前置程序执行不力。根据我国相关法律规定，当事人起诉到法院的民事争议，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。调解程序由法院依职权在特定情况下启动，具有前置性特点。对于先行调解的时机，立法机关和司法实务部门有着不同的理解，前者认为，先行调解在立案前或刚立案时进行；后者认为，先行调解应从立案前起贯穿整个诉讼过程。目前，调解前置程序尚缺乏配套的法律制度。尽管很多法院对大量案件进行了调解分流引导工作，但由于案件分流缺乏明确的审查标准，导致大量案件在调解未成时，又回流至法院，这不仅影响了争议解决效率，而且给当事人增加了负担。[31]

三是司法确认制度有待完善。我国人民调解法和民事诉讼法规定，对于依法达成的调解协议，当事人可向法院申请司法确认，从而赋予调解协议以强制执行力，但司法确认的范围则将其限定为了人民调解范畴内的调解协议，这种关于调解协议适用范围的限制，不利于其他调解方式的发展，亦影响当事人对争议解决方式的自由选择和争议的有效分流。

四是缺少评估保障机制。多元争议解决机制在优化营商环境中发挥了非常重要的作用，但在具体的工作考核中，缺少明确的正向激励机制，这在一定程度上抑制了相关参与主体的积极性。另外，多元争议解决机制的经费保障也是一个亟需解决的现实问题，多元争议解决机制作为保障经济发展的长效社会治理方式，应得到充裕的经费保障。

四、多元争议解决机制对营商环境法治化的保障措施

多元争议解决机制是我国社会治理和法治建设的重要环节，需要组织多方力量参与到多元争议解决机制中来，共同打造多方参与、多措共建和多项保障的营商环境法治化新格局。[26]在建立健全多元争议解决机制进程中，要充分认识建立多元争议解决机制的时代意义，积极树立多元争议解决新理念，将非诉争议解决机制挺在前面，通过各种社会力量的积极参与和国家公权力的全力保障，打造出具有中国特色的社会治理制度，最大限度地保障营商环境法治化建设。具体可从以下几个方面展开：

(一)树立新时代多元争议解决法律理念

习近平总书记指出，没有有效的国家治理体系和治理能力，就不能有效地解决社会矛盾和问题，各种社会矛盾和问题日积月累、积重难返，必然带来严重的政治后果。我国的各种社会公共事务越来越复杂，而国家对社会的管理却存在着诸多局限性，这导致了很多困难和争议无法有效得以解决，因此，社会争议处理理念应由管理向治理转变，这是营商环境法治化的必然要求。[4]由国家主导、社会各方积极参与，法治提供保障的争议解决理念，是优化争议解决资源配置的指导原则。人民法院应进一步深化司法改革，积极推动多元争议解决机制不断健全，促使各类争议解决资源都能发挥其最大效能。多元争议解决机制的参与主体，在履行社会治理相关职责时地位平等，应积极沟通，相互协调，充分调动一切积极因素，促进当事各方的争议能够高效解决。通过对多种争议解决方式的资源整合，不断实现公共利益的最大化，积极推动营商环境的法治化。[29]

(二)建立一站式多元争议解决平台

在多元争议解决机制的建设进程中，法院作为重要的争议解决参与主体，发挥了十分重要的作用，但也存在着一些制度上的障碍和司法程序上的不足。因此，应进一步深化司法改革，不断完善法律制度和司法程序，积极推进国家治理体系和治理能力现代化。[21]建立一站式争议解决平台，是政法机关明确提出的一项重要改革任务。在平台建设过程中，应充分调研基层存在的具体问题，认真总结多元争议解决的先进经验，全面落实具体的改革举措，加快推进社会治理现代化。多元争议解决机制建设的一个重要抓手就是运用多种争议解决方式化解争议，应将所有争议解决方式汇聚在一站式多元争议解决平台，要求与多元争议解决相关的争议解决机构联合办公，相关工作及时有效衔接，相互协调配合处理具体争议。在一站式多元争议解决平台建设中，应坚持把非诉争议解决机制挺在前面，“圣人不治已乱治未乱，不治已病治未病。”多元争议解决机制的建设应重点关注其争议防范作用，充分发挥非诉争议解决方式的前端治理功能，对涉及营商环境的各类风险及时研判，努力从源头上保障营商环境的法治化建设。[16]

(三)完善多元争议解决法律制度

法律是治国之重器，良法是善治之前提。健全完备的多元争议解决法律制度是优化营商环境的基础，具体可从以下几个方面来进一步完善我国的多元争议解决法律制度：

一是明确多元争议解决法律依据。关于调解前置问题，部分法院已开展了多种形式的改革试点，对案情简单、当事人争议不大的案件设定调解前置程序，在立案登记前先行调解，取得了良好的法律效果和社会效果。[13]关于司法确认问题，部分地区法院已在尝试扩大可进行司法确认的范围，将行业调解等组织主持调解达成的协议也进行司法确认。关于司法确认的管辖问题，中级法院和专门法院开始管辖由其委派调解成功的司法确认案件。对上述成功经验和做法，应尽快上升为法律规定，从而为营商环境的法治化提供更好的制度保障。

二是做好多元争议解决相关保障。在多元争议解决机制的建设过程中，要加强各参与部门的对接，积极吸纳各类主体参与争议解决，充分发挥社会志愿者的辅助作用，形成以一站式多元争议解决平台为主线，各类专业化争议解决平台为辐射点的多元解决体系。[32]加强对多元争议解决机制建设的考核，对非诉争议解决方式的质量和效率进行专项考评，建立相应的奖惩制度，充分调动非诉争议解决机构的积极性。多元争议解决机制的建设和运行，需要投入大量的人力物力，应将为多元争议解决而支出的相关经费纳入财政预算，为多元争议解决机制建设的可持续发展提供资金支持。

三是打造多元争议解决机制专业化。术业有专攻，专业方能更高效。在完善多元争议解决机制过程中，要把部分司法机关与非诉争议解决机构的单一对接提升为全国范围内的多元争议方式的全面对接；要从单纯缓解司法机关的办案压力向不断满足人民日益增长的多元司法需求转变；要发挥好争议解决机制前端、中端和后端的各自功能，不断完善多方参与、有序衔接和协调配合多元争议解决机制。通过不断提高多元争议解决的专业化水平，不断优化营商环境，积极促进各种争议实质化解。[33]

四是促进多元争议解决机制智能化。随着信息化时代的到来，各种信息技术已广泛应用于社会生活的各个领域，社会治理领域也不例外，互联网、云计算、区块链和人工智能在社会治理和法治建设中发挥了十分重要的保障作用。[8]在多元争议解决机制建设中，运用信息技术，建立智能化的多元争议解决平台已迫在眉睫，应将争议解决所涉及的相关数据采集，从人工处理转化为通过智能化技术自动提取；对多元争议解决的各个节点实行智慧管理，将争议的立案、分流、解决、存档等全流程数据化；对搜集的当事人诉求、争议焦点、咨询意见、庭审记录、法律文书等内容进行大数据分析，为将来的类案争议解决提供可参照的的数据样本，大力促进多元争议解决标准和尺度的统一。

五是推动多元争议解决机制社会化。社会力量对现代社会的综合治理和法治化发挥着非常重要的作用，在多元争议解决机制建设中，应充分调动各种社会资源，充分发挥社会力量的治理作用。[34]多元争议解决机制建设离不开各种社会力量的共同参与，要让发生争议的当事各方，清晰地了解多元争议解决机制的诉求渠道；要让参与非诉争议解决的社会组织，准确地把握多元争议解决机制的办理流程；要让社会自治和司法职能各自发挥自己的优势，为营商环境的法治化履行应尽的责任和义务。[24]在当前形势下，应当加大宣传力度，不断增强人民群众对多元争议解决机制的认同感和信任度。同时，要积极顺应争议解决的全球化发展趋势，及时将我国的多元争议解决机制融入到国际争议解决体系之中，主动参与国际争议解决规则的制定，不断提升我国多元争议解决机制的国际影响力。

总而言之，多元争议解决机制与营商环境法治化两大主题的深度结合，要求多元争议解决机制建设要立足于社会制度和经济建设的发展变化，不断满足营商环境法治化的要求。一个国家或地区的营商环境取决于它的法律风险和治理能力。不论是在人类文明的历史长河中，还是在法律制度的更新演变中，都伴随着争议解决方式的发展变化。[35]P234随着经济和社会的发展，相关争议一定是随之不断发生的，能否公正高效地解决争议成为考验一个国家或地区的营商环境的重要指标。在经济全球化的大背景下，我们应不断健全完善多元争议解决机制，为我国的营商环境法治化提供切实有效的法律保障！

注释：

① 参见胡仕浩、龙飞：《深化多元解纷机制改革 提升社会治理法治水平——对<最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见>的解读》，《人民法院报》 2016 年 6 月 30 日第 5 版。

② 参见最高人民法院《中国法院的多元争议解决机制改革报告(2015-2020)》。

③ 世界银行通过对不同经济体及其代表地方城市在不同时期的营商监管环境以及改革情况进行评估和比较，创建了具有普适意义的营商环境评价体系和指标，并依此生成《营商环境报告》，以鼓励各国竞相提高监管效率和监管水平。

④ 世界银行《2020年营商环境报告》显示：我国营商环境便利度已跃居世界第31位，比2018年上升43位，连续两年被世界银行评为“年度十大最佳改革者”，位列东亚及太平洋地区第7位。

⑤ 截至2020年底，全国各级法院设置专门的诉调对接中心3835个，3502家法院全部实现与调解平台对接，调解平台应用率达100%。平台入驻调解组织32937个，调解员165333人，累计调解案件超过1360万件，平均调解时长23.33天。全国3000多个基层法院指导80万个人民调解组织工作，每年人民调解组织化解纠纷达1000万件。2020年，平台新增调解成功案件519.88万件，调解成功率65.04%。

⑥ 截至2021年10月，我国已有辽宁省、河北省、陕西省、黑龙江省、吉林省、天津市、山西省、北京市、上海市、广西壮族自治区、山东省、江西省、陕西省、江苏省、河南省、四川省、重庆市、青海省、海南自由贸易港等19个省、自治区、直辖市正式通过了省级优化营商环境条例。

⑦ 参见李少平 ：《努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系》，载《人民法院报》2016 年 7 月 6 日第 5 版。

⑧ 2015年4月1日，厦门出台全国第一个地方性法规《厦门经济特区多元争议解决机制促进条例》；2016年7月22日，山东省出台了第一部省级地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》；2017年10月13日，黑龙江省出台了《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》；2017年11月24日，《福建省多元化解纠纷条例》正式通过。