商业委托运营模式让渡经营性国有房产使用权研究

◎李晓霁 陈晨 王娟（安徽公共资源交易集团，合肥230000）

一、概念

（一）国有资产

国有资产是指国家凭借其政治权力，通过各种方式获得的财产、权益、接受的馈赠等能够为国家带来收益的各种经济资源的总和。按照其性质和用途的不同，可分为以国有企业为代表的经营性国有资产和以行政事业单位使用或占有为代表的非经营性国有资产。

（二）经营性国有房产

经营性国有房产是经营性国有资产大类里特指由国家所有，主要用于生产经营用途的不动产。按照房产用途的不同，可将其分为商业房产、办公房产、住宅房产等。

（三）使用权让渡

使用权让渡是指在不改变资产所有权的前提下，将使用资产的权利全部或部分以有偿或者无偿的形式出让给他人，由其行使相应的权利。

二、经营性国有房产使用权让渡模式现状

（一）监管要求

《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》从国家层面对行政事业单位的资产处置行为制定相关规则和程序，要求事业单位在变更国有资产使用权的过程中必须采用公开竞争方式，严格监管非公开协议方式。《企业国有资产监督管理暂行条例》指出各级人民政府应严格遵守相关法律法规，确保国有资产交易的合法合规，大力推进国有资产的保值增值。《企业国有资产交易监督管理办法》进一步强调企业应在履行相关决策程序的基础上，通过产权交易机构公开处置国有资产。

（二）当前国有房产使用权让渡的主要模式

国家层面出台的国有资产监管政策并没有对房屋使用权的让渡模式进行具体规定，仅从整体上对国有资产转让过程提出了规范、公开、透明的要求。在国家层面的政策背景下，各地结合本地实际情况，制定适宜的国有企业资产管理办法如表1所示。从各地方政策法规制定及实践来看，大部分地市级政策将租赁视为让渡国有经营性房屋使用权的唯一模式，未将租赁与其他方式进行区分，仅极少数地区考虑到其他模式下的资产使用权让渡方式，如《成都市金牛区区属国有企业资产出租管理办法》中明确将委托运营作为国有房产使用权让渡的一种模式。

表1 各地国有企业资产管理办法

（三）局限性

不同面积、区位和房屋结构的经营性国有房产对于资产使用者、资产市场价格均存在巨大差异。一家国有资产管理公司名录内，会有几千至万余平方米的商业楼、专业市场，也会有数十平方米门面房，如均使用租赁模式并统一管理，将难以实现资产价值的最大化。实际工作中，一间百余平米的沿街商铺采用租赁模式能够高效地实现经营性国有房产使用权的价值变现，但如果资产使用权出让标的物为一整幢商用楼，仍然套用租赁模式让渡将会存在如下问题。

一是不利于房产价值实现。由于历史沿革原因，经营性国有房产具有数量多，位置分散的特点，且多数国有房产所有权人中负责国有资产管理的人员数量有限，即便是专门成立的国有资产管理公司，相对于体量庞大的经营性国有房产而言也存在比例不均衡的问题，所以为了便于房产管理，减少房产使用过程中的分歧，监管机构通常会要求资产所有权人在与资产使用人签订合同时约定不得进行转分租。面对体量较大的经营性房产时，国有资产管理公司通常只能选择整体出租或是拆分成若干部分出租。由于经营成本原因，大体量经营性房产整体出租成交率一般较低，采用整体出租方式存在国有房产长期空置的风险。而拆分成若干部分出租则会面临如何拆分才能实现低空置率以及合理布局等房产价值实现问题，且拆分会让资产所有权人的工作量成倍增加，又会进一步凸显资产管理人员与房产总量配置不均衡的问题，增加管理成本和风险，反噬房产的价值实现。

二是使用权让渡时间受限。商业综合体使用权转让因体量大需要投入较高的初始资金和装修成本，具有利润回收期较长的特点，部分地市要求资产租赁期限不超过10年甚至5年的原则要求，如超过需要上报至市级国资监管部门或市政府，采用“一事一议”方式确定。但从实际操作来看，主动发起申请会较大程度地影响房屋使用权出让单位的积极性，较为繁复的报批流程也会加大潜在市场主体的时间成本以及对房产使用权的价值判断。

三是受让人选择维度单一。在部分地市关于资产租赁项目的管理办法中，多以“价高者得”或“有效最高价竞得”等方式确定项目最终的成交方。仅将意向受让人的报价作为选择房屋使用权受让人判定的唯一因素，限制了房屋使用权所有单位择优选择受让人的权限，简单的价高者得遴选方式，易刺激潜在意向受让方产生赌徒心理进行盲目报价，导致价格超出合理范围致使房屋标的无法实现健康可持续经营进而退出离场的不良循环。

三、商业委托运营作为经营性国有房产使用权让渡方式的研究

（一）定义

商业的本质就是交易，讨论经营性国有房产使用权让渡商业模式，就是讨论资金与资源（人力、房产使用权、政策资源等）之间的交易模式。作为一种商业模式，租赁就是房产标的产权所有人通过出租的形式，将其拥有所有权或经营权的资产让渡给其他自然人、法人等使用并以收取固定租金或浮动租金（分成）的方式获利，即以“资源换资金”。招商则是房屋产权所有人利用其持有的经营性房产，主动营造投资环境，通过投资意向接触、商务谈判吸引有投资力的商业公司，刺激其投资动机，引入先进管理模式和优质商业，即以“资源换资源”。商业委托运营则是房屋产权所有人将拥有所有权或经营权的经营性商业资产，通过委托受托方进行项目运营的方式，按照预先确定的经营发展目标，以固定服务费用、经营收入分成等方式支付或抵扣其固定报酬或浮动报酬的行为，即“资金换资源”。

（二）特点

1.商业关系灵活

在委托运营模式中，主要有两种形式。一是委托关系。受托人在完成分布规划、装修设计等筹备工作期间向委托人提供咨询服务，满足使用条件后委托人将房产使用权转让给受托人，授权受托人在范围内自行完成经营性房屋的品牌招商或物业管理等工作，并确定阶段性经营目标，目标达成后委托人分阶段向受托人支付运营服务费用，品牌招商获得的现金收益交由委托方。二是合伙关系。房屋使用分布规划、装修设计由受托人负责，相关费用由受托人自理或委托方提供补贴，在运营期内，受托人自行负责品牌招商及物业管理等全部工作，定期向委托方支付资产使用费，品牌招商获得的现金流收益由受托人全部享有或与委托方分成。

2.提升资产管理效率

与租赁模式中委托人与经营商户直接签订合同不同，商业委托运营模式中委托人可以仅与受托人签订委托运营合同，受托人在委托人的授权项下，负责与各经营商户的合同签订、合同履行，并负责资产日常管理和租金收取等工作，委托人根据委托合同的约定定期对受托人完成工作考核即可，能够有效减少委托人在资产管理中的工作量，降低经营产生的相关风险。

3.提高资产管理空间

与租赁模式已形成较为固定的管理办法不同，采用不同商业模式的商业委托运营在让渡经营性国有房产使用权时操作空间更大。比如，商业委托运营合同中，委托人可授权受托人允许其根据经营规划将房屋标的进行布局优化，并授权以受托人主体与经营商户分别签订房屋租赁合同，不再受制于不得转分租的监管要求。

4.发挥市场培育功能

相较于单一的租赁模式，商业委托运营体量大、业态多、辐射广，专业市场的开拓具有显著的辐射效应，客户人群聚集后，在不同程度上带动周边商业的发展，依托专业市场齐全的经营功能，形成商圈，吸引更多有实力的外来投资商户，服务民生带动当地经济发展。

（三）适用条件

1.房产须具备较高的商业价值

采用商业委托运营模式一般需要转让人或受让人投入较大资金完成前期装修投入，具有高前期投入、长投资周期的特征，因此在选择房屋标的时应当充分考虑其商业价值，如标的体量、坐落位置、改造投入等。此外，在实际工作中，为降低遴选环节工作中的纪律风险，如参照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》采用招标综合评分方式确定受让方，则市场参与主体数量不得少于3个，否则应当重新招标。因此，委托人采用商业委托运营模式时应当择优选择大体量、高客流、交通便利的房屋标的进行让渡，将有利于吸引更多市场主体参与，形成有效市场竞争，提升遴选质量。

2.方案须具备精准的商业目标

对于让渡经营性国有房产的委托人而言，需要在遴选前结合整体规划要求以及客流分析确定项目定位、商业目标和考核方案，同时根据自身需求，明确遴选方案中的各项指标内容及权重，以遴选出综合实力强的市场主体。意向参与主体则需要根据项目要求和背景情况进行商业成本测算，并根据遴选规则制作投标文件，提出设计方案、商业策划方案等内容供委托人综合评议。因此，对于委托人及意向参与主体而言，均需进行较为周密的市场调研和方案设计，相关工作复杂程度较租赁竞价模式明显提高。

四、建议

（一）准确理解国有房屋使用权让渡的范围

《中华人民共和国民法典》物权编“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。在商业委托运营模式中，房屋所有权人将使用权让渡给受托人经营使用，并由所有权人或委托人向受托人支付委托运营费用。对照《中华人民共和国民法典》中“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同”的定义，因此，让渡国有房屋使用权应当包括租赁、商业委托运营、招商等商业模式。

（二）重视国有房产在经济社会发展中的作用

国有房屋使用权交易关系千万家小微企业和个体工商户，在疫情期间，国有房屋租金减免对稳住经济大盘、助企纾困和支持市场主体发展发挥了重要支撑，应当重视国有房屋使用权让渡在国民经济社会发展中的作用。当前国家层面还未出台统一的经营性国有房产使用权交易规范文件，建议将国有房屋使用权交易纳入国有资产交易监督管理范围，制定交易规则，统一各地区交易标准，并将经营性国有房产使用权交易纳入国资监管体系和公共资源交易目录，公开交易程序，降低国有房屋使用权交易国资流失风险。

（三）注意防范商业委托运营交易风险

商业运营管理模式下，经营性国有房产产权人通过授权可以让受托人较为自由的使用房屋开展经营活动，这能有效地减少委托人在资产管理中的工作量，但应当注意对受托人授权事项的风险管控或在与受托人签订的合同中设立防火墙条款，避免因为受托人与经营主体间的经营或合同纠纷给产权人带来经营风险。如运营期内，受托人自行与各经营商户签订合同时，可以约定合同签订后需向委托人进行备案通过后方能生效，以避免出现租赁合同到期日超过授权合同到期时间。再如，应当约定受托人如出现经营不善导致委托合同解除时，对委托人及经营商户利益的清场及补偿条款。