《规划》中的三个关键词

☉ 本刊记者 李雪

“十四五”时期是我国应对人口老龄化、实现向老龄社会转型的重要窗口期和机遇期。为推进养老服务体系高质量发展，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》）推出了一系列实招硬招。

护理型床位占比

《规划》提出：到2025年，全国养老机构护理型床位占比提高到55%。

第七次全国人口普查结果显示，全国人口共141178万人，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，65岁及以上有19064万人，占13.50%。与2010年相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点。随着老龄化程度不断加深，失能失智老人对护理型床位的需求异常迫切。

设置“护理型床位占比”指标，正是养老服务发展不断探索有效供给的过程。《民政事业发展第十二个五年规划》之前，和养老床位有关的指标，仅有“养老机构床位数”和“每千人拥有社会服务床位数”。2005年，养老床位数154.3万张、每千人拥有社会服务床位数 13张；2010年，这两项指标分别是320.8万张、26张。

民政事业“十二五”规划加入了“每千名老人拥有养老床位数”指标。2010年，每千名老人拥有养老床位数是18张，并将2015年目标值设定为30张，实际达到30.3张。

随着床位数量的增长，有个问题愈发明显。一面是“一床难求”，另一面是高空置率，中国老龄科学研究中心《中国养老机构发展研究报告》显示，2014年末全国养老床位空置率达48%——这种冰火两重天恰恰反映了养老床位供给结构的不合理。谁最急需养老服务，哪种床位最急需？是作为失能、失智老年人等刚需的护理型床位。

《民政事业发展第十三个五年规划》又新增了“养老机构护理型床位占比”。什么是护理型床位？2019年《养老机构等级划分》国家标准中，护理型床位被定义为：养老机构为需长期照护的失能、失智老年人提供的床位。同时，民政事业“十三五”规划提出：增加养护型、医护型养老床位，提高养老服务有效供给，到2020年每千名老年人口拥有养老床位数达到35-40张，其中护理型床位比例不低于30%。

基本思路就是，公办养老机构新建或改造成护理型养老床位；通过差异化的建设补贴、运营补贴，引导民办养老机构发展护理型养老床位。就在民政事业“十三五”规划出台的当年，2016年，民政部会同发展改革委、中国残联印发了《“十三五”社会服务兜底工程实施方案的通知》，将面向失能、半失能老年人的老年养护院、医养结合养老设施建设纳入中央预算内投资重点支持范围；会同发展改革委、财政部印发了《养老服务体系建设中央补助激励支持实施办法》，将护理型养老床位比例纳入对地方的激励和考核范围。

各省市也积极行动起来：上海按照户籍老年人口数1.5%的标准推进老年护理床位建设；广州要求新建公办养老机构，护理型床位应当占总床位的80%以上；南京则将护理型床位搬进家，以专业化养老机构为依托，将适老化设备及机构式照护服务“嵌入”老人家中……与此同时，各地在实施建设补贴、运营补贴时，多数都将补贴向护理型养老床位、失能老年人倾斜。

2017年底，全国养老院护理型床位由2015年低于30%提升到46.4%；2019年，民政部在《进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》中提出：到2022年养老机构护理型床位占比不低于50%。截至2020年底，全国养老床位823.8万张，护理型床位占比达到48%。

2021年《“十四五”民政事业发展规划》出台时，已不再保留“每千名老年人拥有养老床位数”指标，同时明确护理型床位占比不低于55%。

《规划》还提出一系列增加护理型床位供给的支持措施：支持1000个左右公办养老机构增加护理型床位；中央预算内投资重点支持新建护理型养老服务设施和照护服务能力改造提升项目；引导地方对普通型床位和护理型床位实行差异化补助；完善对护理型床位的认定办法，尽快建立长期照护服务的项目、标准、质量评价等规范。

基本养老服务清单

《规划》指出：建立基本养老服务清单制度。

说起基本养老服务清单，还得从2017年民政部与财政部第一批中央财政支持的居家和社区养老服务改革试点说起。当年3月，第一批试点启动，部署了“7+X”的试点任务，“探索建立居家和社区基本养老服务清单制度”即是七项基本任务之一。这项任务也延续到了之后数批试点工作中。

山东省济宁市在入选试点的第一年，先后印发《济宁市居家和社区养老服务完整清单》和《济宁市居家养老政府购买服务清单》，列出老年人生活照料、医疗保健、紧急救助、文化娱乐、信息服务等40项基本养老服务项目。济宁市民政局等三部门联合印发《关于进一步做好居家养老政府购买服务工作的通知》，明确提出为困难老年人提供每人每月30小时-50小时居家养老服务，困难老年人护理补贴标准由60元/人·月提高到85元/人·月。

几年来，北京、上海、广东、山东、安徽、贵州、江苏等省市探索形成可复制可推广的经验，有的还上升至指导性文件，为基本养老服务清单制度在全国铺开创造了条件。

基本养老服务清单的背后是基本养老服务，清单是服务落地的载体。那么，什么是基本养老服务？2009年，国家发改委和民政部公布了《基本养老服务体系建设试点方案》，彼时基本养老服务体系建设服务对象主要面向孤老优抚对象、城市“三无”老人、农村五保老人、中低收入失能或半失能老人，有条件的地方可逐步面向全体老年人。随着老龄化程度加深、老年人的养老需求呈多元化发展，尤其是2019年11月《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出打造高质量为老服务体系、对全体老年人享有基本养老服务做出长远部署之后，如何正确理解把握基本养老服务的内涵要求？

民政部将研究制定基本养老服务体系建设的政策措施纳入了2021年工作要点，并于同年3月组织召开养老服务部际联席专题会议，与相关部门共同研究。希望通过专题研究，进一步梳理总结国内外发展实践经验，明确基本养老服务内涵，政府、家庭（个人）、社会、市场职责定位，相关保障机制等重要问题。

在不同层次的探索和实践中，关于基本养老服务在“服务谁、服务什么、谁来服务”关键问题上逐渐形成以下共识：第一，基本养老服务是面向全体老年人，但是也要优先保障特殊困难老年人的需要；第二，基本养老服务是管基本，要聚焦服务老年人的失能照护和生命安全等基本需要，做到尽力而为、量力而行；第三，基本养老服务由政府主导提供，非基本养老服务由市场调节，形成以家庭为基础，市场、社会、政府各司其能的新型养老模式。

随着基本养老服务内涵的明晰，它在养老服务体系、公共服务体系中的位置也愈加重要。2021年2月，《国家基本公共服务标准（2021年版）》印发，在“老有所养”栏下，设立了“养老助老服务”项目。2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确：“健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。”这预示着我国养老服务从困难老年群体兜底保障逐步向公共服务供给转变。2021年11月，《关于加强新时代老龄工作的意见》首次在中央层面部署建立基本养老服务清单制度。2022年1月《“十四五”公共服务规划》印发，不仅篇幅较之前大幅增加，系统性、引领性也进一步提升。规划从公共服务体系建设的角度，对兜底性养老服务、普惠性养老服务和生活性养老服务进行了分类指导，有助于相关部门精准满足社会不同层次的养老服务需求。

建立基本养老服务清单，已列入2022年民政工作重点。同时，作为建立基本养老服务清单制度的基础，全国范围内跨部门互认的老年人能力综合评估制度也正在建立中。

农村互助养老

《规划》明确：以村级邻里互助点、农村幸福院等为依托，构建农村互助式养老服务网络。

养老服务难，农村养老则是难中之难。一方面，农村老龄化程度深，社会养老服务需求持续增长。据第七次全国人口普查，居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%，与2010年相比，乡村人口减少16436万人；乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。另一方面，随着年轻人外出务工，农村传统的家庭养老功能持续弱化，农村养老支付能力薄弱、有效供给能力不足。

而在河北省肥乡县前屯村互助幸福院却是另一番模样：没有管理员，不交管理费，每名老人每月花费不过几十元……2008年，前屯村互助幸福院开始运营，正是在“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”十六个字的指导下，老人们过上了低成本农村互助养老生活。截至2019年，邯郸市投入使用的农村互助幸福院已超过4000家，可为3万余名老年人提供基本养老服务。

2012年3月，全国社会养老服务体系建设工作会议在河北省邯郸市举行，肥乡县的农村互助幸福院模式得到推广——由政府支持、村级主办、社会参与、互助服务性质的村级老年人公共服务设施。各地开始建设幸福院、老年人日间照料中心、老年餐桌、托老所等各类硬件设施和配套设备。

2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出：探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。从2013年起，民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设农村幸福院，年服务农村老年人数超过5000万人次。农村互助型养老服务设施大幅增长，从2014年的4万个，到2019年1月底，全国共建有社区互助型养老设施8.73万个。

硬件设施建成了，如何解决利用效率问题？民政部会同相关部门积极打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式，积极发展互助养老服务。目前，互助养老设施运营主体包括村两委、老年协会、社工机构和社会企业等，服务内容则涵盖助餐、生活照顾、精神慰藉等。

农村互助养老，作为解决农村养老服务供给不足的有效途径，也得到了中央层面的重视。2018年，李克强总理在政府工作报告中首次提出要发展互助养老，把互助养老提到了新高度；2020年，党的十九届五中全会提出，要发展普惠型养老服务和互助养老，这是党的全会首次对互助养老提出要求。

新时期、新形势，积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略，赋予了农村互助养老新的任务。2021年，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：积极发展农村互助幸福院等互助性养老；乡村振兴法明确规定：支持农村普惠性养老服务和互助养老；《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，结合实施乡村振兴战略，加强农村养老服务机构和设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。

此次规划出台，更是提出构建农村互助式养老服务网络：乡镇敬老院延伸专业养老服务、建立特殊困难老年人定期巡访制度、建立基层老年协会等，为新时代农村互助养老指明了方向。