当前中国海外利益面临的恐怖主义威胁及应对策略

周宝砚

中国人民解放军国防大学 政治学院，上海 201600

海外利益从本质上看是国家利益的海外延伸，是国家战略利益不可或缺的重要组成部分。随着中国海外利益规模逐步扩大，海外利益面临的安全风险也随之剧增，尤其是随着后疫情时代的到来，全球经济衰退不但会加剧国际社会动荡，也可能令各国的反恐投入相应消减，恐怖主义活动将继续猖獗，但是海外反恐是中国海外利益维护必须迈过去的一道坎。习近平总书记强调：“要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全。”[1]我们要严格贯彻落实习近平总书记的指示要求，多措并举，切实保护中国海外利益免受恐怖主义威胁。

一、中国海外利益受恐怖主义威胁形势严峻

(一)中国海外利益的主要范围及现状

改革开放以来，随着中国经济的快速发展，中国融入世界的进程逐渐加快，中国国家利益突破传统的地域限制，迅速向海外延伸拓展。要维护中国海外利益，就要维护中国政府、企业、社会组织和公民在外的财产安全、人身安全和合法的商业利益，以及为保障重要战略资源而维护重要战略地理位置和交通要道的影响力等。

1.境外资产

中国在海外的投资覆盖了全球大部分地区和众多行业。自2012年以来，中国对外直接投资流量稳居全球前三，投资存量也在2017年后保持世界前三位，即使在受新冠肺炎疫情影响严重的2020年，中国境内投资者对外直接投资仍同比增长3.3%，达到1 329.4亿美元[2]。当前，逆全球化思潮会在一定时期存在，但经济全球化总趋势难以阻挡，在可以预见的未来，中国海外资产无论是规模还是范围都将会进一步扩大，因此，保护境外资产安全的重任愈加艰巨。

2.海外人员

改革开放推动了越来越多的中国人走出国门。海外留学方面，多年来中国一直是世界最大留学生生源国，2020年中国海外留学人员总数160万[3]；人员出境游方面，我国出境游人数长期居世界第一位，疫情前我国出境游人数达1.55亿人次[4]；对外劳务合作方面，截至2020年末，中国在外各类劳务人员62.3万人[2]；驻外机构方面，中国外交部驻外使馆175个，驻外总领馆99个，另在联合国、非盟、东盟等多个国际组织设置驻外团、处11个[5]。此外，商务部及文化和旅游部在海外也设立了多处驻外机构和办事处。随着海外机构和人员数量的增多，中国人成为各类恐怖组织绑架、勒索和袭击目标的可能性增大，保护好他们的安全，也是维护我国海外利益的重要内容之一。

3.战略资源

经济的快速发展，使中国对海外资源的依赖度逐年提高，主要货物运输通道的重要性进一步凸显。2020年中国原油进口数量5.424亿吨[6]，原油进口主要来自中东、非洲和亚太地区，而上述地区也是全球受恐怖主义影响最严重地区。在运输通道方面，海运和陆运以其价格优势成为中国货物贸易运输的主要途径，但这些路径并不安宁。陆运通道上，中巴经济走廊自建设以来长期受到巴基斯坦境内恐怖组织的袭击，中欧班列穿越中亚多国动荡地区等；海运通道上，亚丁湾海域和马六甲海峡海盗猖獗，中国商船长期需要武装护航。因此，保障我国海外战略资源安全是一项十分艰巨的任务。

(二)中国海外利益受恐怖主义威胁的重点地区

从中东、西非，到南亚等全球恐怖主义活跃地区，不乏中国企业和人员的身影，而如何保障这些地区的海外利益，是我们必须应对的挑战。

1.中东地区

中东地区不仅地处交通要道，也是中国原油进口的主要来源地和中国能源企业的重要投资地，在“一带一路”倡议中更是具有不可或缺的地位。但中东地区的恐怖活动极度猖獗，多个“举世闻名”的恐怖组织长期活跃于此，中国在中东利益面临极大的恐怖主义威胁。如自2017年3月20日起，因部分省份恐怖袭击和恶性治安事件多发，外交部和中国驻阿富汗大使馆已连续10次发布暂勿前往阿富汗的安全提醒，最近一次提醒有效期至2021年12月31日[7]。虽在国际反恐联盟打击下，中东地区多个恐怖组织被击溃，但残余势力依然存在。

2.西非地区

西非地区市场广阔、资源众多，中国与西非国家之间贸易往来频繁。如2020年，尼日利亚与中国的进出口商品总值高居非洲第二[8]，但“博科圣地”和“伊斯兰马格里布基地组织”一直盘踞在西非地区，并正和其他恐怖组织在非洲形成一条“不稳定之弧”。如“伊斯兰马格里布基地组织”曾多次威胁在西非地区的中国国民及项目，2016年更是造成了中国维和人员1死4伤[9]。虽在西非国家的持续打击下，两大恐怖组织活动有所收敛，但非洲大陆整体动荡的局势使得恐怖主义问题难以被彻底解决，还将持续威胁在西非中国人的生命和财产安全。

3.南亚地区

南亚地区是中国“一带一路”建设的重要支点，中国在许多南亚国家投资规模巨大，涉及领域众多。然而，南亚地区正处于全球两大恐怖势力循环圈之一，恐怖袭击呈高发态势，严重影响着中国在南亚地区的利益安全。如2019年巴基斯坦瓜达尔港自由区附近明珠洲际酒店遭恐怖袭击，袭击者“俾路支解放军”组织称袭击目标是酒店内的中国及其他外国投资者[10]，中国外交部和驻巴基斯坦使馆针对俾路支省的安全形势，已经连续8次发布安全提示，最新一次提醒有效期至2021年7月15日[11]。随着“一带一路”倡议的持续推进，中国与南亚地区国家的经贸往来将会更加频繁，中国在南亚地区的人员、企业将持续面临这种威胁。

(三)当前海外恐怖主义呈现新趋势

近年来，恐怖组织在国际社会持续反恐高压之下，为保存实力并进一步扩大影响，其组织结构和活动特点都产生了一些新变化。

1.恐怖组织分散化且相互勾结

从长期来看，当国际社会反恐力度加大时，一些大型恐怖组织就会缩小规模，将人员向全球多地分散，在多国建立分支机构，意图“融入”当地，并在资金、技术、人员培训等方面向当地恐怖组织提供支援，在地区的恐怖活动中推波助澜。如“基地”组织自本·拉登被美军特种部队击毙后，其活动特征就已经呈现出分散化[12]。而新冠肺炎疫情的发生降低了人群大规模集聚的概率，进一步促使恐怖组织分散化。分散化的国际性恐怖组织在制造暴恐袭击方面依然有着丰富的经验，而地区性恐怖组织则对当地的情况更为熟悉，双方相互勾结，使得中国在海外的利益可能面临更为频繁的小规模暴恐袭击。

2.恐怖组织网络遥控指挥明显

信息社会，网络传播的匿名性和便捷性使得恐怖组织指挥方式愈加灵活高效，尤其是在新冠肺炎疫情期间，由于现实空间社交受阻，网络社交媒体的活跃度大大提高，这为恐怖组织扩大其网络空间影响力提供了可乘之机。如2020年4月，英国战略对话研究所的研究人员发现了一个“伊斯兰国”组织的“线上图书馆”。在这个数字资料库中，有90 000多个类别，每月有大概10 000人次匿名登录访问。这个数据库包含大量恐怖袭击行动的细节以及爆炸物的制造方法等内容[13]，只要点点鼠标，被招募的新成员就可以接受极端思想，学习暴恐技能，完成自我极端暴力化的全套流程。近些年来，英国、法国、澳大利亚等国的多个城市接连遭遇恐怖袭击，部分策划者通过网络遥控指挥，令多国政府在打击时力不从心，中国境外企业和人员的正常活动也受到严重威胁。

3.“独狼”式恐怖主义快速蔓延

在恐怖组织生存空间不断被压缩之际，“独狼”式恐怖主义却“异军突起”并在全球快速蔓延。“独狼”暴恐袭击以其独自行动、目标不定、策划实施恐怖袭击不受外界指挥等鲜明特征极大地迎合了部分极端思想和仇视社会人员的需求。从美国波士顿马拉松爆炸案中伤亡的中国留学生，到德国列车砍人事件中受重伤的香港同胞，再到英国议会大厦遇袭事件中受伤的中国游客等，中国公民在海外因“独狼”式恐怖袭击而造成生命和财产损失已不少见。对此，必须保持高度警惕。

二、中国海外反恐怖主义威胁之路困难重重

(一)中国海外反恐行动多方受限

海外反恐因在别国领土上对恐怖分子进行打击，需要顾及到方方面面，开展难度大，再加上涉恐信息来源不畅，以及自身境外反恐实力欠缺等，使海外反恐成效短期难以提升。

1.来自当事国的阻力

在他国领土上反恐，一方面，涉及国家主权问题，极易引起当事国对反恐目的的质疑，导致双方国家关系的恶化；另一方面，又会让当地民众怀疑本国政府的能力，并对自身安全产生担忧。正因如此，在他国直接反恐会遭到反对和抵制。如美国在巴基斯坦击毙本·拉登的单方行动，既让巴基斯坦政府饱受民众的指责，又让美巴关系急转直下[14]。目前，中国与他国的实质性反恐合作还比较有限，如中老缅泰湄公河联合执法，范围也仅限于共同防范、打击和制止湄公河流域违法犯罪。

2.涉恐信息来源不畅

海外反恐行动力求精准、讲究高效，但目前中国对境外恐怖组织的动向很难做到精准掌握。在海外涉恐信息来源上，由于各国担心泄密，不愿与他国共享核心信息，而中国自身也缺乏强大的海外信息搜集能力；在涉恐信息分析上，中国对海外恐怖组织及其成员的原始数据积累不足，虽有大数据技术的支持，但仍给信息的分析处理留下了不少难题。另外，中国在情报分析结果的现场确认方面经验依然欠缺，与境外反恐需求相比还存在不小差距。

3.境外反恐实力欠缺

境外反恐无异于一次小型境外军事行动，必须要有过硬实力和完善流程，但目前中国尚不具备全要素支撑能力。中国海军走向远海时间不长，虽在亚丁湾护航中积累了一些反海盗和撤侨经验，但境外反恐仍任重道远。

(二)中国海外投资地选择诸多限制加剧反恐难度

由于发达国家市场规则的约束和中国战略需求来源地的制约，以及中国政府政策导向，使得部分中国企业在海外投资地的选择上面临诸多限制，难以避开恐怖活动高发地区，这让中国海外反恐更加难以应对。

1.发达国家市场规则的约束

发达国家相对于全球热点地区面临着较少的恐怖主义威胁，但发达国家市场规则较严格，中国企业在当地投资经营可能面临一些风险：如部分发达国家频繁以威胁国家安全的名义，对中国企业在当地的正常并购进行漫长的政治审查；环保监察和环保组织的苛刻要求，使中国企业稍有不慎便难以正常运转；劳资纠纷也会成为中国企业在发达国家难迈的一道坎。发达国家的门槛设置，限制了部分中国企业“走出去”的选择空间。

2.中国战略需求来源的制约

中国的战略需求决定了部分企业难以避开恐怖袭击高发地区。作为世界第二大经济体，中国对能源和原材料的需求巨大，自身供应不足，需要不断地从不同国家进口。如在石油方面，目前中国在中东和非洲的原油产业上投资巨大，而这些地方恐怖袭击多发。在海外市场方面，仅依靠欧美发达国家的市场需求还远远不够，全球热点地区国家人口众多，随着经济的发展，民众的需求日益扩大，正好弥补了中国商品对广阔市场的迫切需要。想要保障这些地区海外利益安全，中国必须投入更多的反恐精力。

3.中国政府政策导向的影响

中国海外投资“西向”，与中国在技术、资金方面有优势，而“西部”国家想要改变落后局面的迫切需求一拍即合。从经济支援、贸易谈判、关税协商，到交通要道的打通，以及相关服务设施的建立等，中国在上述地区倾注了大量精力。如2020年，中国企业在“一带一路”沿线国家新签承包工程合同额达到1 414.6亿美元，占同期总额的55.4%[2]。既然中国海外投资“西向”的大方向已定，那么尽管这些地区长期遭受恐怖主义威胁，中国海外反恐也要啃下这块“硬骨头”。

(三)国际、地区和国家层面在反恐问题上多方掣肘

中国在海外反恐的道路上还受到国际、地区和国家层面的多方掣肘。国际层面对于恐怖组织的定性迟迟无法达成共识，热点地区矛盾、冲突难以化解，部分国家反恐意愿不强，甚至搞起了反恐双重标准，这些都使得中国海外利益维护陷入困境。

1.国际层面难以达成反恐共识

受各国政治取向、意识形态、价值观和自身利益等影响，国际社会迄今为止尚未就恐怖组织的概念达成广泛共识，不少危害中国海外利益的恐怖组织和暴恐行为难以被定性。如美国务院在2020年11月5日的联邦公报上正式宣布，撤销将“东伊运”列为恐怖组织的决定[15]。国际社会对恐怖组织的不同认定，也让中国海外利益遭受某些恐怖威胁时，难以得到国际反恐力量的援助。

2.热点地区难以化解矛盾冲突

全球热点地区恐怖活动成因复杂，中国在这些地方维护海外利益面临不少挑战。一是全球热点地区冲突、动荡不断，领土、民族和宗教矛盾由来已久，虽经过包括中国在内的国际社会多次调停，但冲突双方和解的意愿并不明显；二是极端思想在冲突地区蔓延，被国际和地区恐怖组织所利用，再加上两者的相互勾连，进一步增加了地区反恐的难度；三是冲突地区武器走私猖獗，给恐怖组织制造大规模恐怖袭击提供了可能。想要切断走私渠道，必须多国合作，但部分国家意愿不高，甚至暗中纵容、协助走私等。这些都使得中国海外反恐道路非常艰难。

3.国家层面难以形成反恐自觉

国家层面对反恐的重视以及有效的打击能力，是遏制恐怖主义的重要方面。但某些国家显然没能做到，如造成包括多名中国同胞在内的近900人伤亡的斯里兰卡连环爆炸案发生前，国际情报机构就已发出多次警告，一份机密安全备忘录甚至将部分嫌疑人的信息都列了出来，但总理与内阁在爆炸发生之后才得知相关情报[16]。部分国家对反恐工作的不够重视，给恐怖组织留下了可乘之机。还有一些国家在反恐上持双重标准，不仅使本国人民生命安全受到威胁，也令中国海外利益时刻面临风险。

三、中国海外利益的维护需要多措并举

海外利益关乎国家发展和安全大局，中国海外反恐怖主义之路困难重重，我们更应多措并举，力保海外利益安全。

(一)加强自身实力建设，练好海外反恐基本功

中国海外反恐实力建设应包括“软实力”“硬实力”和“巧实力”这三个方面。

1.扩展“软实力”

海外反恐不仅是针对恐怖组织实体，同时也是一场“观念之战”，中国需要增强自身的“软实力”。一是提升中国国际形象的亲和力，减少海外恐怖组织对中国海外利益的针对性；二是持续倡导构建人类命运共同体，不断增强国际社会对中国海外反恐的认同，减少海外反恐的阻力；三是在中国有需求的动荡地区，不断加大与当地政府的合作，持续帮助改善当地社会环境，消除恐怖主义滋生的土壤；四是对有反恐需求但能力欠缺的部分国外政府加以帮助，通过组织培训、技术支持和装备支援等，提高其反恐能力。

2.夯实“硬实力”

尽管保护海外利益的方式和手段各种各样，但其核心仍是“硬实力”，中国海外反恐力量必须练好内功。一是要加强反恐科目的训练，针对恐怖活动新趋势及时开展新项目培训，以应对恐怖袭击手段的新变化；二是及时掌握任务区的民情社情以及恐怖组织的人员组成、活动特点等，提高反恐行动的成功率；三是针对反恐需求，优化反恐力量的组织架构，保障反恐机构的高效运转以快速应对突发事件；四是加强反恐后勤实力建设，提升反恐人员的海外行动能力；五是定期开展国际反恐交流，加强与国外同行的联系，学习经验，弥补短板。

3.发挥“巧实力”

中国海外利益维护，还需我们发挥“巧实力”。“巧实力”是“硬实力”和“软实力”综合运用的展现。一方面，需要我们做好反恐指挥人才的培养，通过院校教育、实践锻炼、国外留学等方式，培养一批“海外通”专业指挥人才，能够综合运用“软、硬实力”，实现反恐力量境外运用的最大化；另一方面，需要我们做好反恐策略研究，对危害中国海外利益的恐怖组织特点加以分析，寻找对方弱点，以己之长攻彼之短，实现“软、硬实力”的最佳结合，给境外恐怖组织以致命打击。

(二)加强政府、企业和个人的海外通力合作，共同防范和应对恐怖风险

中国海外利益维护，离不开政府、企业和个人在各自发挥作用的基础上通力合作。

1.政府要做好海外安全风险预警与紧急救援工作

中国政府在海外利益维护上要优化、完善反恐流程。事前，加强海外涉恐信息的搜集、研判，一旦预测到危险，要通过多种方式及时发布预警；事中，拓展救助手段，在目前我国海外利益维护主要依靠领事保护的基础上，拓展多种救助手段，如扩大海外保障基地的数量和范围，为海外人员救助提供快速反应力量；事后，做好善后工作，在人员撤离后，及时督促当地政府对中国资产进行保护，减少因打砸抢烧造成的资产损失，为后续复工复产打下基础。

2.海外企业要积极融入当地并建立安全管理制度

中国境外企业的经营，应积极融入当地，树立企业良好形象。同时，建立起安全管理制度，加强自身防范。首先，海外企业要成立安全巡查小组，对企业内外环境进行安全巡查，并定期对职工进行安全培训，组织全员防护演练，落实安全管理制度；其次，要与中国政府驻外机构和当地治安部门保持联系，及时关注各方发布的安全预警信息，尽量避免到高风险地区开展工作，遇有紧急情况，及时将人员转移至安全地带，并发送求救信号；最后，在难以避免的高风险地区开展工作时，事先要充分准备，必要时可以雇佣私人武装安保公司或当地民间武装力量提供安全护卫。

3.个人要了解所在国法律习俗并掌握必备急救技能

政府和企业在维护海外利益方面的作用不可小觑，但个人自身防护更是重中之重。个人在出国前，要了解当地的法律法规、风俗习惯、文化传统和宗教信仰等，避免无意之举招致当地人的不满或仇恨，给自己带来不必要的人身和财产损失。同时，要及时关注中国外交部和商务部发布的海外预警信息，尽量避免前往恐怖活动高发地区，如必须前往，应做好充分准备，提前了解自我防护知识。

总之，政府的预警和救助、企业的安全管理以及个人的防护，三者缺一不可。

(三)加强国际交流与合作，建立常态反恐机制

打击恐怖主义，必须要全球合作，并坚持联合国反恐主导性。习近平总书记指出：“面对错综复杂的国际安全威胁，单打独斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集体安全、共同安全才是解决问题的正确选择。”[17]

1.扩大国际反恐朋友圈

恐怖主义作为全球性问题，国际组织应当加强合作、共同反恐。联合国理应最大限度凝聚国际共识，加快达成并通过“全面反恐公约”，解决各国对恐怖主义内涵的分歧，真正把反恐工作落到实处。同时，还要加快区域性组织在反恐议题上的合作，如上海合作组织不定期在“三股势力”活跃地区举行反恐演习，以震慑恐怖分子。

2.深化各国反恐合作

在反恐朋友圈广度扩大的同时，反恐合作的深度也需要进一步优化。一是完善信息共享机制，确保最精确的信息能够以最快的方式实现共享，给他国反恐留下反应时间；二是充分利用各国银行的资金流通监管优势，及时切断恐怖组织活动资金的国际流通渠道；三是密切网络空间反恐，加强网络空间监察，及时删除暴恐音视频，并对信息的源头进行溯查；四是强化军、警反恐合作，以强硬的武力对恐怖分子进行打击，消灭恐怖组织的有生力量，震慑暴恐活动苗头；五是打通司法体系障碍，确保各国反恐法律工作的平稳衔接，做好暴恐分子引渡工作，让其受到应有的惩处。

3.坚持联合国反恐主导性

联合国是国际反恐合作领域最具合法性的政府间国际组织，必须坚持联合国在国际反恐中的主导性，才能对恐怖组织形成足够威慑力。一是适时、适当改组联合国反恐机构，增加发展中国家的话语权，打破西方国家在联合国反恐机构的霸权；二是联合国要加大对发展中国家反恐人才的培养和资金支持力度，培塑、提高发展中国家的反恐能力；三是将国际反恐需求融入到安理会改革之中，提高决策过程、结果的民主性、权威性，在联合国安理会主导下共同应对国际恐怖主义威胁。

总之，恐怖主义的产生有其深刻的历史和社会根源，在这些根源得以解决之前难以彻底消除，中国必须作好打持久战、艰苦战的准备，对此我们应有清醒认识。我们不仅要从理论上继续探究解决之道，更重要的是在实践中提升本领，打破海外反恐困境，确保中国海外利益安全。