民航公安机关情指一体化建设初探

王 乐，冯文刚

中国人民公安大学 国家安全学院，北京 100038

2019年2月，公安部情报指挥中心的组建明确了我国公安机关情报、指挥工作的改革方向；2020年5月，全国公安工作会议再次强调要加快健全情报、指挥、行动一体化运行机制，进一步提升公安机关处理和应对突发事件的能力。随着民航大众化时代的到来和社会治安形势的日趋复杂，我国民航运输面临的安全形势严峻，风险隐患较多，民航公安机关防范和化解各类重大风险的任务较为艰巨。在此背景下，对我国民航公安机关情指一体化进行整体谋划和建设研究迫在眉睫。

一、民航公安机关情指一体化概述

(一)民航公安机关情指一体化的内涵

“情指一体化”一词，最初来源于军事领域，近年来随着公安机关情报主导警务战略的实施和公安大部制改革的深化，多次出现在公安学领域的实践探索和理论研究中。从字面意思解读，“情”代表公安情报，“指”代表公安指挥，“情指一体化”即公安情报和指挥一体化的简称。

民航公安机关情指一体化，是指在我国民航公安机关现存体制内，将原本独立设置的情报部门和指挥中心，采取恰当的方式进行合并，合署办公，使情报和指挥两个部门有机融合为一个协调运转的整体，从而实现民航公安情报信息工作和指挥决策工作无缝对接，情报分析研判和警务指挥调度两大功能模块深度融合，以形成情指对接、情指融合、情指联动的运行效果。

(二)民航公安机关情指一体化的意义

1.情报主导警务的创新发展

在民航公安警务工作中，情报工作和指挥工作天然具有不可分离性，精准高效的警务指挥离不开情报信息的引领和支撑。民航公安机关情指一体化实质上是对情报主导警务的创新发展。

2.公安大部制改革的积极探索

民航公安机关情指一体化建设正是基于公安大部制改革背景，将民航公安机关内部情报部门和指挥中心这两个职能相近、业务相关联的部门进行合并，实行统一管理，从而破除情报和指挥之间的职能界限和资源壁垒，压缩民航公安情报指挥工作流程，提高民航公安机关指挥决策的效率。

3.平安民航建设的切实手段

民航公安机关作为保障民航安全的中坚力量，担负着保障民航安全的神圣使命，是平安民航的“守护者”。积极推动民航公安机关情指一体化，可实现以情报引领决策、主导指挥、指导防范，确保民航公安情报指挥工作模式适应民航安保警务实战化需求，更好地执行民航安保任务，保障民航机场的持续安全和稳定。

二、民航公安机关情指一体化建设现状

(一)整体现状评析

通过与全国多地机场公安机关民警的交流沟通，笔者发现目前绝大多数民航公安机关并未进行情报和指挥机构的合并与重组，仍然保留着原有指挥中心独立运作的传统警务模式，其原因可以归纳为以下四个方面：

1.思维理念的制约

一些民航公安机关的领导没有认识到民航公安机关情指一体化改革的重要意义，因而并未给予情指一体化警务改革应有的重视。同时，部分民航公安机关民警对情指一体化改革这一新事物接受程度低，认为情指一体化建设会增加自身工作难度，因而参与积极性不高。

2.科技信息化程度的制约

民航公安机关情指一体化改革的落地是以公安科技信息化作为基础支撑的，然而目前部分民航公安机关的科技信息化基础建设较为薄弱，存在缺少信息化硬件设备等问题，甚至个别支线机场公安机关在信息化建设上还处于空白状态。

3.建设经费的制约

民航公安机关情指一体化建设是一项系统工程，完备的基础设施、先进的技术设备、完善的系统平台、人员队伍的培训等，任一环节都需要大笔资金的投入。部分民航公安机关经费不充足使得公安机关对于情指一体化建设心有余而力不足。

4.情指人才的制约

民航公安机关情指一体化的实现离不开情报指挥人才的支撑，而多年来与地方公安机关的脱节导致部分民航公安机关警务人员的综合素质和情报、指挥工作业务水平不高，精通情报、指挥业务的专业性警务人才十分匮乏。一些民航公安机关的情指人员无论是在数量上还是质量上，都无法满足警务实战需求。

(二)个案现状分析

在当前民航公安机关情指一体化建设仍处于萌芽状态之时，S机场公安分局在情指一体化建设实践上率先迈出了第一步。S机场公安分局结合工作实际，整合分局各相关部门职能，融合手段资源，着力推动情报指挥一体化建设，并组建了机场公安分局情报指挥中心。

1.职能定位

S机场公安分局情报指挥中心，担负着情报分析、研判预警、指挥调度、应急值守等重要职责，集信息采集、纠纷调解、应急处突、巡逻防控、反恐预警、综合服务等功能为一体。

2.组织架构

S机场公安分局情报指挥中心下设文秘团队、情指团队和科技团队，实行一体化运作。文秘团队负责文秘、综合协调、调研等工作；情指团队包含情报研判、指挥调度、合成作战、风险管控等职能；科技团队负责分局公安科技信息化建设、研发支撑、运行保障、大数据应用等工作。

3.人员配备

S机场公安分局情报指挥中心设置主任1名、副主任2名、情指值班长7名、值班助理8名。情报指挥中心勤务实行24小时运作，每班安排文秘岗1名、情报研判岗1名、视频研判岗1名、接警员2名、科技保障人员2名，在情报指挥中心值班执勤。

4.运作情况

S机场公安分局情报指挥中心坚持共建共享、协同联动，实行全天候24小时运转，从技术、数据、应用等多层面推动资源的有效整合与信息融合共享，实行规范化、专业化、扁平化、实战化、一体化运作，实现了民航公安情报资源共享和警力的统一指挥调度，为民航安保工作以及民航空防安全提供了坚实保障。

5.存在问题

S机场公安分局情报指挥中心的成立及其情指一体化的实践做法取得了初步成效，为我国各地民航公安机关情指一体化建设提供了现实参考。然而，其情指一体化建设也存在一些问题，具体表现为以下三点：

(1)内设机构及其职能不规范。公安情报指挥中心原则上应具有情报分析、研判预警、指挥调度、辅助决策、作战参谋等职能，理应根据职能需要设立相应的内设机构。S机场公安分局的情报指挥中心目前内设文秘团队、情指团队和科技团队，而科技团队主要是负责分局公安科技建设、研发支撑、运行保障等工作，这显然与情报指挥中心应具有的专项职能不相匹配。因此，将科技团队纳入情报指挥中心内设机构是不规范的，应当将其划入本级公安机关的科信部门，保证情报指挥中心的专职性。

(2)重科技建设而轻制度建设。S机场公安分局地处改革开放的前沿阵地，得天独厚的科技资源和环境使其十分重视科技信息化建设和新技术的创新应用。先进科技的融入为S机场公安分局情指一体化建设以及情报指挥中心日常工作提供了强大支撑，但与之形成鲜明对比的是其对制度建设的忽视。S机场公安分局情报指挥中心在制度规范建设方面较为薄弱，目前尚未形成系统、完整、长效的情指一体化运行机制，这可能造成情报指挥中心日常工作无依据、不顺畅、低时效以及难考核，难以充分发挥情报引领指挥、服务实战、辅助决策的作用。

(3)警务人员素质参差不齐。情报指挥工作在整个民航公安工作中居于核心地位，因而对情报指挥人员自身的专业水平和综合素质有着较高要求。目前，S机场公安分局情报指挥中心警务人员由在编正式警员、文职聘员、社招协辅警人员构成，其中文职聘员和协辅警人员占比较大，这部分人员的素质参差不齐，学历背景及专业素质不一，从事情报指挥工作的时间不长且人员流动性较大，不利于情报指挥队伍的稳定和情报指挥工作的高水平发展。

三、推进民航公安机关情指一体化建设的构想

民航公安机关情指一体化建设是一项复杂的系统工程，必须紧密结合我国民航领域特色和民航公安警情特点逐步推进。首先需要明确民航公安机关情指一体化建设的指导思想和目标，其次要明晰其机构设置和主要职能，要建立健全工作机制以确保其常态化运转，要制定制度规范以保证其规范化运行，要争取领导重视并加强自身队伍建设，还要重视科技的应用和加大经费投入等，然后逐步推进。

(一)确立指导思想，明确建设目标

思想是行动的先导。民航公安机关情指一体化建设要认真贯彻公安部党委和民航局公安局的部署，牢固树立情报主导警务理念，强化情报服务实战意识，深入实施情报主导警务战略，以推进平安民航、平安机场建设为动力，以服务旅客、服务民航安全为宗旨，以满足民航警务实战化需求为导向，着力推动民航公安机关情报、指挥一体化建设。

目标是行动的指南。民航公安机关情指一体化建设的目标是推进民航公安情报工作和指挥工作技术融合、信息融合、业务融合，最大程度压缩警情流转环节和程序，实现情报与指挥无缝对接、联动响应、协同运转，实现快速反应、精准指挥、高效处置，服务民航、服务实战，真正实现情指一体化作战，保障民航持续安全发展。

(二)加快机构建设，明晰主要职能

1.成立机构

情指一体化的落地离不开相应的专门机构作为组织保障。当前，各地民航公安机关党委要紧紧围绕“民航公安机关警务实战的指挥中枢”这一职能定位，加快组建各级民航公安机关情报指挥中心。具体做法是将原本独立存在的民航公安综合情报部门和指挥中心进行机构的有机合并重组，以党建为引领，成立新的公安情报指挥中心，结合自身业务实际，在情报指挥中心大厅设置情报研判、指挥调度、综合协调等功能区。具体而言，情报研判区承担日常情报分析、综合研判、监测预警等工作；指挥调度区承担110接处警、综合指挥调度、应急处突等工作；综合协调区负责综合文秘、合成作战、运行保障等工作。未来的民航公安机关情报指挥中心，应当是一个统一的、基于公安科技信息化和大数据交互应用的、具有综合研判能力的新型情报研判和指挥调度部门，集民航公安110接处警与综合指挥调度、情报收集和分析、预警监测、空防反恐、重大案事件研判、应急处突于一体，可实现对警情的智能化分析研判和对警力的一体化指挥调度，成为民航公安机关的指挥部、参谋部、作战部。

2.明晰职能

(1)情报分析职能。对民航公安机关各警种、民航系统各部门丰富而鲜活的信息资源进行综合情报分析，是民航公安机关情报指挥工作的核心一环。不同于地方公安机关的传统警务工作，民航公安机关的日常警务活动要与每天来往于机场和乘坐航班的流动人员产生的数据打交道[1]，动态化的海量数据使数据处理和情报分析任务十分艰巨。因此，民航公安机关应积极开发建设信息化、智能化的民航公安情报分析模型，以提升情报分析的效率和质量，为实战单位提供深层次的分析结论和情报产品。

(2)研判预警职能。研判预警过程，就是收集情报信息、利用情报信息、发出情报信息的过程[2]。在整合现有情报信息和违法犯罪信息并进行综合研判的基础上，实现对警情要素的信息关联，从而发现潜在风险线索，并向有关警种和部门派发预警信息。例如，对于民航多发性违法犯罪案件信息进行全面汇总和深层次分析，提取出其典型规律和特征，以此为依据构建相应的数据研判模型。通过数据分析和数据碰撞，再经过情报民警的二次综合研判，将相关可疑人员从海量数据中筛选出来，及时向机场派出所、相关警种单位、机场安检部门、航空公司发布和推送预警信息，为民航公安机关专项打击精准化提供情报支撑。

(3)指挥调度职能。指挥调度是民航公安机关情报指挥中心在接收或监测到110警情后，快速、合理地调度各种警务资源，高效稳妥地指挥处置各种紧急突发案事件的全流程。当前，应当以情指一体化建设为抓手，借助各种信息化手段与各警种、业务职能部门、基层所队以及相关民航企业安保力量联系，把民航公安情报信息系统、视频监控系统接入各级民航公安机关指挥系统，以此实现情报信息与指挥调度的无缝对接和扁平化可视化指挥调度。在情指一体化警务模式下，依托指挥调度一张图，直观展现辖区巡逻警力分布、治安状况以及其他辅助决策的情报信息，从而根据动态情况及时作出有效指挥决策和调度处置，实现可视化出警、扁平化指挥、点对点调度[3]。

(4)应急值守职能。民用机场因其人员的高度密集性和流动性而被犯罪分子所“青睐”，民航公安机关面临的反恐、防暴工作形势日益严峻[4]。民航公安机关情报指挥中心作为应急处突的“触发器”，应建立并完善应急值守日常工作制度和交接程序，全面执行7×24小时轮值工作制度。情指值班长、指挥调度值班员、情报研判值班员要在情报指挥中心大厅坐镇值守，认真做好值守记录和信息汇总工作，确保机场辖区一旦发生重大警情或突发事件，应急管理工作能够迅速有效落实。

(三)健全工作机制，确保常态运转

1.建立健全民航信息资源共享机制

情指一体，情报是根本，而情报要以各方充分融合共享的数据信息作为源头支撑。加强民航信息资源整合、推进数据融合共享，是民航公安机关情指一体化有效运转的重要支撑。要推动民航公安机关内外各部门单位资源整合、协作共享，可采取如下措施：一是打通民航公安与地方公安之间的信息壁垒。民航公安机关要借助民航公安体制改革的契机，积极协调与地方公安的数据信息平台进行对接[5]，整合民航公安的各类数据资源，与全国公安大数据进行深度融合，实现警务数据的全国联网和交流共享。二是实现民航公安与民航局、航空公司、机场集团等驻场单位之间数据的充分融合。积极协调沟通与航空公司旅客信息管理系统、机场安检信息管理系统、民航局和各地区管理局信息数据管理系统实现业务对接[6]，建立完善数据共享协作机制，将这些民航单位所掌握的机场航班数据、旅客实时订票数据、离港数据、面部识别数据、机场出入口动态人像数据、行李追踪数据、民航从业人员信息、安保事件数据、旅客黑名单数据、特大案事件研判数据等纳入民航公安机关。三是加强全国各地民航公安机关之间的互联互通和信息共享。整合全国各地民航信息资源，完善全国民航安保数据资源管理平台，拓展全国各类数据资源，由民航局公安局统一管控信息交换，打破“信息孤岛”，实现全国民航机场公安数据和信息的互联互通与协作。

2.建立健全民航公安情报信息动态研判机制

情指一体化的关键一环，是对海量的、动态的情报信息进行分析研判。建立健全民航公安情报信息动态研判机制：一要拓宽情报来源。除了民航公安内部情报信息渠道，还要畅通各航空公司、机场及驻场单位等外部情报信息搜集渠道，丰富情报研判的手段，提高情报研判的广度和深度，实现情报研判的精准度。二要加强常态研判。对于110接处警、巡逻检查等民航公安日常警务活动过程中获取的各类违法犯罪活动情报信息，要实现情报同步研判、指令同步推送，及时为一线民警提供风险预警、处置指令和建议。对于民航各类特殊群体、重点人员、不稳定苗头、不安定因素等情报信息，要主动进行深度关联研判，及时捕捉高危人员的动态和犯罪苗头，提前预测警情。三要强化战时研判。在重大安保维稳、敏感节点等时间，应及时成立大数据研判专班，对涉及民航治安状况的涉稳类信息和舆情类信息等，加大情报研判力度并持续跟进，为各项指挥调度工作的开展提供精准有力的情报支撑。

3.建立健全民航公安扁平化应急指挥调度机制

情指一体化的本质，是情报主导基础上的扁平化指挥调度，应通过设立专职情指指挥长岗位，代表民航公安机关情报指挥中心开展扁平化应急指挥调度工作。要明确专职指挥长工作职责，实行专职指挥长负责制，建成“专职指挥长+指挥调度员、情报研判员”的“1+2”情指一体扁平化指挥勤务模式。扁平化指挥勤务模式要求在警力调度上打破传统的“指挥中心—派出所—民警—现场”层层传递模式，实现“情报指挥中心—现场”一步到位调度警力，最大化减少指挥层级、简化指挥流程，保证民航公安机关情报指挥中心的指令一键直达现场民警，实现警情、案事件处置“点对点”扁平化指挥调度。对于突发警情，情报指挥中心应第一时间指令现场就近警力开展先期处置，同时应注重“情指联动”，在指挥过程中充分发挥情报研判的作用。专职指挥长应立即组织情报研判员开展即时研判，根据现场反馈，主动调集增援力量，并由指挥调度员向现场民警发送警情研判成果和处置指令等，让情报信息全流程支撑警情处置，真正实现情指一体化作战。

4.建立健全民航公安主动勤务运行机制

建立完善以日常巡逻力量为主、重点值守力量叠加的主动勤务运行机制[6]，实现勤务运行模式从“被动守候”向“主动巡查”转变。一方面，通过屯警街面，为扁平化指挥调度提供最基层、最机动的作战单元。在航站楼、安检区和机场人员密集的公共区域增加动态巡逻警力，强化机场重点区域的巡逻力度和巡逻频次，确保机场辖区内24小时可见巡防警力，有警出警、无警巡逻，实现出警巡逻一体化，最大化提高机场辖区见警率和管事率，转被动出警为主动出警。另一方面，要完善视频巡防建设。在整合辖区视频监控基础上，加装视频监控摄像头，最大化提升视频监控覆盖率，构建严密无缝的视频监控网，服务于日常视频巡逻，实现情报指挥中心视频巡逻与人力车巡、步巡协调配合，杜绝巡逻死角，从而达到巡逻勤务与机场辖区治安情况相匹配，及时发现并处置各类突发警情和违法犯罪情报线索。

5.建立健全民航公安多警种合成作战机制

合成作战机制是通过民航公安现有警种资源和警务要素的有机合成，在情报主导警务模式下，使准确及时的情报、高效扁平的指挥、精准有力的打击三者共存于固定的组织载体[7]，打破警种部门各自为战的状态，形成整体作战能力和一体化打防控能力，实现1+1>2的效果。建立平时、应急、战时不同场景下的合成作战机制，由情报指挥中心负责牵头组织，以特警队为核心力量，治安、刑侦、技侦、图侦、网安、禁毒、交警等相关警种部门常驻情报指挥中心，其他警种和部门根据战时需要辅助，形成常态化合成作战队伍，实行集中办公、捆绑作业的“硬合成”作战模式，充分发挥民航公安机关各警种专业处置的合成作战优势，以实现战时指挥、即时查询、综合研判、指令落地等一体化合成作战功能。

(四)争取领导重视，强化队伍建设

实践表明，改革只有紧紧依靠党政领导和上级部门的重视和支持，才能有方向、有力度、有定力[8]。推进民航公安机关情指一体化建设，必须争取领导重视。民航局公安局、地区管理局公安局、省公安厅、市公安局、地方政府、机场集团等多方主要领导应给予高度关注和重点保障，通过实地调研进行深入指导和研究部署。同时，民航公安机关务必加强自身队伍建设。一是将政治建警摆在首位，从思想上、政治上建强民航公安情报指挥队伍，为圆满完成情报指挥工作提供强有力的思想保障。二是常态化开展业务培训活动和岗位大练兵。定期举办“情报指挥大讲堂”系列活动，邀请情报指挥领域的实战专家为情报指挥中心民警开展情指业务专题讲座。同时，根据工作需要适时开展以情报分析技能、精准研判技能、接警调度技能、科学指挥技能、应急处突技能等为主题的岗位实战大练兵活动，使每个情报指挥人员能熟练操作、使用各项业务系统和功能模块，熟悉各类案事件的处置方法和处置流程，切实提高情报指挥人员的信息化应用能力、精准研判能力、快速反应能力、指挥调度能力和规范操作能力。三是按需制定录用和考核办法。在人员录用方面，可以根据岗位特殊需求设置专业类别、学历水平等方面的限制条件，吸纳一批通技术、懂民航、精情报、会指挥的高学历高素质专业人才加入民航公安情报指挥队伍；在人员考核方面，要根据情报指挥中心各岗位任务职责，严格落实绩效考核和管理制度，奖罚要分明，以此激励情报指挥中心民警不断突破自我，提升情报指挥专业技能和自身综合素质。

(五)完善制度建设，出台制度规范

推进民航公安机关情指一体化建设，建设规范化的民航公安机关情报指挥中心，必须重视制度建设，确保民航公安机关情报指挥中心的各项工作落到实处。通过制定出台“民航公安机关情报指挥中心建设规范”“民航公安机关情报指挥中心管理办法”等规范文件，切实强化对民航公安机关情报指挥中心的规范建设和管理；制定“民航公安机关情报信息综合研判工作规范”等，对情报研判任务、方式、流程等进行规范明确；制定“民航公安机关扁平化指挥调度工作规范”，建立健全统一高效的扁平化指挥调度工作机制，确保指令畅通；制定“民航公安机关合成作战工作规范”，确保各警种部门职责清晰、分工明确，切实保障合成作战工作成效；制定出台“民航公安机关情报指挥中心应急值守工作手册”“重要紧急信息分级分类处置标准”等制度规定，健全完善暴恐袭击、个人极端和群体性事件等处置预案，进一步规范民航公安机关应急值守工作。

(六)强化科技应用，加大经费投入

民航公安机关情报指挥中心的建设离不开科技支撑和经费保障。在技术应用上，要紧密依托公安科技信息化和大数据智能化建设，大力推进移动互联网、大数据分析、5G等新一代信息技术与民航公安情指工作的深度融合，实现民航公安机关情指工作现代化、科技化、智能化。同时，通过加强与第三方的科技合作寻求技术支撑。通过与相关科研院所、企业合作建立警企联合实验室，加强智能防控和智慧警务建设，完善系统平台的建设和应用以及公安外部信息的收集协作[9]。在经费保障上，民航局公安局应当明确全国民航公安信息化建设和情报指挥中心基础设施建设的补贴金额，并下拨专项建设经费给予支持；所属地方公安机关也应给予机场公安局一定的政策倾斜，适当加大对情报指挥中心建设的资金投入比重，以确保民航公安机关的情报指挥中心建设发展不落后于同级地方公安机关。另外，情报指挥中心的装备配置、基础设施建设要想迅速跟进，仅靠专项经费和当地财力单方面保障是远远不够的，要通过积极协调，争取机场集团层面给予相应的基础建设保障，为民航公安机关情报指挥中心建设提供资金、建设用地、办公用房等。