浅析电子保函风险防控措施及业务发展趋势

◎王利（长春市公共资源交易中心，长春 130011）

一、讨论背景

（一）基本概念

电子保函的前身是纸质保函。电子保函是保证人使用CA 证书对数据电文进行电子签名，通过计算机网络，向受益人开立的具有法律效力的保证担保电子信用凭证。作为一种电子商务或信用服务工具，电子保函与纸质保函具有同等的法律效力，因其无需抵押、反担保和冻结资金，方便查验真伪，全程电子留痕，具有安全性高、手续简、办理快、成本低等优点。可以说，电子保函是基于“互联网+”思维构建的金融征信系统，“数据线上跑，企业零跑路，投标低成本”，有效缓解投标企业融资压力，提高资金配置效率。

（二）政策支持

早在2016年6月，国务院办公厅《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49 号）就提出，“转变保证金缴纳方式……推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。”该规定拓宽了保证金缴纳方式，是优化营商环境、为企业减负的重要举措。此后，以工程建设领域为中心，多个行业逐渐加快了保函的推行速度。

2019年5月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》（国办函〔2019〕41 号），强调“推动电子营业执照、电子担保保函在公共资源交易领域的应用，降低企业交易成本，提高交易效率”。招投标领域真正迎来“电子保函时代”。同年10月，《优化营商环境条例》（国务院令2019年第722 号）要求，“推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金”。

2020年7月，国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24 号），明确“在工程建设、政府采购等领域，推行以保险、保函等替代现金缴纳涉企保证金，减轻企业现金流压力”。

（三）应用意义

1.降低交易成本。为企业减轻负担，《招标投标法实施条例》[1]第二十六条规定：招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。而工程类项目预算金额普遍较大，保证金从几万元至几十万元不等，尤其在同时参与多个项目竞标的情况下，企业需要动用大量资金用于缴纳保证金，周期长、负担重。电子保函的应用，能够以极少的保函费用为企业盘活资金，极大缓解投标人的资金压力，显著节省交易成本。以江苏省为例，2022年1—8月，江苏全省推行电子保函就为投标企业减少资金占用超420 亿元。江苏省还积极引导金融机构适度下调保函手续费，降低企业成本。今年以来，淮安、盐城、泰州等地金融机构保函手续费降至3‰[2]。

2.提升交易效率。纸质保函属于实物担保凭证，办理流程繁琐，没有任何加密手段，在实践中无法验证真伪，容易造假。此外，纸质形式不便于平台管理和信息采集跟踪，无法用技术手段留痕，索赔慢，难以形成信用记录。相较之下，企业开具电子保函只需线上按照流程操作，银行金融机构便能利用大数据技术迅速调取企业相关信息，并根据企业信用状况线上完成审核，生成电子保函。电子保函办理不受时间和地点限制，节约大量时间、人力成本，便捷性显著提升。同时电子保函有数据加密手段，方便查验真伪，在开标时解密、推送，全程电子留痕，从数据源头杜绝信息泄露，提高效率的同时也保障了交易活动的安全性，对推动招标投标全流程电子化也具有重大意义。

3.强化交易监管。电子保函的应用和服务平台建设，能够实时统计保函业务数量与保险金额等数据信息，并与交易平台实现系统对接，由此监管部门提供可监测的动态数据，精准反映投标保证保险使用情况，尤其是串通投标、弄虚作假等投标违约情形，遏制串标、违法分包、转包等现象，为监管部门工作提供有力依据。此外，电子保函的广泛应用能够为交易业务监管提供有效数据技术服务支持，借助信用体系建设和联合惩戒措施[3]，“一处失信、处处受制”，有助于构建统一、规范的行业信用体系，净化市场环境。

二、电子保函业务主要风险点及防控措施

基于前述显著优势，近年来电子保函在公共资源交易领域得到了广泛应用，市场规模持续扩大，但在实践中也暴露出一些业务风险。本部分从公共资源交易业务实际操作的角度查摆电子保函业务的主要风险点，并从系统建设方、保函出具机构和交易平台等主体操作方面提出相应的风险防控措施。

（一）关于数据安全

风险点一：数据非法使用导致投标信息泄密。电子保函系统建设方掌握电子保函业务全部数据，同时与电子保函出具机构发生数据交互对接，均存在数据非法使用，投标信息泄密风险。

风控措施：一是交易平台与系统建设方以及电子保函出具机构签订协议，明确数据使用责任。二是系统建设方完善其电子保函系统以确保系统数据安全，并向交易平台出具系统数据安全风控方案。三是限定系统建设方向电子保函出具机构传送数据范围。四是系统建设方向电子保函出具机构传送数据采用报文加密方式传输，开标后对加密数据解密，保证开标前保函申请数据保密性，做到“只认企业，不识标段”。采用明文传送方式的银行向交易平台出具系统数据安全风控方案。

风险点二：网络故障导致数据传输延迟或丢失。存在交易平台网络中断、个别电子保函出具机构网络中断等风险，致使数据传输延迟或数据丢失。

风控措施：一是针对交易平台网络中断。在招标文件、采购文件中规定发生网络中断等情形的免责条款以及后续处理措施，如封存数据延期开展交易活动等。二是针对个别电子保函出具机构网络中断。在系统中开发功能点，即保函申请人获得保函后在系统中上传开标后显示，以备电子保函出具机构网络中断导致数据丢失情形。

（二）关于赔付能力

风险点：电子保函出具机构违约，不进行赔付。发生投标人违法违约情形，需要电子保函出具机构进行赔付，所以电子保函出具机构履约赔付能力应加以考虑。

风控措施：

1.建立市场化准入机制。本着开放、竞争的原则，制定适宜的金融机构准入标准，结合金融机构评级、公共资源交易市场信用体系建设和联合惩戒措施，选择有赔付保障的金融机构。其次要打造保函赔付的标准体系及流程，提高理赔效率，积极探索电子保函线上赔付的方案。

2.电子保函出具机构数量问题。在市场总量确定的情况下,出具机构数量多则相对市场份额少，覆盖赔付风险程度低，易发生金融风险；出具机构数量少则信息相对集中，易发生投标信息泄密等数据安全风险。交易平台监管机构应结合平台交易规模，合理确定电子保函出具机构数量。但在业务实践中，出于优化营商环境的考虑，多地采取开放、鼓励竞争的态度，积极引进对接，对机构数量未作限制。如江苏省徐州、常州两地对接的金融机构均已达34 家。

3.建立日常考评退出机制。该项措施是与市场准入机制相对应的，实现竞争淘汰、有进有出。由交易平台主管部门、交易平台以及系统建设方建立电子保函出具机构日常考评以及退出机制，并根据实践中遇到的问题，及时调整考评要求、健全考评制度。制定相关制度，就保函业务数量、服务态度、其他地区开展保函业务信用情况等因素进行日常考评，发生数据泄密、违法违约等情形时强制其退出市场。

从交易平台实践看，电子保函的赔付相对较少，如重庆市公共资源交易中心电子投标保函系统开立的16432 笔电子保函中，涉及理赔的仅有48 笔，计4057 万元。江西省则构建了担保公司、银行、江西公共资源交易金融服务系统三重赔付保障体系，层层压实保函担保责任，做到“违约即赔、有索必赔”。江西省公共资源电子交易服务平台金融服务系统自2020年6月5月上线至2022年1月，开出85 万多单电子投标保函，仅出现1 例涉及理赔的个案，且入驻金融机构立即快速响应并按电子保函要求进行了理赔，在全国公共资源交易领域打造了电子保函“江西样板”[4]。

（三）关于保函效力

风险点：电子保函出具机构自定格式条款，效力不同，有失公平。电子保函主要担保的是投标人在投标过程需履行的相关责任，所以担保内容及责任等条款都需要在电子保函中明确，一旦发生违反担保内容的行为即进行索赔。

风控措施：交易平台采用固化电子保函格式条款方式规避效力风险。

（四）关于基础费率

风险点：高费率易致线下返点，低费率易致恶性竞争。根据银保监会监管规定，保险公司开展投标保证保险业务，仅须向银保监会报备基础费率标准及保险条款，各保险公司报备基础费率区间为2‰—10‰。限定最高基础费率有助于减轻投标人资金流压力，降低交易成本，规避线下返点风险。

风控措施：一是交易平台制定电子保函业务管理制度，规定电子保函出具机构不得恶意竞争等原则性要求。二是电子保函出具机构应在系统中公示基础费率区间，作为系统建设方的考评依据。

电子保函费率是进一步降成本、优环境，减轻企业负担的重要抓手。江西省有关部门结合市场实际，在电子保函系统上线后，先后两次推动金融机构降低电子投标保函费率，单笔收费由5‰分两次逐步降至4‰、3.5‰，切实降低了企业投标成本。江苏省也积极引导金融机构适度下调保函手续费，淮安、盐城、泰州等地金融机构保函手续费降至3‰。

（五）关于保证金交纳方式选择

风险点：限定投标人（供应商）自由选择投标保证金交纳方式权利，取消纸质保函。《政府采购法实施条例》第三十三条规定，投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。招标投标法实施条例未限定投标保证金交纳方式。

风控措施：允许投标人（供应商）自由选择投标保证金交纳方式。

（六）关于保函出具机构选择

风险点:系统建设方在系统中设定不同的电子保函出具机构选择方式。国务院办公厅《关于进一步优化营商环境 降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30 号）要求，“政府采购和招投标不得限制保证金形式，不得指定出具保函的金融机构或担保机构”。

风控措施：据了解，目前关于电子保函出具机构选择实际做法有两种，第一种是投标人（供应商）市场化自由选择保函出具机构。第二种是电子保函系统采取程序固化方式轮转分配保函申请至保函出具机构。第二种做法表面看似公平，实际涉嫌干扰市场公开规范运行，限制市场主体自由竞争，不利于电子保函市场长远发展。在对电子保函出具机构数量以及基础费率进行规范前提下,第一种做法能较好地培育和发展电子保函市场。因此，需在电子保函业务管理制度中规定，由投标人（供应商）市场化自由选择保函出具机构。

江苏省实行企业和金融机构双向自主选择，企业可随时选择意向金融机构，发出保函开立申请；金融机构可实时获取企业相关信息，主动服务，有效提升电子保函服务投放量、惠及面和精准度。

三、电子保函业务趋势

从近年进展可以看出，为克服新冠疫情影响，各地大力推动全流程电子化交易。除电子开评标外，电子保函是打通全流程电子化交易的另一重要环节。2022年7月18日，国家发展改革委等十三部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117 号），进一步强调，“除交易平台暂不具备条件等特殊情形外，依法必须招标项目应当实行全流程电子化交易”[5]。可以想见，电子保函业务将随着全流程电子化交易而得到更加广泛的应用。从各地应用情况看，电子保函业务呈现以下趋势。

（一）发展势头强劲。为克服新冠疫情影响，电子保函以其手续简便性、出函快捷性、信息安全性等优势成为越来越多投标企业的选择，成为交易平台打通全流程电子化断点的重要措施，电子保函业务量呈稳步上升趋势。如重庆市公共资源交易中心，2020年3月上线了电子投标保函系统，截至2021年6月30日，开立电子投标保函16432 笔，累计为企业释放资金占用205.2 亿元，电子保函规模突破200 亿元[6]。2021年5月8日,合肥上线投标保证金电子保函服务平台，当年10月底，即接入银行近十家。2021年5月至12月，合肥电子保函平台累计开立电子保函72000 余笔，担保金额超152亿元。2022年1—8月，江苏全省推行电子保函为投标企业减少资金占用超420 亿元，其中常州市本级建设工程交易项目保函替代率已达76.53%。

（二）政策制度不断完善。电子保函制度和政策体系逐步成型，法制水平进一步提升。基于《民法典》、《电子签名法》，以及电子商务法律法规有关规定，温州、漳州、厦门、呼和浩特、蚌埠等多地出台了公共资源交易领域的电子保函业务管理办法。2022年9月，合肥市市场监督管理局下达2022年合肥市地方标准制订项目计划，安徽合肥公共资源交易中心申报的市地方标准——《公共资源交易投标保证金电子保函平台数据规范》获批立项。未来，基于公共资源交易的电子保函业务将向标准化、规范化的方向不断迈进。

（三）建设统一的电子保函平台。公共资源交易平台整合数年来，平台建设已从市级单点建设，逐步发展到省内互联、“一网通办”。2021年底，云南省发展改革委出台了《云南省公共资源交易平台接入电子保函服务指导意见》（云发改平台建管〔2021〕1152 号），面向全国金融机构提供无歧视接入服务，实现“一次接入、全省通办”。2022年3月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（中发〔2022〕14 号），要求“加快推进公共资源交易全流程电子化，积极破除公共资源交易领域的区域壁垒”。国家发展改革委《关于推动长江三角洲区域公共资源交易一体化发展的意见》（发改法规〔2022〕355 号）也提出，到2025年，长三角区域一体化的公共资源交易市场基本形成。要推动招标采购等交易文件标准化、模板化，同时实现长三角区域公共资源交易信息“一网尽览”。在此背景下，推进“跨省通办”、构建跨省的区域性乃至全国性电子保函大市场将成为未来的发展方向。

电子保函办理无需存款、抵押、冻结资金等，办理流程简单便捷、真伪方便查验、全程电子留痕，极大提升了投标保证金办理的效率，在公共资源交易领域方兴未艾。与其他新生事物一样，经广泛应用，同样将面临健全风控措施、完善制度体系等任务，需要相关各方形成合力，共同推动、发展。交易平台应与市场各方一道，以国家政策为导向，以优化营商环境、降低交易成本为目标，主导或协助有关部门和机构，强化制度保障，做好风险防控和信用体系建设，同时强化信息跨地区共享，不断提升电子保函平台标准化、规范化水平，推动公共资源交易事业高质量发展。