科研院所经费管理探析

谢思纯 冯敬宇

（1.散裂中子源科学中心 2.中国科学院高能物理研究所）

一、引言

根据国家统计局、科学技术部、财政部发布的《2021年全国科技经费投入统计公告》显示，2021年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费27 956.3亿元，比上年增加3 563.2亿元，增长14.6%，增速比上年加快4.4%；研究与试验发展（R&D）经费投入强度（与国内生产总值之比）为2.44%，比上年提高0.03个百分点。按研究与试验发展（R&D）人员全时工作量计算的人均经费为48.9万元，比上年增加2.3万元。分活动主体看，政府所属研究机构经费3 717.9亿元，增长9.1%；高等学校经费2 180.5亿元，增长15.8%。数据表明，我国的科研投入是逐年上升并且呈加速上涨趋势，科学技术是第一生产力，加大科技投入是我国实行人才强国战略的重要举措。科研院所在我国的科研体系中有着不可取代的重要地位，不止肩负培养高素质人才任务，还承担着众多的科研项目，为我国的科研事业做出了巨大贡献。但科研事业单位的经费管理问题却日益突出，中国科协调查显示：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外，经费使用效率、经费“腐败”等在全社会范围内引起了关注，这说明管理的环节上还存在着许多问题。

二、科研院所经费管理存在的问题

（一）纵向经费预算编制要求过于细致，管理过于严苛

纵向经费（指各级政府部门批准立项的科研项目经费）一般分为直接费用和间接费用两部分。前者主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、差旅费、会议费等；后者包括承担课题任务单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，有关管理费用以及绩效支出等20多个科目。尽管《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）明确要求简化预算编制，扩大包干制试点，但在政策落地过程中，部分单位对于预算的要求仍然非常的细致，真正是一根钉子都要落实到具体费用。科研本身就是一项创造性的工作，是在不断探索中得到或成功或失败的结果，而科研经费正是支持探索中可能需要的成本支出，是无法在项目展开前就能精准预知各项开支的。很多科研人员为了编制出“完美”的预算，全项目组都在花费时间“加减乘除”，占用了科研人员大量的时间和精力。还有一些项目的周期可能有3～5年，这样长的项目周期更是难以编制明细预算。另外，周期较长的项目一次性提交所有预算，到项目真正执行的时候，往往由于市场变化、国家政策调整等不可预知因素与原计划相差甚远。某研究所执行大型项目时正逢中美贸易纠纷升级阶段，其依赖进口的设备部分价格大幅度上涨，严重超出预算，而课题结题审计的时候，是不认可这类理由的，要求按照原先预算使用科研经费，这等于在变相让科研人员从一开始就编制出可能“不合理”但是会“充足”的预算。

（二）横向项目管理过于宽松

横向经费主要是其他企事业单位委托本单位进行设计、技术咨询、技术开发、测试、检测、分析等服务所取得的收入。横向经费是市场经济体制下承担的外来企事业单位的任务，实际上也是科研成果的一种转化形式。目前大部分科研院所的经费来源是纵向项目，国家投入的科研经费规模巨大，也出台了相对应的管理办法进行约束管理，防止科研造假腐败等行为，所以我国的纵向经费管理制度相对健全且成熟。相比较而言，横向项目所占比例较小，经费来源也相对比较复杂，我国的横向项目管理制度一直相对滞后，并没有特别明确的管理办法，只要求纳入统一管理，这也使得部分科研院所在横向项目经费的管理上基本处于完全放开状态，只关注扣除的管理费和应扣费用，对于该笔经费的支出情况，睁一只眼闭一只眼，客观导致科研经费适用范围过度宽泛，支出结构和理由不合理，进而让科研人员认为横向科研经费是自己的“小金库”。在很多科研院所，纵向经费无法报销的部分都被挪到横向经费进行报销，包括办公用品、招待费等，更甚者还夹带了私人消费进行报销。在横向经费过分宽松管理的大环境下，虚发劳务费更是套取经费的一大重要手段。在科研违规使用案例里，就曾出现过“纵横捭阖”案例。北京市一所二本院校的某教授曾负责一家部级单位的课题项目“外宣资料翻译研究”，这一课题为“纵向课题”，但在高校，“横向课题”提取劳务费更加便利。该教授隐瞒了部级单位的证明，先以“横向课题”为名向学校科技处申请立项。不久，学校出台规定，对于“纵向课题”奖励补贴力度加大，优势超过“横向课题”，其随后又找到学校改以“纵向课题”立项。然而，在提取经费时，他却找来一份有20余人的在校学生名单，依旧按照“横向课题”管理规定，以在校学生名义先后8次虚报冒领劳务费共计8万余元。这个案例也从侧面说明，横向课题在大部分单位里的管理是比较宽松的。

（三）经费报销流程相对复杂

在科研院所里，科研经费一般参照事业经费报销流程，以A所为例，3000元以下课题由负责人签字，3000元到5万元之间由处室负责人签字，5万元至10万元主管所长签字，10万元以上主管财务所长签字，50万元以上研究所法人签字。而一个规模较大的科研项目，5万元以上采购是常见的，这就意味着，报销单需要由主管所长级别签批，一个报销申请从提出采购到签订合同再到完成付款，这三个环节都需要提交表格由对应级别负责人签字，而且由于签批的时候都需要上一环节已完成签字的表格作为凭据，这也意味着这些环节的签批无法同时进行，这三个流程走完，加急处理的最快1个月，慢的则半年都有可能，中间浪费的时间就是各种等待签字。这也让部分科研人员为了方便快速报销，拆分采购，或者直接拆分报销，进而给财务审核工作带来了困难，同时也埋下了审计风险的隐患。

（四）科研经费使用中缺乏相应的监督与监管，内控环节薄弱

在科研院所，财务部门与科研人员存在相当程度的壁垒。在科研人员眼里，财务部门就是为了“卡”项目经费报销。他们认为只要能过这道“关卡”，项目经费就没有问题了。为了过这个“关卡”，经常只是为报销而报销，不符合实际业务“不要紧”，符合财务审核的模板“才重要”。财务部门是独立核算部门，实际工作中财务人员只能以所收集到初始票据为基础，实施会计核算，缺乏对科研经费支出的合理性进行有效的监管和控制。以A研究所为例，部分审批环节如表1。可以看出，研究所将最重要的责任，也就是报销业务与科研任务相关性、是否符合预算列入课题负责人权责，这也符合大部分实行PI制责任制的科研院所的习惯。而这样的流程下，经办人一般是项目组组内成员，也是由课题负责人管辖人员，所以课题经费是否合规合理使用，课题负责人全权负责，很大程度决定于其专业素养及自我约束能力。这样的依靠是薄弱的，由此也出现了很多科研经费问题。首先，部分课题负责人往往只关注项目进展，不关注经费使用情况，这导致不合理支出或者部分费用超支无法被及时发现，也可能存在项目结题在即，还有大量课题经费，又临阵突击使用经费的不合理情况；其次，很多科研院所存在历年大量未清理课题，究其原因是课题负责人只关心课题结题，而结题后一般还剩部分课题经费可供使用，由于剩余经费体量一般较小，大部分课题负责人也不重视，这样累积下来，就有大量应清未清课题，不利于课题管理及财务核算；最后，课题负责人手握大量课题经费，在监管缺失的情况下，容易滋生贪婪心理，从而出现科研经费腐败现象，这也是科研经费管理中最为重要的问题，归根结底，是内控的薄弱和监管的缺失。

表1

三、科研院所经费管理问题的改进措施

（一）全面落实“放管服”经费改革，配备科研财务助理，加快建设信息化系统

科研院所应根据国家颁布的指导意见及时跟进落实政策，打通政策落地“最后一公里”，而不是对于新政策持“观望”态度。首先，应当减少重复的审批环节，简化办事流程，同时运用现代技术建立集采购、合同、项目管理、资产管理、财务报销于一体的信息化管理系统，实现项目全流程管理，从经费立项入账、经费报销、预算调整到结题审计，都可以由科研部门在系统中主动发起，经由相关环节系统审批即可。科研人员应随时动态掌握科研经费使用信息、采购及报销进度等，减少“突击花钱”及结题不结账情况。其次，应为项目组配备科研财务助理，让专业的人做专业的事，将科研人员从繁琐杂事中解放出来。

（二）加强横向经费管理

首先，横向经费确有其特殊性，它的取得不具有规律性，也不具备确定性，是科研成果转化的一种形式，也是市场化的结果。横向经费是以提供技术服务为主的合同，科研人员的劳务和智力付出占很大比例，取得过程中，科研人员的努力占了很大因素，确实在管理上应该和纵向经费有所区别，不应该按照纵向经费管理方法照搬管理横向经费。横向经费管理的目的是在经费合法合规使用范围内，减少经费“束缚”，激励科研人员积极参与科技成果转化工作，充分利用自身资源，不断组织开发新的项目。但并不代表横向经费要完全放开不管，在不少科研人员认知中，横向经费是依靠自己的努力获得的，单位不应该干涉其经费的使用，甚至认为横向课题经费都归自己个人所有。而事实上，很多横向课题的获得与开展离不开单位提供的科研平台、相关设施、科研人员以及基础研究成果等，更离不开单位本身的名誉、声望等无形要素。这种视科研经费为自己的“小金库”的思想是很危险的，任何科研经费都不应该无监管地使用，放任横向经费自由发展，不利于科研院所的长远利益。院所应根据横向经费规模设置专门的管理部门或管理岗位，必要时可从各部门抽调骨干成立独立的委员会，作为科技成果转化及产业化工作的监督管理及决策审议机构，对科技成果转化及产业化工作中的重大事项进行研究、审议，包括发展规划、方针政策、规章制度的审议，重大产品研制和技术服务项目的立项、以及项目实施过程中重大争议事项的协调。并建立横向经费管理制度，从政策层面规范横向经费的使用，明确横向经费留存利润比例以激励项目组成员，同时严格控制经费支出与科研任务相关性，杜绝随意化支出。

（三）加强内控环节，完善经费管理制度

大部分科研院所体系会有巡视组审计或者经费拨款方进驻的外部审计，但是院所内部针对自身的审计相对较少。实际上，如果院所有独立内审部门可以针对内部项目进行不定期审计，从内部发现问题，解决问题，将有利于科研经费规范使用。然而，对于项目的审计是内控的重要一环，但事后审计，只能以项目提供的项目资料如报销凭证及合同等作为基础，对于项目经费进行事后分析是否合理，无法在经费使用前就对其进行规范，应该从根本上完善经费管理制度，加强科研项目绩效考核，对于合理的绩效发放应该予以支持，不能一刀切，合理提升科研人员待遇水平。同时，应该将内控环节前移，由院所统一聘用科研财务助理下放各个项目组，一方面减轻科研人员事务性负担，另一方面也是填补了事前监督的缺失，将财会监督角色前移，深入到一线业务中，强化内控环节，将科研经费腐败扼杀在摇篮中。