我国农村集体产权制度改革效能及其损失解析

张瑞涛

（河北省社会科学院农村经济研究所，河北 石家庄 050001）

农村集体产权制度改革是我国深化农村综合改革的阶段性要求，也是实现乡村全面振兴和共同富裕的战略选择。2016年12月发布的《关于稳步推进农村集体产权权制度改革的意见》首次从顶层设计角度将产权制度改革作为主题，指出“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措”的改革定位[1]。截至2021年底，全国已基本完成农村集体产权制度改革。产权制度改革后农村建立了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。理论上，清晰的产权归属能激励人们将收益效应或受损效应内部化，实现资源在市场机制下的最优配置[2]。2021年底全国基本完成改革任务。现阶段剖析农村集体产权制度改革的效能及其损失不仅对改革具有重要的理论意义，也对接下来农村新型集体经济高质量发展和实现共同富裕极具现实意义。

农村集体产权制度改革中农民、村集体和国家三个主体间通过“嵌套性制度体系”形成正向促进和反向反馈机制，推动农村集体产权制度改革的开展[3]。产权制度改革自开展以来已取得了显著成效和重大进展。学者一致认为农村集体产权制度改革具有有利于建立城乡要素平等交换关系、增加农民财产性收入、加快城镇化进程、巩固党在农村执政基础的功能[4]。多数学者研究发现产权制度改革提高了农民生活水平和农村集体分红力度[5]，促进了农业的高质量发展[6,7]，进一步完善了农村基层组织体系[1]，更是新型农村集体经济持续发展的重要途径[8]。产权制度改革对农村居民可支配收入提升5.3%[9]，然而，也应注意到村经营性集体资产拥有的平均价值并不高，人均仅240元左右。产权制度改革对农民或村集体未来持续增收能力有限，尤其是对财产性收入的影响未如预期显著[9]，因此，若要大幅度持续增加收入，需从包括集体建设用地、宅基地和资源性资产的改革着手[10]。产权制度改革后村集体创新发展产业有利于提升集体经济增长空间和集体经济可持续性[11]。现阶段多数研究集中于改革成效分析，本文在分析产权制度改革效能的基础上重点分析了可能的效能损失，以期为实现乡村全面振兴和共同富裕提供制度保障。

一、数据来源和研究方法

（一）数据来源

实地调研资料。结合农村集体产权制度改革评估等课题研究，已对全国11 个省（自治区、直辖市）的18 个县（市、区）产权制度改革进行了实地调研。调研地区覆盖我国的东中西部多种类型的农村地区。在各地的调研过程中，课题组与各地各级政府、农业农村局（原农业局）、农村经济经营管理站、财政局、自然资源局等有关部门进行了座谈，并实地考察典型产权制度改革村、新型集体经济发展村，与村干部、普通农户等进行深入交流，搜集整理获得大量一手资料，并将获取的一手资料贯穿于整个研究之中。

部门监测数据。本研究所使用的数据包括宏观数据和微观数据两部分，其中宏观数据主要来自中华人民共和国人民政府发布的《农民工监测调查报告》、国家统计局发布的历年《中国统计年鉴》、农业农村部编制的《中国农村经营管理统计年报》以及调研地区政府、农业农村局等监测发布的统计数据和公报等。微观数据主要是实地调研采集的数据，或者后期使用微信等新媒体访谈获得，宏微观数据的使用提高了本研究的可信度。

（二）研究方法

社会调查法。笔者参与了2018年开始的农村集体产权制度改革评估及相关工作，曾到陕西榆阳区、天津、安徽、山东、宁夏等11 个省（自治区、直辖市）的18 个县（市、区）参与现场调研，形成对产权制度改革的更为直观和深刻的认识。本研究主要通过对实地调研、深度访谈获取的资料进行深度分析，剖析农村集体产权制度改革的成效及效率损失。多地多次实际参与产权制度改革调研成为丰富的资料素材。

案例分析法。案例分析法在社会科学研究中应用较为广泛，社会科学多以现实中真实事件为研究对象，在多变的社会环境及有限的数据和样本情况下，可以利用案例分析方法来发现和逻辑分析实际问题。案例分析法适用的条件包括：第一，研究内容宽泛，涉及背景性条件；第二，研究基于多个而非单一证据；第三，研究如“如何”和“为什么”等类型的问题；第四，研究现实中真实发生或者变化的客观现象。本文的研究对象是农村集体产权制度改革成效，其属于在现实生活背景下不断变化的真实问题，涉及丰富的社会背景性条件和多重证据来源。

二、农村集体产权制度改革实践效能

农村集体产权制度改革是对农村集体产权制度的一次创新，也是利益相关方对外部利润的响应。随着城镇化和工业化进程的加快农村结构发生重大变化，一方面，大量农民尤其是青壮年转移到城市就业导致农村人口结构变化；另一方面，城乡间要素流动限制减少使农村生产要素相对价格发生变化，另外，中央政府对农村集体经济发展重视程度逐年提高。总之，农村所处外部环境和内部结构的变化导致集体资产增值难，使得集体成员基于自身利益的追求而产生对现有集体资产产权制度的不满，原集体产权制度均衡状态被打破，迫切需要一种效益更高的制度替代旧制度，实现新的均衡[12]，农村集体产权制度改革应运而生。

（一）农民层次产权制度改革实践效能

农村集体产权制度改革有助于农民增收。农村集体产权制度改革是一项涉及6 亿农民、2.9 亿农民工和农村内特殊群体切身利益的群众性改革。故农民收入变化尤其是财产收入变化是产权制度改革实践效能最直接判断。按照原有土地制度和集体资产制度，“固定”资产难以自由流动。加之大量农民尤其是青壮年劳动力到城市就业，造成农村家庭结构失衡（妇女留守居多）和农村人口老龄化加剧，出现资源闲置甚至浪费现象。清产核资摸清村集体资产，可以为发掘集体资产增值潜力奠定基础。全国共清查核实集体土地资源65.5亿亩，占国土面积的45.5%；集体账面资产6.5 万亿元，其中经营性资产3.1 万亿元，占集体账面资产的47.69%。产权制度改革按照“产权明晰—成员界定—要素流动—包容性增长”逻辑思路，对农民增收具有显著效果，但其持续提高农民财产性收入能力有限[10]。成员分配机制由按劳分配转变为按劳分配与按股分红相结合的多元化分配方式，使得集体经营性资产收益分红成为农民财产性收入的重要组成部分。据农业农村部统计，2009—2020年，全国农村集体经济分红总量达到4084.89 亿元，农民居民人均财产净收入由2013年的194.7 元增长到2020年的418.8元，年均增长11.6%。

农村集体产权制度改革提高家庭内部以及社会的和谐度。农村地区青壮年外出务工现象导致农村地区出现“386199”部队留守的局面，造成土地抛荒现象严重。农村地区多以男方外出务工为主，留守妇女需独立承担小孩的生活和教育、赡养老人等家庭责任，长期的生活压力和缺乏沟通，导致农村家庭不和谐。研究表明，随着村庄流动劳动力比例的增加，农村离婚率显著上升；高离婚率又引起如代际失调、家庭教育缺失、留守子女抚养和老人赡养等一系列社会问题，进而影响社会的和谐稳定[13]。农村集体产权制度改革通过盘活农村闲置资产，吸引农民（尤其是外出务工人员）以农家乐、种养殖等多种形式的小微企业提高自身经济实力。

（二）村集体层次产权制度改革实践效能

村集体是直接执行并全程参与产权制度改革的实施主体。可以说村集体对产权制度改革实践效能如何是最有发言权的。

农村集体产权制度改革有利于实现村集体发展的经济目标和政治、社会等多种职能非经济目标。村民委员会（简称村委会）属于村民自治和协助行政的组织，应主要负责村内部办理公共事务、提供公共产品和服务等事务；村集体经济组织主要负责村内经济发展[14]。但现实中村集体组织组织行政化倾向明显[15]，不仅担负原本的经济职能，还负责非经济职能如提供公共物品、协助基层政权等行政任务。村集体的多重角色使其目标具有多元化，不仅包含经济目标，也包括政治、社会等多重非经济目标。囿于客观因素限制，多数农村地区政经尚未完全分离，村集体仍承担着提供公共物品的责任，一定程度上弥补了公共财政的不足，为实现村集体的非经济目标提供了可行性路径。2015年全国集体股股东分红总额43.11 亿元，随着产权制度改革的不断完善，部分村集体将集体股改为提取公益公积金，到2020年，全国集体股分红614亿元，提取公益公积金787.54亿元，有效增强了农村集体经济实力，加快了农村城镇化进程。

农村集体产权制度改革有利于明晰集体资产产权，按照新制度经济学的观点，产权是界定人们如何受益及如何受损的。产权作为一种社会工具，其重要性就在于“事实上帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期”[16]。农村集体产权制度改革以户籍、生活事实及“户籍+”多重标准确定农村集体成员，将集体资产产权主体明确。明确的产权能够激励人们将受益或受损效应内部化，从而在市场机制调节下促进资源实现最优配置[17]。以多样又合理的标准划定集体成员后采用等额或差额股份形式量化到人（户），将集体资产经营权价值化，进而实现农村集体资产产权的对象化和具体化，一定程度上展示出我国农村产权制度具有集体所有制的特征[18]。各农村地区采用多重标准确定成员资格，广东、山东、河北和青海等以纯户籍为标准；天津和重庆等地区采用“户籍+”标准，村民必须参与本村农业生产或生活在本村等；安徽等地区仅以生活事实为界定标准；部分地区河南以土地承包经营权为界定标准。差异化的界定标准提高了集体成员参与集体事务的积极性。

农村集体产权制度改革一定程度上满足村干部的诉求。村干部在农村地区一般属于精英层。从静态和结构主义视角研究发现，村干部具有国家代理人和村庄当家人的“双重身份”，实则实践中村干部角色和行为存在“双重边缘化”的倾向[19]。农村集体产权制度改革为实现村干部利益和权力诉求奠定了基础。第一，农村集体产权制度改革完成后，多数农村地区将土地等资源流转促成规模经营，为发展集体经济奠定了基础。这与壮大集体经济、实现规模经营现代化观念契合，有利于实现村干部的政治目标[15]。一般而言，村干部的特殊利益大体可以分为当村干部获取的物质报酬和精神报酬[19]。安徽省滁州市制定的《关于进一步激励村干部干事创业的实施意见（试行）》，从村干部职级管理、报酬差异分配制度等诸多方面激励村干部，使村干部转为正式编制成为可能。第二，产权制度改革激励村干部真正为农民谋福利发展经济。现阶段，村干部积极主动发展集体经济，“攀比心”极强。第三，产权制度改革激活农村生产要素盘活闲置资产，发展壮大集体经济，农民共享收益，村干部得到支持同时也产生压力，在产权制度改革地区形成“干部积极参与—激活集体资产—发展集体经济—农民拥护共享—干部产生动力”的良性循环，最终村干部的利益和权力诉求得以实现。

（三）政府层次产权制度改革实践效能

农村集体产权制度改革有利于实现乡村振兴的目标。随着农村开展多项改革，农村发展已取得显著成效,但农村长足发展后劲不足、城乡居民收入仍有差距、城乡要素价值和流动性方面存在差异等问题制约农村高质量发展。产权制度改革盘活农村集体资产、建立市场交易平台等多种操作，有利于促进农村发展，提高农民收入，缩小城乡差距。2019年底浙江省已全面消除集体经济年收入低于10 万元、经营性收入低于5 万元的薄弱村。截至2020年底，全国无集体经济经营收入村由2014年的32.3 万个减少到2020年的12.1 万个，集体经济经营收入在5万元以上的村由12.7万个增加到29.4万个。

农村集体产权制度改革有利于完善农村基本经营制度，更有助于提高国家治理能力和完善国家治理体系。按照经济学观点，当生产力发展到一定阶段时引起生产力与生产关系矛盾出现，进而推动生产关系发生变革。我国农村地区集体资产产权归属不清和价值不详、农民对集体事务漠不关心等诸多问题暴露共同共有集体产权制度已难以满足现代农村发展需求。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。这一表述说明农村集体产权制度改革与我国农村经营制度有联系，若要完善我国农村基本经营制度，需进一步深化农村集体产权制度改革。我国农村实行统分结合的农村基本经营制度，家庭联产承包责任制改革将“分”落实到位，但“统”却未真正实现。“统”的实现需要利益联结吸引农民自愿参与各种社会组织，实现社会化组织功能。农村集体产权制度改革完成后村集体成立多种形式组织，逐渐形成社会化组织体系，发挥“统”的功能。农村集体产权制度改革一方面逐步完善农村基本经营制度，补齐我国农村制度“短板”，另一方面为健全我国国家治理体系和增强我国治理能力现代化创造了条件。

三、农村集体产权制度改革效率损失分析

囿于对改革理解偏好的差异、执行力的不同以及改革地区经济社会发展水平的差别，农村集体产权制度改革在理论上产生的效能与实际中产生的效能存在差异。农村集体产权制度改革在不同视角不同层次取得了多方面效能，同时由于我国特殊的治理结构，在产权制度改革过程中必然存在效率损失。

农村集体产权制度改革内生的行政关系约束经济自由，导致效率的损失。按照对村集体经济组织的一般理解，村集体经济组织应单纯的定性为经济性质的法人[14]，不应隶属于政权体系。但现实中村集体经济组织与村委会之间人员交叉任职、职能模糊。造成村委会与政府之间、村集体经济组织与政府之间、农民与政府之间、以及农民与村委会之间的行政关系更加明显（图1）。对农民而言理应代表和传达农民利益诉求的村委会（村集体经济组织）却成为政府权力的“代言人”和执行者。部分地区将产权制度改革政治化，将经济决策纳入政治过程，仅考虑自身的利益问题，最终也将削弱农民参与产权制度改革的自愿性。当经济决策成为某个政治过程的均衡结果时，经济活动产生的效能将会受到影响，这主要是因为政治契约包含的内容范围一般大于经济契约的内容范围，存在逃避责任和指责第三方以转移过失的漏洞[20]。

图1 农村集体产权制度关系示意图

村集体经济组织多元化目标与农民单一经济目标间的矛盾，引致效率损失。村集体经济组织与一般性质的企业存在差异，且与村委会职能并未完全分离，由此造成村集体经济组织职能模糊。调研发现村集体经济组织除承担经济工作外，还承担村集体卫生、养老、基础设施建设等工作。村集体经济组织需自行承担经营成本和社会管理成本，结果必然造成分红金额减少。对农民而言，他们更看重经济目标，农民不仅要获得等于或高于原来收入的纯收入，甚至要求逐年增长，且要达到与其成员权相对应的收入水平。

村集体经济组织法人地位缺失与市场经济的不匹配，导致效率的损失。2017年新修订的《民法总则》将农村集体经济组织视为特别法人，2018年十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目，赋予了村集体经济组织法人资格。截至2020年5月，全国已有27万个集体经济组织领到登记证书[21]。农村集体产权制度改革已逐渐将农村经济向市场经济靠拢，逐步削弱城乡间生产要素流动限制和价值的差异化，最终提升农村集体经济组织的市场法人主体认可度。2021年12月21日召开的全国人大常委会，将农村集体经济组织立法纳入2022年立法工作计划。这一突破为确立农村集体经济组织市场法人地位和提高其竞争力奠定了良好的基础。

村集体经济组织股权退出的限制性以及流转的封闭性，导致效率损失。农村集体产权制度改革通过赋予集体成员六项权能，使集体成员以股份份额形式共享集体经济收益。调研发现退出权较少实现，南京市江宁区探索实施农村集体资产股份有偿退出、社内流转，但发生退出权的农户数量仍较少。退出权具有处分权能的特性，也是成员权益完整性的外在体现。在市场经济体制下，集体资产股权只有自由流转，才能实现生产要素的优化组合和真正发挥其增值作用。为防止农村集体资产“僵化”，部分农村地区建立农村产权流转交易市场，为股权流转搭建平台。但相关政策法规的不健全，村集体经济组织股权流转的封闭性，以及农村对股权市场不了解，极大地制约着股权自由流转。总之，股权退出权的限制以及流转的封闭性，影响股权增值，进而导致潜在效率损失。

四、结论与思考

本文主要从不同主体角度对农村集体产权制度改革的效能及其损失进行了解析。研究表明：我国开展产权制度改革方式带有明显的中国特色，即此轮产权制度改革政府是主要推动者，村集体是实施者和执行者，村民是参与者。在政府大力支持、村集体和村民积极参与下，产权制度改革基本实现了预期效果。然而，我国农村是人情社会、熟人社会，部分村民会因为村内其他人参与，而放弃“理性人”选择参与产权制度改革。另外，村集体属于政府职能在农村地区的延伸组织，负责管理村民及村集体事务，因此在产权制度改革过程中，带有一定的行政关系、委托代理关系等，产生效率损失。

从实践来看，农村集体产权制度改革已取得显著成效，但从实现乡村全面振兴和共同富裕视角分析，仍存在两大方面问题需进一步思考：

一是股权有偿退出问题。产权制度改革开展时间较短目前股权退出现象较少发生。一方面是股权有偿退出机制尚未健全。如何确定退出股权价值，退出的股权是集体经济组织收回还是其他集体成员有权购买，非集体经济组织成员是否有权购买股权，持股比例是否存在限制等问题尚未得到妥善解决。另一方面集体成员本身退出意愿不高。股权的自由流转过程是股权价值增值的过程。囿于村集体经济组织和股权流转的封闭性，制约着股权的自由流转。

二是新型集体经济持续长效发展问题。我国资源禀赋差异大、农村地域辽阔，但调研发现各地发展新型农村集体经济形式单一、创新性不足，难以维持农村集体经济长效发展和满足市场经济多元化需求。