劳动力市场与劳动关系中的政府规制研究*

袁青川

（ 河北大学 经济学院，河北 保定 071002 ）

一、政府规制与劳动力市场

（一） 政府规制是劳动力市场自由运行的前提和保障

劳动力市场有效运行的前提条件之一是劳动者可以自由进出劳动力市场。由于缺乏最基本的生存资料，劳动者在劳动力市场上没有与企业讨价还价的能力，也没有进出劳动力市场的自由，迫于生计只能低价出售自己的劳动力，更丧失了对工作时间和休息时间理性选择的权力，进而造成劳动力供给处于S型供给曲线的下端[1]446。这种表面自由的劳动力市场隐藏了那些控制着丰富资源或稀缺资源的企业强制性地和那些除了工资没有其他收入来源的劳动者签订不平等合约，并严重损害市场效率的现象[2]37。因此，政府需要通过实施社会保障、社会救济、最低工资等政府规制赋予劳动者足够的生活资料，保障劳动者自由进出劳动力市场的权利，减少劳动力市场中的被迫性劳动供给，缓解市场扭曲现象，保障劳动力市场有效运行。

（二）政府规制 的适度性是劳动力市场运行效率的关键

经济学中生产与成 本函数、供给和需求曲线等理论均建立在以所有制和所有权为核心的制度经济学理论之上。政府规制以所有权为核心，明确界定了劳动力市场主体的经济约束、机会设定、激励机制和经济主体所拥有的谈判资源等[2]41。由于劳动力的不可储存性，如果体现所有权和资源的分配规则是偏向企业的，将加剧劳动工资扭曲，导致劳动力过度使用，严重威胁劳动力再生产，降低劳动者正常产品消费需求，最终影响国民产出；如果政府的分配规制赋予了劳动者更多资源和权利，劳动者将会获得一种更高的保留工资[3]779，并刺激整个社会经济达到消费能力最大化的经济增长稳态。因此，政府分配规制首先是将某些谈判资源合法化，并相对公平地转移给相应的市场主体，在效率原则下优化规则，以此构成劳动力市场运行的基础规则。这种具有 较强主观性的公平判断标准可以以Commons的“道德上合理的上下限”为参考基准线[4]。

二、政府规制与劳动关系

（一）劳动关系产生的前提条件是市场不完全

在完全竞争条件下，由于信息对称、流动成本为零、商品同质等原因，市场资源在价格的调节下均可达到最优的配置。基于完全竞争市场的效率性，企业在市场上购买商品或服务远远比自己雇佣并管理、协调劳动者来生产相应商品或提供相应服务更有优势。因此，在零交易成本的完全竞争条件下，企业将购买其所需的任何商品或服务，并为这些商品或服务支付即将上市的价格，此时，所有的交易均采用购买而非制造的方式进行，每个人实际上都是自我雇佣[3]779-780。

然而，现实的劳动力市场并不符合完全竞争的市场特征。劳动者进入和退出劳动力市场时，市场存在着进入和退出的障碍或流动成本；劳动者和企业搜寻与自己匹配的对象时，市场存在着搜寻成本以及岗位空缺成本；劳动者在职业流动时，市场还存在着由于各种隔离而产生的隔离成本。这些都构成了劳动者和企业在劳动力市场的匹配过程中的交易成本。总之，市场不完全竞争的因素越多，交易成本也就越高，劳动力市场中的互惠交易发生的可能性也就越小。尤其是在产品市场中，企业可通过组织相应的人、财、物等，将市场交易成本比较高的生产和流通过程纳入企业内部进行批量生产或批量采购，从而降低单位商品的交易费用，促使市场失灵导致没有发生的互惠交易实现。在纳入企业内部进行生产的同时，与之相对应的劳动关系也就产生了。从本质上来说，市场不完全或者市场失灵是劳动关系产生的前提。

（二）政府在劳动关系中的规制重点是公平问题

由于劳动力的人身属性和不可储存性等特征[2]41[3]778，劳动者会被资方压制导致工资水平偏低，但总体来说双方在政府规制的框架下具有相对的公平性，劳动者可以自由让渡自己的劳动力使用权。一旦劳动者离开劳动力市场，进入企业的生产过程中，就必须接受企业的指挥和管理，劳动者和企业的地位就发生了显著的变化，此时劳动者和企业之间由劳动力市场的相对平等地位变为劳动关系中的绝对不平等地位，劳动者成为具体的人，在劳动过程中必须称呼自己的雇主为“老板”“总经理”“先生”等[5]。在工作过程中，很多工作岗位的工作任务安排、薪酬调整等都是由企业决定，即企业拥有对劳动者的剩余控制权，这个过程体现了劳动者从市场中的平等走向了劳动过程中的不平等。

另外，在劳动力市场中，劳动者对自己劳动力使用权的出让可以被看作是劳动力的租赁[1]42。在生产过程中，企业更加爱护其拥有所有权的资本，而对租赁来的劳动力则存在过度使用的强烈动机。这会导致企业忽略对劳动者身体健康、休息休假、劳动条件和工作环境改善等的关注，令劳动者在较长时期内处于劳动时间和劳动强度超负荷状态。此后，企业将过度使用的劳动力的成本转嫁给社会，用资本替代劳动继续生产，这促使政府必须干预劳动过程，并以劳动关系中的公平问题为主要关注点。

（三）降低交易费用是政府规制提高劳动关系效率的前提

在企业规模较小的情况下，由于内部管理协调的有效性，管理成本上升速度较慢。随着企业规模的扩大，为降低成本，企业会逐渐将信息获得成本高、交易障碍大的交易过程变为企业内部行为，外部的交易费用会由于企业规模的扩大而显著下降，从而产生规模经济。在企业达到一定规模之前，交易费用下降的速度要大于企业内部劳动关系协调规制成本的上升速度。但是随着企业规模的不断扩大，企业内部的边际管理成本由于员工的监督成本显著上升、协调难度更大等导致上升速度比较快，在外部交易费用下降速度较慢情况下，就产生了企业规模扩张的最佳边界。正如Coase在他的《公司的本质》中提到，经济活动可以通过市场和价格或组织和指挥的双重机制来协调。他提出了“是什么决定了两者之间的界限”这一问题，他的回答是：“公司将趋向于扩大，直到在公司内组织额外交易的成本等于在公开市场上执行相同交易的交易成本”[6]。

因此，劳动力市场的交易费用越低，企业内部的劳动关系出现矛盾时，劳动者就越会通过在多个劳动力市场之间进行流动，即辞职等来缓解紧张的劳动关系，这也更能促使企业提高管理效率；劳动力市场的交易费用越高，劳动力流动就越困难，劳动者获得市场信息的成本越高，企业内部的劳动关系矛盾也就更加无法通过用脚投票来解决，这将严重影响企业的运行效率。

三、政府在劳动力市场与劳动关系中的规制空间和目标

（一）政府在劳动力市场与劳动关系中的规制空间

1.劳动力市场中的不完全竞争

在完全竞争的劳动力市场中，劳动者和企业都是工资的被动接受者，工资只受市场的总供给和总需求的调节，这种竞争的结果是公平和公正的，John称之为“公正的边际生产力”的标准[7]。同样，完全竞争的劳动力市场给劳动者提供了充分的市场保护，因为劳动者可以自由地进出劳动力市场，并且可以根据个人的意愿来决定是否接受企业提供的工作，进而使得劳动者和企业均能根据自身需求决定效用最大化的劳动力供给量和利润最大化的劳动力需求量。

然而现实情况正如Kaufman所阐述的一样：完全竞争条件只存在于产 品市场，且均为单个人的产品或服务购买，不存在雇佣关系，自然也就不存在完全竞争的劳动力市场；在不完全竞争的条件下，企业通过雇佣劳动力来批量生产相应的商品可有效降低交易费用，拥有雇工的内部生产过程自然就促使了劳动力市场的产生，也就是说劳动力市场只存在于不完全竞争的条件下[3]776。然而，在不完全竞争条件下，由于存在流动成本、搜寻时间成本、信息不对称、社会保险不健全等情况使得劳动者无法自由进出劳动力市场，最终劳动力市场中的企业会凭借强大的主导优势而扭曲劳动力市场。

2.劳动力市场中谈判资源的不平等

劳动者在劳动力市场中获得的工资，不仅与劳动力市场的供给和需求有关，更与劳动者个人进入劳动力市场时拥有的谈判资源有关。对谈判资源的拥有量决定着劳动者在劳动力市场中的议价能力。同样，这种议价能力所产生的对资源的拥有量会进一步转化为下一次在劳动力市场上的工资议价能力。即开始对谈判资源拥有量的不平等，经过劳动力市场的竞争，会进一步加深议价能力的不平等。

如果劳动者在市场上失去平等的议价能力，将会遭受制度上的剥削——最低限度合理的雇佣条件以及由于扭曲的游戏规则导致较低的工资[8]。缺乏谈判资源的劳动者将被置于一个不利的地位，其工资水平、工作条件以及福利待遇等比新古典理论所描述的要低。企业也更有可能向其提供不安全的工作条件、较高的工作强度和不公平的对待等，这大大降低了劳动力市场对劳动者的保护力度。

谈判资源的不平等和劳动力市场的不完全竞争所产生的问题均可通过政府规制来解决。例如：政府可通过最低工资和集体谈判，设定“地板性”市场工资来使其接近于供给需求模型中的工资水平；通过失业保险以及老年人抚恤金，使劳动者有能力形成比较高的保留工资；通过培训和人力资源开发项目，使劳动者具有较高的技术以及较高的谈判力量[3]781。这也正是政府对劳动力市场规制的空间所在。

（二）政府在劳动力市场与劳动关系中的规制目标

劳动力市场中的诸多摩擦，以及在劳动力市场中劳动者和企业由于拥有不平等的谈判资源而造成的不公平竞争，给劳动力市场上的政府规制提供了较大的空间。因此，政府可通过对劳动力市场的摩擦以及不平等的谈判资源和权利进行规制，提高劳动力市场的竞争性，增强劳动力流动的自由性、促进劳动过程的公平性，最大限度地发挥市场中工资对劳动力供给和需求的调节功能，实现资源的最优配置等目标。对政府的规制目标可具体表述为：

1.提高劳动者进出劳动力市场的自由，形成“用脚投票”的劳动关系

处在工作场所的劳动者会受到企业的管理和监督，以及企业管理方和管理层级的控制，在这种情况下，独断专行或者不公正的事情会时有发生。当劳动者无法容忍管理方的行为时，劳动者可能会退出工作场所重新回到劳动力市场上搜寻工作，这就必须保证劳动者具有较强的进出劳动力市场的自由。但是，当劳动者离开工作场所的违约成本过高，或劳动者重新回到市场上的劳动力搜寻成本过高且没有较好的生活保障时，他们就不会轻易退出工作场所，在这种情况下很容易激化劳动关系矛盾。

2.加强工作场所的合作与安全规制，形成工作场所的发言人机制

在工作场所，企业往往通过层级管理对劳动者进行控制，并通过内部的规章、生产流程等制度来规范劳动者的工作活动。在外部退出受阻的情况下，当劳动者在企业中的管理参与权、决策权、代表权缺失 时，劳动者便会缺少申诉不公正待遇的合理途径与有效手段。此时，政府规制需要进一步深入到企业内部，通过规定加班时间、限制裁员、设立劳动参与制度、建立企业内部民主制度、确立工作场所集体协商制度等国家法律和行政手段进行干预，加强对工作场所的内部劳动力市场的管控，保证劳动者权益不受侵害和在劳动过程中具有发言权。

3.减少劳动力市场分割，建立正常的工资形成机制

劳动力市场分割主要包括经济性和制度性的劳动力市场分割。这些分割的具体表现为城乡二元分割、二元用工分割、身份管理市场分割、行业分割、所有制分割等。劳动力市场分割使得劳动者无法在不同的劳动力市场间自由流动，劳动力供给过多会降低劳动力市场的均衡工资，在与企业建立劳动关系之后，市场中的劳动者更容易受到不公正的对待，最终形成一系列的劳动问题。另外，一些劳动力供给较少的劳动力市场会形成过高的均衡工资，市场中的劳动者有较强的竞争力和谈判力，在工作场所中会获得更为优厚的待遇。具有较高工资的劳动者群体会连同企业一起加强市场分割，维护自己受到优待的地位，最终激化不同劳动者群体之间以及劳动者和企业之间的矛盾，不利于构建和谐的劳动关系。例如，《劳动合同法》承认了劳务派遣用工等非标准的劳动关系，强化了正式工和劳务派遣工的新二元用工形式。正式工与派遣工由于身份不同，在工资福利、职业稳定、社会保险、解雇保护、教育培训等方面存在较大差别，这会造成劳动者队伍的分化和对立，不利于企业内部和谐劳动关系的构建，也加剧了社会歧视，强化了社会不公。因此，政府规制需要在劳动力市场上最大限度地减少劳动力市场分割，统一就业和用工制度，形成以价格为基础的统一劳动力市场，减少工作场所劳动者之间，以及劳动者和企业之间的矛盾，为形成良好的劳动关系奠定基础。

4.强化市场信息的完全性，形成高质量的劳动关系

信息的完全性是提高劳动力市场效率的一个重要前提条件。一方面，拥有足够的市场信息，可以提高劳动者工作搜寻的质量和速度，减少由于摩擦性失业和在劳动力市场上搜寻时间过长而心灰意冷的劳动者数量，增强社会的稳定。另一方面，良好的信息获取可以减少企业对劳动者的搜寻时间和提高匹配质量，尤其是减少企业的岗位空缺成本。在其他条件不变的情况下，这将提高劳动者的均衡工资和就业量，减少委托代理问题，降低企业的监督成本等。

5.赋予劳动力市场弱势群体工资谈判力量，完善工资形成机制

在现实生活中，部分劳动者由于没有非劳动收入和财产，他们只能依靠自己的劳动来获得生存资料，不论企业提供何种劳动条件，都必须被动地接受，没有自由进出劳动力市场的权利可言。加之劳动力是蕴含在劳动者体内的不可储存商品，如果不及时出售就不能获得相应的劳动收入，无法购买劳动力再生产的生活资料。因此，在劳动者没有自由进出劳动力市场权利的情况下，市场的工资率越低，他们为赚取当天劳动力再生产的生活资料所需要的工作时间也就越长，即市场的工资率越低，劳动者就需要越多的时间进行劳动以获得实现劳动力再生产的收入，以致形成了扭曲性的被迫劳动供给以及工资的持续下降。随着工资率的下降，劳动者购买力越来越弱，最终导致国民产出的持续下降。因此，政府规制需要赋予劳动者足够多的谈判资源，从而保证劳动者具有一定的市场力量，减少市场对工资的扭曲作用，促使整个经济社会处于消费水平最大化的稳定经济增长状态。

四、政府在劳动力市场和劳动关系中的规制举措

（一）建立统一的劳动力市场制度，消除市场分割

在中国劳动力市场的形成与发展过程中，农民工进城务工使得劳动力市场的供给量大幅度增加，劳动力市场的均衡工资接近计划经济时代的制度性工资，这不仅化解了农民工进城对城市劳动力市场的冲击，同 时也创造出了更多的就业机会。然而随着农民工持续涌入城市，以及体制内的工资难以被市场调整，就造成了国有企业和城镇集体企业的劳动者工资偏高，最终形成体制内和体制外的不同工资机制以及以户口为特征的就业安排。因此，建立统一性劳动力市场制度，消除市场分割，必须统一市场工资形成机制，建立公平的竞争平台，确立消除市场分割的制度安排。

1.统一公有制和非公有制的工资形成机制，建立公平的竞争平台

（1）取消类别用工立法，加强统一用工立法。公有制企业由于国有经济成分占主导地位，在用人方面会受到国家的编制制度以及计划外用工制度制约。而私营企业等用人单位完全按照市场要求进行灵活用工，加上政府在私营企业用工方面的法律法规还不完善，以及中国目前分企业类别的法律法规管理制度，造成了公有制单位和非公有制单位受到政府规制的程度和市场调节的力度存在着较大的差异。因此，今后公有制和非公有制的用工单位在用工制度方面的改革主要以“取消类别立法，加强统一立法”为主，消除不同的用工制度和不同所有制单位之间的用工隔离。

（2）统一不同性质企业的工资形成机制。公有制和非公有制单位的工资形成机制存在着明显的差别。公有制单位明显的用人特征是“定编、定岗、定薪”。公有制单位的工资较大程度上不是通过劳动力市场机制形成的，而是通过国家的宏观调控形成的。非公有制单位由于拥有较为充分的用人自主权，加之相应的法律法规对其规制的力度较弱，其工资是在市场经济的充分作用下形成的。这两类不同的工资形成机制导致公有制单位和非公有制单位在市场经济条件下处于不同的竞争起点上，进而造成其劳动力供给者类别的差异，形成不同所有制下的就业隔离。因此，消除公有制和非公有制的工资形成机制的差异，是解决中国劳动力市场分割的一个重要环节。

2. 围绕户籍制度做“减法”改革，形成统一的劳动力市场

为实现农村劳动力的自由流动，给城乡平等就业创造条件，国家加强了户籍制度改革。虽然目前户籍制度改革效果明显，但仍停留在放开户籍层面，而未触及深层次的社会福利制度改革。目前户籍制度除了生成社会差别外,对人口流动已无法起到调控作用，任何人都可以不迁户口而流动。事实上，与户籍挂钩的教育、医疗、就业、住房等方面的权益分配才是解决户籍问题的关键。正如都阳和王美艳的研究所指出的，“在户籍制度之下，城乡居民甚至不同级别的城市居民享受着不尽相同的福利待遇，各自的户口隐含着不同的福利因素，是导致不同城市采取不同的态度对待户籍制度改革的根本原因”[9]。因此，户籍制度改革要消除城乡户口、等级户口，实行统一的一元化户口，使其附带的各种相关利益消失或均等化。这种均等化实现的一个重要途径就是建立一体化的劳动力市场和一体化的公共服务体系[10]。户籍制度的改革，不仅仅在于户籍的统一，更重要的是依附于户籍的各种社会保障、教育、医疗卫生等制度的统一，把福利制度、就业制度与户籍剥离开来。

（二）完善集体协商制度，促进工资形成机制建设

在社会保障等制度不健全的情况下，集体协商制度，尤其是工资集体协商是工资形成的重要制度。然而，目前中国集体协商的制度安排还有待完善。完善集体协商制度需要从以下三点着手：第一，要明确集体协商的主体，加强各主体即职工代表、工会和企业代表之间的沟通联系[11]。第二，要保证工会的独立性，必须将工会看作是社会团体法人，保证所有以工资收入为主要来源的劳动者有权利参加工会；工会专职工作人员的工资等经费来源实行会员支付制度，这不仅保证了工会与企业经济上的独立性，更推动了企业组建自己的企业代表组织，如行业协会。第三，开展产业层面上的集体协商。目前中国集体协商主体力量的强弱在层次上处于倒置状态，无论从宏观层面还是微观层面都存在着明显的力量不对等情况，在既定的框架下，只有产业层面的集体协商主体才具有相对平衡的谈判力量。因此，完善集体协商制度是今后制度安排的重中之重[12]。

（三）建立适应中国灵活性用工的劳动法规政策

近年来，灵活用工和灵活就业方式在我国日益兴起。刘洪银将灵活就业分为低端和高端灵活就业，其中低端灵活就业作为一种非制度性安排，不是劳动者在权衡成本收益后的最优选择，而是劳动者为维持生存被迫选择的边缘性就业方式。处于买方垄断市场中的低端灵活就业劳动者在劳动力市场中处于弱势地位，较弱的谈判力加上劳动力市场中存在的信息不对称、流动障碍和企业垄断迫使他们只能选择条件差、待遇低的工种；而高端灵活就业劳动者追求的是工作的自由和获得自身全部人力资本的价值，实现人的自由全面发展，在职业选择中可以进入收入高、待遇好的行业或职业中[13]。杨怀印和鞠志红将灵活就业区分为主动型和被动型灵活就业，在对灵活就业进行制度化管理时，尤其要关注被动型灵活就业群体，他们往往是低端的灵活性就业群体[14]91。

随着灵活用工形式的广泛应用，其本身具有的自发性、盲目性和随意性的弊端逐渐暴露出来，如果不能及时加以制度化管理，灵活就业就很难健康发展[14]91。当前《劳动合同法》对标准就业进行了严格规制，从而使得标准就业相对比较僵化。如果对目前所出现的灵活就业按照同样的标准进行规范，无疑会使得中国的灵活就业也逐渐走向僵化。因此，需要重新制定灵活就业的法律规范：首先，在法律上对灵活就业的合规性给予认可；其次，在缴纳社会保险时，要充分考虑灵活就业人员，尤其是被动型就业人员的工资水平，确 定相应的社会保险的缴纳比例；最后，需要界定灵活就业的用工制度、劳动合同制度、劳动用工的合法形式、劳动用工的使用范围、劳动者的福利待遇、劳动者的就业条件、劳动者的工资保障等，除上述的直接权利外，还必须包含最低工资制度、安全卫生检查制度等赋予其的权利。