我国移民管理遣返制度的实施困境与优化

李 丽

国家移民管理局常备力量第二总队，云南 昆明 650000

遣返是非法移民治理和外国人管理的重要手段，遣返的执行情况直接影响国家移民管理的成效。近年来，我国通过持续排查清理、专项治理和专案打击，境内非法移民“去存量、减增量”成效显著，推动了外国人管理工作落实落细。然而，我国移民管理遣返制度实施中仍面临诸多困境，需要移民管理机构在执法实践中不断探索，借鉴其他国家成熟经验，制定符合我国国情和移民管理工作实际的遣返制度，推进移民治理体系和治理能力建设，更好地服务于国家社会经济发展和对外开放新格局。

一、我国移民管理遣返制度立法概况

(一)遣返的概念界定

国际移民组织为了规范移民术语使用而发布了移民术语表，其中对遣返的解释是广泛意义上的移民返回或被带回出发地的行为或过程，既包括一国境内的流离失所者和复员战士的返回行为，也包括移民劳工、难民和寻求庇护者从移民目的国、过境国返回国籍国的行为，可分为自发遣返、自愿遣返、协助遣返和强制遣返四种方式[1]。狭义的遣返则特指强制遣返范畴，即国家拒绝外国人入境或终止外国人在该国居留时，依据行政命令或司法程序将其移送至其他区域或国家的主权行为[2]。

我国现行法律中没有关于遣返的专门定义，《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)等相关法律中存在着遣送出境、遣返、限期出境、驱逐出境等不同表述。根据我国移民管理和非法移民治理实际，结合当前关于遣返的法律规范，笔者认为移民管理遣返是为维护国家主权、安全和社会秩序，国家主管机关依据法定职责和程序将不具备合法入境条件或违反本国法律不宜在境内继续停留居留的非本国公民移送至其他国家或地区的一系列强制措施和处罚手段的总称。

(二)遣返的基本依据

我国非法移民遣返法律规范散见于多部法律法规、部门规章和规范性文件之中，其中，《出境入境管理法》第六章确立了针对“三非”外国人和其他外国人的遣返制度。这一制度作为我国移民管理法律制度的重要组成部分，为规范中国境内的外国人管理提供了有效的法律依据。《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》(以下简称《外国人入境出境管理条例》)对待遣羁押场所、遣返费用承担和遣送出境实施机关作出规定，限期出境、遣送出境和驱逐出境的适用情形、遣返目的地、救济途径等内容则在《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)中有更为详细的规定。此外，《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)、《中华人民共和国反间谍法》(以下简称《反间谍法》)、《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》)等法律对遣返的适用对象作出规定。1992年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部、司法部、财政部联合发布的《关于强制外国人出境的执行办法的规定》是遣返具体执行程序的依据[3]。

(三)遣返的主要对象

1.“三非”外国人

我国法律中没有非法移民的概念，外国人非法移入中国表现为《出境入境管理法》中界定的非法入境、非法居留、非法就业三种形式，实务部门称之为“‘三非’外国人”，“三非”外国人治理和遣返是国家移民管理局的主要职责之一。在2018年，全国移民管理系统依法查处“三非”外国人12.1万人，同比增长12%；遣送出境6.9万人，同比增长13.1%。2019年查获、遣返“三非”外国人同比上升25%、55%[4]。

2.未被准许入境的外国人

《出境入境管理法》第二十六条和第六十二条对未被获准入境的外国人规定有责令返回、强制返回和遣送出境三种处理情形。主要针对符合《出境入境管理法》第二十一条第二、三、四项规定和第二十五条第三项规定的患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者有可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病的外国人，可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序或者从事其他违法犯罪活动的外国人，不能保障在中国境内期间所需费用的外国人，入境后可能从事与签证种类不符活动的外国人。

3.因行政违法被适用限期出境、驱逐出境的外国人

根据《治安管理处罚法》第十条规定，对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境；根据《中华人民共和国防震减灾法》第八十六条和《中华人民共和国测绘法》第五十一条规定，违法情节严重的外国人，限期出境或者驱逐出境；违反《反间谍法》的外国人，根据第三十四条，可以限期离境或者驱逐出境；违反《境外非政府组织境内活动管理法》第五十条的外国人，可以依法限期出境、遣送出境或者驱逐出境。

4.因犯罪被人民法院判处驱逐出境的外国人

根据《刑法》第三十五条规定，对于犯罪的外国人，可以独立适用或者附加适用驱逐出境。但驱逐出境既没有列入主刑的种类，也没有列入附加刑的种类，而是基于一种国家主权原则强制犯罪的外国人离开中国国境的特殊刑罚方法。

(四)遣返的性质辨析

《刑法》《出境入境管理法》《外国人入境出境管理条例》和《程序规定》等法律法规中关于遣返有驱逐出境、限期出境和遣送出境三种表述。

其中，驱逐出境在刑事法律中是刑罚种类，在行政法律中是行政处罚种类。被处驱逐出境的刑罚或行政处罚的外国人都面临规定年限不准入境的法律后果，具有中国永久居留资格的外国人还会被取消永久居留资格，具有明显的针对人身的惩罚性。

限期出境的性质是行政处罚。《出境入境管理法》第八十一条规定，外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者有其他违反中国法律、法规规定，不适宜在中国境内继续停留居留情形的，可以处限期出境。可见，限期出境是作为一种行政处罚种类予以适用的。

遣送出境在《出境入境管理法》第五十八条中与当场盘问、继续盘问、拘留审查、限制活动范围并列为“措施”，其性质应为行政强制措施。《出境入境管理法》第六十二条和《程序规定》第二百四十六条对可以遣送出境的情形作了相同规定。此时，针对四类情形实施的遣送出境，其目的在于预防或制止违法行为、避免危害发生，符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款关于行政强制措施的规定。虽然上述两类法条均规定了被遣送出境的人员自被遣送之日起一至五年内不准入境的法律后果，具有明显的制裁性，但这是外籍行政相对人不具备合法入境条件或在中国境内违反法律而应承担的法律后果，与遣送出境本身并没有直接因果关系。

二、我国移民管理遣返制度实施的主要困境

(一)遣返立法局限制约移民管理成效

1.对于国籍不清的外国人遣返难以执行

根据《程序规定》，对于被决定遣送出境或者驱逐出境但因为国籍、身份不明不能立即执行的外国人，只能羁押在拘留所或者遣返场所。外国人在中国触犯刑法被移送起诉的，对于国籍不清的外国人，法院无法判处驱逐出境的附加刑，待刑期执行完毕，由于无法查清其国籍难以开展遣返相关工作，又不能让其流入社会放任不管，成为监管机构和公安机关管理的难点。

2.边民非法居留认定地域差异明显

非法居留是可以遣送出境的情形之一，《外国人入境出境管理条例》第二十五条规定了非法居留的情形。然而，中缅双方在1997年签订的《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》中对两国边民持证进入边境地区可以停留的时限未作规定。同样，进入我国的越南边民也存在类似情况。主管机关在实际工作中通常按照对等原则来认定边民非法居留的事实。如：缅甸克钦邦允许边民停留13晚14天，而掸邦仅能停留6晚7天；越南允许东兴的边民停留3天，凭祥的边民停留1天。我方也采取对等的停留时限，超过期限就认定为非法居留。这样的认定方式，不仅缺少法律依据，而且由于即便同一省区内都没有统一的规定和时限，影响执法的统一性和规范性。此外，对于西南边境地区大量无合法停居留证件的跨境婚姻中的外籍人员，出于保护人权、维护社会稳定和兼顾执法效果与社会效果相统一等因素考虑，通常纳入实有人口管理而非遣返处理。这种管理方式于法无据，还会产生不良示范作用，引发更多的外籍人员跨境通婚、非法居留。

3.遣返配套的监管措施执行效果差

作为执行遣返的重要依据，《外国人入境出境管理条例》和《程序规定》在是否补办停留手续及限期出境的时限方面规定不一致(1)《外国人入境出境管理条例》第三十三条规定：“外国人被决定限期出境的，作出决定的机关应当在注销或者收缴其原出境入境证件后，为其补办停留手续并限定出境的期限。限定出境期限最长不得超过15日。”而《程序规定》第二百五十条规定：“……对外国人决定限期出境的，应当规定外国人离境的期限，注销其有效签证或者停留居留证件。限期出境的期限不得超过三十日。”。对限期出境的外国人也缺少必要的、具有可操作性的监管措施，往往需要派遣警力以强制遣返的方式执行，否则相关人员就可能转移到其他地方继续非法居留、非法就业。依据《出境入境管理法》第五十八条规定，遣送出境的实施主体是公安机关或者出入境边防检查机关，《程序规定》中对遣返前的拘留审查等一系列程序作出规定，但对于具体遣返工作没有系统的规定。对于不适用拘留审查的外国人，出入境边防检查机关可以限制其活动范围。虽然在一定程度上节约了办案成本，但可操作性较差，对于在什么地方实施、谁来监督等问题都没有规定，难以监管的问题十分突出。很多被采取限制活动范围的非法移民下落不明，无法对非法移民进行有效打击和惩处，严重损害我国出入境管理制度和法律权威。

4.遣返自由裁量权行使无基准可循

一是限期出境方面。根据《出境入境管理法》第八十一条第一款规定：“外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者有其他违反中国法律、法规规定，不适宜在中国境内继续停留居留情形的，可以处限期出境。”《治安管理处罚法》第十条规定：“对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”但对于是否应当适用“限期出境”并没有具体的裁量规范，难以准确、合理地把握“不适宜”“可以”等裁量性规定。二是驱逐出境方面。《出境入境管理法》第八十一条第二款规定：“外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。”《治安管理处罚法》第十条规定：“对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”不同的执法主体对“情节严重”“可以”的认定和把握也存在较大差异。“公安部可以处驱逐出境”的规定也由于上报流程、审批层级和具体操作方式不明确而很少适用。三是报列不准入境方面。《出境入境管理法》第六十二条规定“被遣送出境的人员，自被遣送出境之日起一至五年内不准入境”。但报列不准入境的相关规定中并没有具体的裁量标准，导致因裁量标准缺乏而出现同案不同罚、报列标准不一的问题。

(二)运行机制缺陷影响遣返效能发挥

1.空港遣返决定与执行存在潜在风险

为确保执法工作规范，一些空港边检站在执法实践中通常按照行政处罚规定来决定是否将外国人遣送出境。对于查获的非法入境外国人退运航班时间紧急的，如果直接将外国人遣送出境，不履行传唤、调查、询问、取证等办案程序，事后当事外国人针对遣送出境决定向总站申请行政复议，边检站将面临难以举证的困境，总站也将面临无法答复当事外国人的问题，因此只能直接退运出境，不作遣送出境处理。对出境检查中发现的非法居留的外国人，情节严重符合遣送出境条件，应当报列不准入境的，经站长批准后，由案件办理部门对其非法居留行为予以处理，开具《遣送出境决定书》，宣布不准入境期限并遣送出境，而后边检站将有关情况和报列不准入境的意见上报总站，最终请示国家移民管理局决定。在程序上就出现了“先决定、后请示”的情况。此外，空港遣返并没有具体的完成标准，导致各地在执行空港遣返时各行其是，使遣返面临被遣返人拒绝登机、航空公司拒载、目的国拒绝入境等风险。

2.待遣人员羁押与交接存在弊端

根据《出境入境管理法》第六十三条的规定，被拘留审查或者被决定遣送出境但不能立即执行的人员，应当羁押在拘留所或者遣返场所。在实践中，被拘留审查和待遣羁押的外国人主要羁押在各地公安机关的拘留所中。拘留所是对被公安机关、国家安全机关依法给予拘留行政处罚的人执行拘留的场所。拘留审查是对于经当场盘问或者继续盘问后仍不能排除嫌疑的外国人，依法限制其人身自由，以便进一步调查取证的措施[5]。待遣羁押是为了保证遣返工作顺利进行，对违法事实已经查清且被决定遣送出境或驱逐出境但由于各种原因无法立即执行的外国人采取的限制人身自由的措施。二者均没有处罚的性质，与被行政拘留处罚的人员一同羁押，确有不妥。此外，对于待遣羁押的外国人，相关法律法规既没有出具法律文书的规定，也没有羁押时限的要求，致使交接与监管都面临诸多难题，增加了执法风险。

3.遣返协作机制与体制亟待健全

一是国家层面的协作缺乏稳定性。1997年，中缅两国政府签署了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》。缅甸单方面改变协定内容，不允许持护照的第三国人员和持因私普通护照的中缅两国人员从瑞丽、畹町等规定的口岸通行，遣返“三非”缅籍人员也仅能从瑞丽和清水河两个口岸移交；对被遣返人员也没有后续的处罚和管控措施；违反协定超范围为非边民和出境务工人员签发边界通行证，导致大量缅籍人员非法进入我境；对于查获的“三非”缅籍人员，通过外交照会核查身份基本无回复或无有效回复，为待遣人员办理回国证件也耗时长、效率低，给遣返工作造成极大障碍。越南对于其大量公民非法来华务工持默认甚至鼓励的态度，且出于担心影响其国际形象等原因，不愿承认被我方查获的“三非”越南人，对我方要求核实身份的照会回复率低、时间长。新冠疫情发生以来，陆地邻国对遣返人员从时间、数量、材料要求等方面进行了极为严格的限制，以往随到随遣的情况不复存在。由于隔离条件有限，缅甸半个月才接收一次遣返人员，越南则是一周接收两批，但数量极其有限。与往年同期相比，2020年待遣人员数量多、遣返难度大，这与缺少行之有效的国家层面的对等管理和协作机制有着较大关系。

二是部门间的协作没有形成合力。由于决定或执行遣返的机关与民航、铁路和交通部门没有建立关于遣返的协作机制，导致驱逐出境有时无法执行。被遣返人员需要搭乘飞机、火车、汽车等交通运输工具离境，因乘坐交通工具需要实名制购票，有的被驱逐出境人员因未缴纳法院判决的罚款，被列入“限制高消费”人员，无法乘坐飞机。

三是移民系统内部遣返协作不畅。部分出入境管理机构、出入境边防检查机关和边境管理机构之间缺乏规范的遣返协作机制，缺少信息数据的共享和交流，也没有建立起良好顺畅的移交和接收流程，导致遣返材料不统一、身份信息核查不准确、遣返时间不定时，严重影响遣返效率，增加执法风险。

(三)遣返救济缺失阻滞程序公正实现

依据《出境入境管理法》第六十四条的规定，外国人或其他境外人员对依照该法规定对其实施的遣送出境措施不服依法申请行政复议的，该行政复议决定为最终决定。复议终局的规定排除了被遣送出境的外国人及其他境外人员提起行政诉讼的权利，减弱了外部机制对执法者和执法过程的监督，不利于充分保护行政相对人权益。依据《出境入境管理法》第八十一条规定，公安部对违反该法规定，情节严重，尚不构成犯罪的外国人可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定，一旦作出即具有法效性，直接对行政相对人产生实际权利义务影响，而行政相对人不能申请行政复议或提起行政诉讼，其诉求被排除在救济途径之外。驱逐出境系严重的处理决定，就法理而言，应赋予相应的救济权利，否则就会造成救济权利的明显不平衡。

三、我国非法移民管理遣返制度优化建议

当前，要使外国人遣返工作更加科学高效，既维护国家安全和利益，又注重执法规范与人权保护，必须尽快建立完善与我国移民管理法治化、专业化、国际化发展相适应的遣返政策与法律制度。

(一)重构遣返法律体系

1.把握遣返制度的构建要点

当前，我国关于遣返的法律制度在遣返适用对象、适用范围和适用情形等方面都不够完整。鉴于刑事诉讼范畴的驱逐出境和行政执法范畴的驱逐出境、限期出境、遣送出境均需要通过出入境边防检查机关在对外开放口岸执行，故建议把握移民管理法治化建设契机，推动《出境入境管理法》修订工作，设置专门章节，梳理整合遣返法律规范，建立完善的遣返法律制度。

一是明确遣返的适用对象。将中国遣返的外国人，被国外遣返的中国人，以及内地与港澳地区、大陆与台湾地区之间遣返的人员均纳入遣返法律规范的适用对象，使遣返的范围更为完整与合理。

二是完善遣返的适用情形。除纳入现行的遣返适用情形以外，还应考虑纳入执法实践中应列但未列入遣返的一些情形，如外国人申请难民身份未获通过，可能会对国家安全和社会治安秩序造成威胁的，应当纳入遣返的适用情形。此外，边境管理机构在边界线附近发现的非法入境外国人违法行为情节轻微，危害不大，可以不予处罚，由执法人员进行劝返的情形，也应纳入遣返法律规范调整范围。具体设计时，可参考加拿大《移民与难民保护法》的规定，根据国家安全、侵犯人权或国家权利、严重犯罪、有组织犯罪、经济原因、健康原因、提供信息失实等不同情况细化遣返适用的具体情形，提高法律的可操作性、指引性[6]。

三是完善遣返的决定程序。鉴于遣返对行政相对人或犯罪嫌疑人的权益影响较大，对行政处罚或强制措施性质的遣返，在适用《中华人民共和国行政处罚法》相关程序规定基础上，对告知、传唤、询问、取证等具体流程、时限、所需相关法律文书等作出具体规定，从程序上、文书上规范遣返决定的作出；对刑罚性质的遣返，应明确法院或监管机构与出入境边防检查机关的交接程序，还应合理设计境内外交接双方的权利义务与交接方式，从而减少不同地区、不同单位间的差异，使遣返工作更加规范顺畅地进行。

2.准确表述遣返的法律条文

设计关于遣返的法律条文时，尽量减少笼统的过于原则的表述，如“从事与停留居留事由不相符的活动”中“不相符”的判定标准是什么？什么样的情形是“情节严重”？由谁界定？由谁审核？避免使用“可以”“不适宜”类似的主观性过强的词语。针对“不相符”的标准，可以借鉴美国《移民与国籍法》和《移民改革控制法》对合法入境后，其身份不符合签证规定的条件，不满足继续居住要求的情形进行分条规定，如对“虚假婚姻”“签证被取消”等情形进行列举[7]。

3.规制不准入境年限的裁量

鉴于外国人非法居留情节、非法居留原因不同，不准入境年限的确定应综合考量非法居留累计次数与非法居留合计天数，根据非法居留累计次数与合计天数情节分层级明确报列不准入境年限，对主管部门的自由裁量权作出有效规制。如，对于非法居留累计3次以上且累计天数合计超过60天的，规定报列1～3年不准入境；非法居留累计4次(含)以上的，规定报列4～5年不准入境。

4.弥补境外边民管理的不足

边民的管理依据主要是中国政府与有关国家政府签署的边界管理协定和地方性法规、地方政府规章。随着对外开放持续推进，越来越多的边境自贸区设立，跨境劳务合作试点规模不断扩大，跨境通婚数量不断增加，对境外边民的管理提出更高要求，现有的法律依据层级低、内容滞后等问题日益突出。建议将边民管理纳入《出境入境管理法》修订内容之中，对境外边民入境、停居留等作出原则性规范，破解目前对部分边民非法居留难认定、遣返难实施的困境。

(二)完善遣返执行要素

1.合理界定遣返的主体资格

一是重新界定我国遣返主体的概念。明确遣返主体的内涵和外延，在借鉴美、英、德等国家遣返理论与实践经验基础上，架构符合中国本土特色并与中国移民管理实践及移民管理法治建设相协调的遣返主体理论，并在法律中作出关于遣返主体的合理设计。二是加快推进遣返机构建设。组建专业的遣返机构并出台科学合理的工作规范和管理办法，将居无定所或无力承担生活费用的被限制活动范围的外国人和待遣羁押的外国人分类集中管理，更好地对接其国籍国相关部门开展国籍身份核查、会见探视、证件办理等工作。使遣返主体在具备法律授权的前提下，满足组织要件要求，增强法律执行力，这符合我国秉持的共商共建共享的全球治理观，也有利于保障外国人合法权益，构建与我国国际地位相称的全球性国家形象。

2.推动遣返合作机制的建立

一是畅通内部协作渠道。尽快理顺移民管理系统内部的沟通协作机制，明确出入境管理机构、边防检查机关边境管理机构和遣返机构在非法移民遣返中的职责分工，建立规范严谨的协作流程，将非法移民遣返协作情况纳入年度考核内容，加快建立完善的外国人动态管控信息系统，充分实现信息数据的共享和交流，提高遣返工作效能。二是拓展国际合作途径。由于遣返问题涉及来源国、中转国和目的国，无论是源头“防”、边境“堵”、社会面“控”还是终端“打”，都需要相关国家的支持与配合，国家间合作的政治意愿是影响遣返成效的关键因素。国家利益是左右政治意愿的决定因素，有关各方只有在协商、谈判的基础上达成共识，才能保证合作渠道的畅通和合作机制的长效。通过谈判、合作、援助，必要时采取反制等手段，促使非法移民来源国规范证件办理，加强人员管理，提高身份核查效率与照会的有效回复率，以疫情防控为契机，推动与周边国家建立快审快遣工作机制。

(三)拓宽遣返救济途径

1.借鉴国内外经验完善遣返救济

在现代法治国家，对已在一国境内合法居住的外国人作出遣送出境等类似决定，大多数原则上需接受重新审查。国际公约也要求，除非国家安全的紧迫原因，驱逐出境应当允许申请复审。美国、加拿大等传统移民国家均对遣返设置了司法审查程序。非移民国家日本虽然仅有行政程序的救济，但赋予了当事人申请口头审查和复议两次救济机会[8]，既解决了司法救济普遍存在的效率低下问题，也最大限度实现了程序上的公正性。《治安管理处罚法》第十条规定：“对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《反间谍法》第三十四条和第三十五条也针对境外人员作出相同的规定。对比国内外立法，我国在遣返制度中可增设对遣返决定更加严格的内部审查机制或司法审查机制，加强内部和外部监督。通过重新审查，有利于作出更加公正的决定，也有利于当事人接受处理决定，有利于维护国家法治统一性和在国际上树立中国负责任大国和法治国家良好形象。

2.遣返适用应考虑人道主义原则

虽然遣返是一个国家行使主权的行为，也是对境内外国人进行管理的必要手段，但在实施过程中也要注重保护基本人权，符合相关国际条约的规定。对于工作、家庭、生活基础都在中国的外国人，尤其是作为我国公民的配偶、父母、子女的外国人，以及妇女、儿童等弱势群体，应当慎用遣返措施，结合其非法入境、非法居留和非法就业原因、次数、时间、是否有主观恶意以及是否有其他违法犯罪行为，决定能否暂缓遣返。对于暂缓遣返的，纳入实有人口进行有效管理，确实需要遣返的，适当缩短报列不准入境时间，并建议出台细则，对报列后有特殊情况需要入境的人员，哪些情形符合国际人权保护和人道主义原则可以批准，如何申请、如何管理进行规范，便于基层单位执行，在维护国家利益、法律权威的同时，保障被遣返人的救济权利，实现法律效益最大化。

3.设计遣返执行的中止和终止

在遣返过程中，不可避免地会出现一些情形导致无法在规定期限内完成遣返，如待遣人员罹患重大疾病，由于疫情防控关闭口岸或航班停运，国籍、身份不明等。目前，虽然有待遣羁押规定，但仅列举了4种情形(2)《外国人入境出境管理条例》第二十九条和《程序规定》第二百四十八条规定，被决定遣送出境或者驱逐出境但因天气、交通运输工具、当事人健康状况等客观原因或者国籍、身份不明，不能立即执行的，应先行羁押在拘留所或者遣返场所。，还应考虑遣返目的国由于武装冲突或环境灾难等对整个地区民众造成普遍风险、被遣返人申请行政复议、发生重大传染病疫情、遣返过程中发现被遣返人存在其他违法犯罪行为、遣返可能导致被遣返人遭受非人道待遇等情形发生时可中止遣返，待中止的情形消失后继续执行遣返。对于确实无法查清国籍身份和入境前出境口岸所属国、入境前居住国、出生地国，也没有国家愿意接收的外国人，遣返必然无法完成。为避免无限期羁押情况出现，应当设定羁押的最长时限与遣返的终止条件，明确遣返终止后非法移民的身份变更及安置方法。