产权交易所盘活农村闲置资产的路径探讨

◎秦振华（浙江产权交易所，杭州 310005）

引言

从中央农办、农业农村部组织开展全国农村集体资产清产核资工作结果看，截至2019年底，全国共有集体土地总面积65.5 亿亩，账面资产6.5 万亿元，其中经营性资产3.1 万亿元，占47.4%；非经营性资产3.4 万亿元，占52.6%。集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1 万亿元。这些集体资产资源是增加农民收入的重要资源，更是建设美丽新农村的关键要素。然而，目前我国农村有着大量集体资产处于闲置状态，比如，宅基地、耕地、林地等。大量闲置资产不仅没有为农民带来增收，反而成为农村萧条的一个方面，严重阻碍了农村经济可持续发展。因此，在二十大报告中，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。这为盘活利用农村闲置资产方面的相关研究提供了依据和遵循。如何立足于乡村振兴，积极解决农村闲置资产问题，避免农村集体资产资源浪费，成为推进乡村振兴战略，实现农业农村现代化必须要解决的问题。

一、农村资产闲置的主要成因

从总体来看，我国农村资产闲置问题较为严重，情况较为复杂，造成农村资产闲置问题的因素比较多，比如，土地制度问题、农村居民思想观念问题、历史文化与村屯风俗问题、农村人口流失问题等，造成农村资产闲置的主要因素有以下几个方面。

改革开放以来，我国经济得到了快速发展，以广东为代表的改革开放前沿地大力发展劳动密集型产业，吸引了大量农村劳动力涌入，甚至有一部分农村人口在城镇地区买房置业，随即将户口迁往城镇地区，这样也造成了农村人口大量流失。由于农村人口数量缺失，很多农村宅基地、土地长期处于闲置状态或者利用率极低状态了。根据相关统计，截至2022年8月，农村土地占全国土地面积90%以上，中国是当之无愧的农业大国，然而，每年平均耕地流转仅占耕地总面积的22.07%。另外，很多宅基地是祖上传下来的祖宅，此类房子即便无人居住，后人也会因传统、风水等原因，不愿意流转或者退还给集体。其次，目前农村定居的人员，多为留守儿童、孤寡老人，文化水平相对有限，对于土地的经营管理能力欠缺。像宅基地，很多农村地区对于农村宅基地的管理缺乏足够高的重视度和关注度，管理措施不够规范、管理制度不够具体，这样也有可能给农村宅基地闲置造成一定影响[1]。

二、农村产权交易现状分析

（一）农村产权交易影响力逐步提升

新时期背景下，农村产权交易活动变得更加频繁，不仅增加了农村居民的收入水平，保障了农村居民的日常生产生活，也推动了农村改革、乡村振兴战略的可持续发展，这使得农村产权交易的影响力正在稳步提升。在此基础上，农村集体产权改革进程逐渐加快，在诸多成功案例的影响下，很多农村地区都已经建立了农村产权交易试点，让更多农村居民得到实惠，也让农村产权交易市场规范度不断提升[2]。调查发现，农村产权交易活跃大省也催生了经济强省，以土地流转为例，如图1 所示，截至2022年8月，累计流转土地面积13800 万亩，排名前十的依次为：山东、河北、内蒙古、广东、北京、安徽、辽宁、四川、吉林、河南。同时，正是由于我国巨大的农村市场潜力和一、二、三产业的融合发展，更进一步增强了农村市场的承载力，在面对大的宏观经济环境变化和疫情影响时，农村产权交易体现了更强的“韧性”。近期e 交易平台农村产权交易情况就充分说明了这一点。2022年以来，受整体经济形势和疫情影响，e 交易平台整体交投疲软（参见《e 交易平台2022年上半年交投情况概览》）。但相对而言，农村产权交易市场要好于整体市场情况。如图2 所示，2022年1—6月，e 交易平台农村产权交易成交数量分别为715 宗、311 宗、686 宗、362 宗、688 宗和547 宗，其中1月同比增长16.07%，2月同比下降4.31%，3月同比下降27.94%，4月同比下降68.13%，5月同比下降11%，6月同比下降6.34%。可以看出，5—6月，随着经济的回暖，农村产权市场交易已率先回归至往年正常发展水平。

图1 （数据来源：土流网数据研究中心）

图2 （ 数据来源：e 交易平台）

（二）农村产权交易市场体系逐渐稳固

近几年，政府对于农村集体资产资源高质量配置的关注度逐渐升温，也为农村产权交易出台了一系列惠利政策与指导性意见，逐步形成了以产权交易所为主导，以村集体资产资源交易市场为基础，在区域范围内形成了较为完善的农村产权交易体系，让更多的农村集体资产资源成为农村产权交易市场的主要内容。当前，全国很多省都依托原有的产权交易所设立了农村产权交易服务平台，基本上形成了省、市、县三级服务平台。这些平台既发挥了信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又发挥了贴近“三农”，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。

（三）农村产权交易品种逐渐增多，交易量稳步提升

农村产权交易经过多年的建设与发展，已经充分得到当地政府、农村居民的一致认可与信赖，这在很大程度上促进了农村集体产权交易活动的高质量发展，越来越多的农村产权交易品类加入其中，这使得农村产权交易品种种类变得更加丰富，数量变得更多。从最初的农村集体土地经营权，逐步将林权、养殖水面经营权、农业领域知识产权、农器具与农机具、农业生产设施设备、景区运营权、砂石、广告经营权等资源等纳入农村产权交易品类范围。而且从整体发展形势来看，农村产权交易量稳步提升，最终会成为以农村集体土地承包经营权为主，其他品类交易数量逐步增加的交易局面[3]。仅以e 交易上平台农村产权交易挂牌宗数为例，至2021年3月31日，e 交易平台挂牌农村产权交易6077 宗，成交农村产权业务3681 宗，成交率61%。近四年农村产权交易业务挂牌宗数呈现指数式增长。

图3 （数据来源：e 交易平台）

虽然农村产权交易得到了快速发展，但不可否认的是，当前我国农村产权交易中仍然存在较多问题。主要集中在以下几个方面：首先，相关配套法律法规仍然有待健全，尤其很多法律法规对于农村集体资产资源的使用权、所有权转让与出售等方面有着极为严苛的限制；其次，农村产权的确权工作仍然有较大调整空间，农村产权确权工作开展难度较高，整体工作进展较为迟缓；再次，农村产权交易规范性以及专业人才队伍业务水平仍有较大提升空间，由于农村产权交易涉及品种多，交易涉及的知识面广，这就对专业人士的业务能力提出了较高要求。除此之外，虽然开展农村产权交易业务的交易所数量众多，但业务门槛低，交易所专业水平参差不齐。

三、盘活农村闲置资产的措施

（一）逐步完善制度机制

政府部门应当构建更加科学、完善的农村集体资产资源流转制度，为农村闲置资产的流转起到制度保障作用。要尽快对农村集体资产资源进行确权登记，明晰产权主体，并且颁发相应的物权证明，这样才能为农村闲置资产的可持续流转与有效盘活奠定良好基础。此外，还需要根据产权市场的特点，制定出农村产权交易的管理办法，让产权交易所开展农村产权交易业务有章可循。另外，还需要建立更加完善的农村土地利用管理机制，明确农村闲置集体资产资源的种类和数量，持续加强对农村新增土地使用权保障机制的优化与调整，进一步提高农村集体资产资源使用的规范性与合理性，更要制定“农村闲置资产资源管理办法”，确保农村闲置集体资产资源管理工作的规范性[4]。目前，浙江众多地市，包括农业农村厅都出台过村集体资产管理处置办法及农村产权交易规定。

（二）做好盘活模式创新

要想真正盘活农村闲置的集体资产资源，必须要做好盘活模式的优化创新，根据各个农村地区的实际情况，制定相对应的盘活闲置农村集体资产资源的模式。比如，可以从参与成员角度进行模式创新。以农村居民、村集体以及产权交易所三方合作为基础，农村居民和村集体，在全员统一的前提下，将农村闲置的集体资产资源使用权或者经营权通过产权交易的平台出租给社会资本。在社会资本获得利益的同时，农村居民以及村集体也可以享受到相当份额的收益，这样便提高了农村居民以及村集体的经济收益。另外，产权交易所利用特殊的社会关系，为村集体争取到政府资金支持，对农村闲置集体资产资源进行改建，再通过产权交易所的平台，采用招商引资的方式，吸引社会资本前来投资，这样也有助于盘活农村闲置集体资产资源。笔者所在的浙江产权交易所杭州分中心不仅通过为自身平台为农村招商引资，还借助互联网，开启抖音直播，助力农产品销售。

如果以土地功能为视角对盘活模式进行创新，比如，对于农村未开发土地资源、村集体建设用地以及农业及林业用地等，需要根据实际情况进行盘活处理。最好能够将农村未开发的土地资源、以及农业和林业用地，采取更加自然生态的盘活模式，比如，可以考虑采取开发“森林旅游业”“生态旅游业”等，在不破坏自然环境的基础上，突出农村未开发的土地资源以及农业和林业用地的经济价值与生态价值，像在林间搭建原始木屋，提高建筑物与山林融合度，开发特色乡村旅游产业。而对于农村空置的房屋来说，可以将其开发为农村旅游区的民宿，也可以建设成为农村养老院，这样既解决了农村留守老人的养老问题，也盘活了农村集体资产资源[5]。

（三）明确工作职能责任

为了进一步提高地方政府部门参与农村产权交易的积极性，必须要明确各个部门与机构承担的责任与义务，继续加强对农村产权交易工作的推广，并且将盘活农村闲置集体资产资源作为地方政府部门绩效考核的重要内容。产权交易所应当定期对农村闲置集体资产资源盘活情况进行会中，树立典型人物形象以及典型业务，从而在区域范围内更好地推进农村闲置集体资产资源的盘活。

（四）规范操作流程体系

为了避免出现暗箱操作情况，必须要对外公布农村产权交易的相关操作流程，突出这项业务的公开性、公正性与透明性。严格按照相关工作机制，保护农民的合法权益。严格按照相关规章制度以及法律法规开展农村产权交易活动，对于新出现的农村闲置资产，应当根据“能进则进”的基本原则，不断提高农村产权交易市场品种。

（五）做好工作队伍建设

农村产权交易业务工作质量的高与低，很大程度上取决于农村产权交易工作人员的业务能力以及职业素养水平。因此，产权交易所必须要做好专业的人才队伍建设，招募和培养一支具有高素质、高能力、了解农村、了解三农的业务人员，为农村产权交易活动提供人才保障。除此之外，产权交易所应该加强与各村干部的联系交流，尤其要增强乡村干部盘活农村集体资产资源的意识与能力，真正在农村产权交易活动中起到串联和协调沟通作用，进一步提高农村闲置集体资产资源的盘活成效，为乡村振兴战略高质量实施发挥出应有的推进作用。

（六）提升服务工作效能

产权交易所应当不断提高服务效能，在现有业务基础上，稳步开展更加丰富的业务内容，比如，农村集体资产资源权证的抵押融资，为盘活农村集体资产资源提供必要保障服务。而且，产权交易所还应当继续做精、做细、做广、做大、做精农村集体资产资源交易品种，不断拓宽农村集体资产资源盘活种类。继续加强信息技术与产权交易服务之间的融合，突出农村产权交易服务的信息化、智慧化特征，既要让各个产权交易所以及政府部门之间能够做到数据信息快速传输与共享，更要提高农村盘活集体资产资源各类业务服务质量与效率，切实提高服务的便捷性与整体水平，确保能够将“最多跑一次、最多办一次”，甚至“零次跑”的服务目标落到实处。

（七）突出村民主体作用

对于农村产权交易来说，农民的重要性毋庸置疑，为了能够真正盘活农村闲置的集体资产资源，必须要突出农民的主体作用，要让农民能够积极主动参与到农村产权交易活动中，解决部分农村居民存在迷信以及老旧思想的问题。在盘活农村集体资产资源时，应当广泛征集农民的意见和建议，既要了解农民有哪些不满情绪，也要充分考虑到农民有哪些实际诉求。而且，农村产权交易所还需要定期到各个村开展宣传性教育，既然宣传产权交易所自身的品牌能力，也要让农民清楚的认识到，盘活农村闲置资产的重要性和必要性[6]。

四、结语

农村产权交易服务工作的顺利开展，对于农村闲置资产盘活利用，具有至关重要的影响。为了能够不断盘活农村闲置资产，更好地推动“乡村振兴”战略的落地，必须要全面提高产权交易所的业务能力，充分发挥出产权交易所的责任与义务，通过逐步完善制度机制、做好盘活模式创新、明确工作职能责任、规范操作流程体系、做好工作队伍建设、提升服务工作效能、突出村民主体作用等措施，进一步扩大业务范围、优化流程，不断改进和提升交易工作效率。这样才能真正提高农村产权交易工作质量，促进公开、公平、公正的农村产权交易，将农村的“死”资源变成“活”资本，尽可能提高农村集体资产资源的溢价率，进而为乡村振兴带来更多发展空间。