登记管理机关对社会组织的监管范畴——于某不服某市民政局《告知书》行政复议案

☉ 洪伟

案情简要

某市房地产评估师协会系某市民政局登记的社会团体，登记的业务范围为：估价行业信息交流、咨询、培训、服务，出版刊物，鉴定，调处争议。

2021年4月8日，某市民政局收到于某提交的举报材料，反映“1.某市房地产估价师协会的评估专家委员会专家鉴定已经被某市发改委认定为‘红顶中介’。根据《某市进一步推进‘红顶中介’专项整治实施方案》清理规范各类‘红顶中介’的规定，该局应该彻查清理，取消该协会在本市范围内办理评估专家委员会鉴定的资质。2.该协会擅自收取鉴定费人民币8000元，视国家法律法规于不顾，该局没有履行整顿和清理的责任。3.该协会让住建委垫付鉴定费用，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第25条和第31条规定。4.该协会明显袒护房地产评估公司，先做出《分户评估报告》，后入户查勘。5.该协会在超过法定期限后让我们抽取专家，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第23条、第24条之规定。”

2021年6月25日，某市民政局向于某作出《关于对举报某市房地产估价师协会相关问题的告知书》（以下简称《告知书》）称：一、协会擅自收取鉴定费人民币8000元问题。经调查，暂未发现该协会存在上述问题，如有其它证据，请予以补充。二、举报内容第3、4项均为《国有土地上房屋征收评估办法》（国家住房和城乡建设部印发建房[2011]77号）规定事项。举报内容涉及其他部门职能，建议向相关部门反映。三、关于协会的评估专家委员会已经被某市发改委认定为“红顶中介”，取消协会在某市范围内办理评估专家委员会鉴定的资格问题。关于“红顶中介”认定问题，由市发改委牵头，建议以市发展改革委员会答复为准。协会业务范围涉及的“鉴定”，是否能实际发生，由相关部门或其他机构主体购买服务或委托。

于某不服某市民政局6月25日作出的《告知书》，提起行政复议。其认为：一、关于该协会收取鉴定费用8000元，市民政局没有调查，更谈不上依法处理。二、该协会是在某市民政局注册，其对该协会有监管的职权，既然该协会违法，应该由市民政局去联合其他职能部门来处理此问题，不能让申请人去找其他职能部门，更不应该推诿其应负的责任。

复议机关经审理，最终决定维持某市民政局于2021年6月25日向于某作出的《告知书》。

【典型意义】

民政部门是社会组织的登记管理机关。一直以来，一些地方民政部门对于社会组织具体监管职责的范畴存在认识不清晰的问题，在查处社会组织违法和案件办理过程中，总是界线不明确。本案的典型意义在于对于部分投诉举报事项，确定了民政部门对于社会组织的具体查处范围。

首先，根据《民政部关于印发<社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）>的通知》（民发〔2016〕139号）第三条规定，某市民政局具有对其登记的社会组织投诉举报进行处理的职权。

其次，《社会团体登记管理条例》第六条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”第二十四条规定：“登记管理机关履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体的成立、变更、注销的登记；（二）对社会团体实施年度检查；（三）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。”因此，在监督管理职责上，登记管理机关与业务主管单位是有明确区别的，二者需要在各自的领域内进行监管和执法。某市民政局作为社会团体登记管理机关，依法承担该市社会团体的成立、变更、注销登记以及年度检查等职责，但不具有对于其行业领域内相关业务活动进行监督管理的法定职责。

第三，《国务院办公厅关于进一步规范行业协会商会收费的通知》（国办发〔2020〕21号）规定：“（十）进一步落实部门监管职责。发展改革部门要做好行业协会商会收费政策相关组织实施工作，市场监管部门要加强对行业协会商会收费及价格行为的监督检查并依法查处行业协会商会违法违规收费行为，民政、财政、审计等部门要按职责分工切实加大对行业协会商会收费的监管力度。”本案中，于某反映某市房地产估价师协会的鉴定资质、鉴定收费、鉴定程序以及“红顶中介”等问题，其监管职责在市场监管部门和发展改革部门，而不在民政部门，因此，某市民政局对其作出的答复并无不妥。

第四，《关于印发<国有土地上房屋征收评估办法>的通知》（建房〔2011〕77号）第二十三条规定：“各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门应当组织成立评估专家委员会，对房地产价格评估机构做出的复核结果进行鉴定。评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成。”第三十一条规定：“房屋征收评估、鉴定费用由委托人承担。但鉴定改变原评估结果的，鉴定费用由原房地产价格评估机构承担。复核评估费用由原房地产价格评估机构承担。房屋征收评估、鉴定费用按照政府价格主管部门规定的收费标准执行。”因此，某市房地产估价师协会作为某市房地产管理部门指定的开展国有土地上房屋征收评估鉴定工作的机构，按照《国有土地上房屋征收评估办法》等规定对房地产价格评估机构的复核结果进行鉴定、收取费用等，某市民政局对本案举报事项依法不具有相应的监管职责。在这种情况下，某市民政局结合调查核实的情况作出《告知书》，告知其向有关部门反映，并无不当。

【办案体会】

一、社会团体独特的双重管理体制。《社会团体登记管理条例》确立了中国独特的社会团体管理制度，即“双重管理”制度。这种制度实质上是一种双重审批制度，或者说是一种双重许可制度。《条例》中使用了两个不同的词语，一个是针对业务主管单位的，叫做“批准”，另一个是针对登记管理机关的，叫做“登记”。“双重管理”的特征就是社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导，申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门审查同意后，向登记管理机关申请登记，有关业务主管部门和登记管理机关对经核准登记的社会团体的日常管理负责。

二、对于行业管理范围中的价格收费事项，民政部门无需进行相应查处。根据《国务院办公厅关于进一步规范行业协会商会收费的通知》规定，社会团体在对外开展活动过程中，与他人发生的经济交往和价格收费等问题，一般属于行业管理的范畴，相应的纠纷和投诉举报，应当由市场监管部门和发展改革部门来负责处理，而民政部门并不直接监管相关事项。对于民政部门而言，其执法权限应严格限定在如下三个方面：（一）负责社会团体的成立、变更、注销的登记；（二）对社会团体实施年度检查；（三）对社会团体违反《社会团体登记管理条例》的问题进行监督检查和行政处罚。