我国水环境风险管理进展、挑战与战略对策分析

谢宗菊

（临夏州生态环境局永靖县分局，甘肃 临夏 731600）

现如今我国环境风险管理已经成为一项重要工作，且2018年的全生态环境保护大会中习近平总书记已经明确必须推进生态环境风险常态化管理的进程，从多层级、全过程中建立生态环境风险方法体系，对当前生态环境存在的风险进行有效地防范[1]。近几年来我国的水环境虽然明显得到改善，但是水环境风险防空方面的工作整体形势并不乐观。因此，为了解决这一现状，水环境风险管理人员有必要立足水环境风险管理现状，提出相应的建议，以提升我国水环境风险管理效率，使我国重大水生态环境面临的风险得以解决，并起到防范作用。

1 我国水环境风险管理的进展

总体来说我国水环境风险管理仍然处于发展进步的关键时期，但是还没有被纳入到常态化管理中。我国水环境风险管理与国际上相似度较高，该工作在深化推进过程中，由于各类突发事故而逐渐被人们重视。20世纪70年代，北京官厅水库受到水质污染的影响出现了毒死鱼事件，国务院为了解决该问题，以“预防”为主，建立了“三同时”制度，并按照《中华人民共和国环境保护法（试行）》的相关要求，在评价后进行建设，且到了20世纪90年代，我国基本上已经完成了环境风险评价重大项目。而2005年，我国又受到松花江污染时间的影响，积极对突发事件应急法管理体制与应急法规体系进行完善，且历经1～2年后逐步通过了《国家突发环境事件应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》。因为我国环境风险控制面临极为严峻的形势，且21世纪10年代，我国“十二五”环保规划中已经明确了环境风险防控，并将其作为一项非常重要的任务[2]。到了2016年，我国“十三五”环保规划中已经侧重于全程管控，降低与防范环境风险，不断提高自身的基础风险防控能力。进入2018年后，我国在全国范围内的生态环境保护大会中已经明确要将环境风险管理作为常态化管理的内容。

我国政府部门在防控突发性风险方面已经出台了相关政策法规，并逐步完善了相应的应急预案体系，具体见表1。

总而言之，上述政策法规均已经表明我国高度重视防控突发环境风险，由于缺乏完善的政策法规，集合了地方、企事业、部门、国家等构建应急预案管理体系，让地方政府明确自身在水环境风险管理工作中的主体责任，除此之外还明确了其对企业风险防范的要求与责任。

我国在管理支撑理论方面加大力度研究了和环境风险管理相关的问题，但目前关于水环境风险管理的研究较少，因此广大学者深入探讨了如何完善管理制度、提升应急处理技术、管控危险废物。比如林玉锁[3]以我国具体情况为依据健全风险评价制度，并以国内为基础加大力度研究风险评估相关内容。该研究为我国水环境风险管理奠定了充足的理论支持。

目前，我国水环境管理工作中工作人员已经从以往的水质管理、浓度控制与总量控制等方面转变为风险管理，加大力度研究了防控积累性风险与突发性风险，对我国水环境风险管理工作的深化推进奠定了基础，但还要高度重视如何让风险管理向常态化管理转变。

2 我国水环境风险管理面临的挑战

2.1 风险防控能力及体系有待提高

我国具有诸多河流，流域的不同风险因子与污染特征存在较大的差距。因为环境污染风险具有较大的信息量，但绝大多数流域风险信息数据仍然面临较多的难题，比如部门私有化、风险信息数据比较分散，因而无法全面掌握风险污染物信息与流域的高风险区域，增加了管控累积性风险的难度。因此，在发生突发性污染事件时需要耗费较多的财力、人力与物力，且处于被动状态[4]。比如某个流域出现了突发性污染事故时需要统一调用水生态毒理数据、应急处置技术、影响预测等，但目前还缺乏智能防控综合数据平台与大数据共享等的支持。

2.2 法律法规的防控力度与可操作性有待完善

虽然我国在建设水环境风险管理制度方面取得了较大进展，但是从总体上看环境管理体系中环境风险管理的地位有待提高，比如根据《中华人民共和国水污染防治法》中关于有毒有害水污染物的相关规定可以了解到，在该方面已经构建了基本的风险管理制度，但是相关规定缺乏系统性、整体性，整体比较笼统，且没有明确有毒有害水污染风险管理的总体思路与实施路径[5]。又比如《中华人民共和国水污染防治法》已经公布了有毒有害污染物名录，并加大了风险管理力度，而《有毒有害水污染物名录（第一批）》就是贯彻落实上述规定的体现，在风险管理水环境毒害污染物中具有深远的现实意义，但名录中的污染物数量仍然比较有限，因此还必须在相关工作的深化推进中更新并完善该名录，自行监测并评估排污责任主体无法保障执行的效果，因此该名录中也进一步提出了相关的管控策略，如实施限制措施、信息公开、加大清洁生产审核力度等[6]。此外，环境影响评价法以我国风险防控为着力点，以准入制度为基础评估建设与规划项目实施后的环境影响，并提出相应的解决对策，但弱化了建设项目结束之后的跟踪评估。

3 我国水环境风险管理的战略对策

3.1 推动风险防控体系现代化，建立风险防控综合数据平台

对现有风险防控平台与数据库进行合理地整合，在此基础上健全流域水环境风险防控有关的综合平台数据，构建成不同流域内的风险等级分区、风险污染物平台，并集成水环境基准值/标准值、经验案例大数据、应急预案等，健全风险数据库[7]。通过设置高风险行业与流域的显示功能，便于相关工作人员查询与筛选不同流域的管理阀值、风险污染物与风险分区，从而为查询累积性的风险因子、典型的涉水环境风险以及环境风险事故的应对措施等方面提供参考，为管理决策与调度应急处置奠定基础。

3.2 健全法律法规，促进管理体系与制度的衔接

在落实《中华人民共和国水污染防治法》中的防范排污口毒害物质风险与法律责任有关的规定时，应以加大防控力度与可操作性为导向，进一步设计对毒害污染物水环境风险防控体系或工作相关程序构建的顶层，然后将《有毒有害水污染物名录》作为核心内容，筛查我国重点流域高风险毒害污染物，更加清楚地了解问题、底数与情况，提出针对性较强、差别化较为突出的重点区域高风险污染物程度。同时，在流域高风险污染物清单的基础上，不断更新《有毒有害水污染物名录》。此外，还要加大力度推动优先控制化学品名录、地表水环境质量标准二者与我国有毒有害水污染名录的衔接，加强我国流域有毒有害水污染与有毒有害水污染名录二者“一刀切”与“切一刀”的衔接[8-9]。为了从根本上缓解我国目前严峻的频繁发生水环境以及积累性风险的形势，国家应控制化学工业的发展规模，逐步缩小产业结构中重化工业的比重。

除了要明确短期目标之外还要明确中期与长期目标。首先，短期目标应以健全我国风险管理相关的支撑技术指南规范体系为基础，加大风险源普查评估力度，对一些比较典型的风险污染物与风险源进行评估，并在更新《有毒有害水污染物名录》时立足风险评估，加大监管重点排污口的力度[10]。其次，中期目标以健全水环境风险管理工作程序与考核评估指标体系为基础，健全风险污染物清单、风险源、高风险区域的防控平台。最后，长期目标应对我国现有的水环境风险管理体系进行完善，借助多层级与全过程健全常态化管理[11]。

构建我国水环境相关的风险管理制度具体可以包含三大核心内容：一是污染内源；二是污染外源；三是管理突发风险。在实际工作中，要结合我国现有的环境管理体系，加强化学品管理工作，在管理时将污染内源与污染外源相结合，并将突发风险管理工作作为管理底线。管理污染内源风险常用的技术为评估负荷污染风险，并在此基础上对高风险污染物清单进行识别，为管理污染外源风险奠定基础，且为管理排污口及其周边奠定基础；而污染外源风险对排水特征污染物清单进行确定时，主要采用排水毒性鉴别评价，为管理排污许可证管理以及污染物排放标准提供支撑；通过加大对污染内外源进行风险管理，能够为化学品名录的控制和更新以及其他环节提供良好的依据[12]。

3.3 加大资金投入力度，健全风险评估与防控技术

研究水环境风险管理时可从四个方面进行，以构建长期的投入研究以及成果转化制度：一是加大研究有毒有害物质的标准，为防控与管理水环境风险提供目标与标准。二是加强研究风险评估，为管理环境风险奠定基础。三是加大力度研究水环境的监测方法，为环境风险管理指标的考核与监测奠定基础。四是加强对应急处置设备与技术的研究，为处置突发性污染事故奠定基线保障。在进行相应的研究与应用时，应以评估与防控支撑水环境风险识别为导向，尽可能在最短时间内突破关键环节，对当前评估管控生态环境风险的技术成果进行推广，并从多个层次、全过程健全水环境风险评估技术指南[13]。另外，还要加强研究并明确我国流域水环境相关的评估技术框架、复合污染风险管理体系，在研发与发布技术指南时合理利用明确的管理需求。同时，还要加大推进支撑技术指南的力度，如有毒有害水污染的水质标准、识别高风险污染物、排污自检技术指南等。对技术含量高且复杂的关键支撑技术，应不断简化技术程序，提高技术的可推广性、风险防控以及各类指标的可监管性。

3.4 加大行政监管力度，健全奖惩机制

在开展生态环保工作过程中，应纳入督查突发风险，让问题整改督导与监督定点帮扶工作逐步纳入规划并统一实施，健全高风险行业应急预案，制定排污口风险防控措施。还要健全督查制度，对责任主体进行监督，确保其可以贯彻落实防范环境风险的相关制度。若管理水环境风险的过程中出现比较突出的问题，必须建立台账，然后责令整改，并督促地方管理部门加大力度监管高风险行业与区域；健全化学品追踪系统，使目前危险化学品超量与瞒报等问题能够逐步得到解决，并在日常应急演练监督与日常监管中，加快建设能够提高应急能力的设施[14]。此外，还要在水环境风险管理体系中纳入环境责任险与环境损害赔偿，以此达到增加企业违法行为成本的作用，从而调动企业自检自查的积极性，避免流域内发生重大污染事故，严重损害生态健康并造成经济损失。若企业在防控水环境风险方面取得理想的效果，则可以考虑给予企业减免税收与保险费的方法对其进行激励。

3.5 健全风险普查或建立清单申报制度，建立重点流域排污口风险防控数据库

开展累积性风险防控可从两个方面进行：一方面，立足流域周边水域与入河排污口，建立积累性风险普查机构，并对标准的工作流程进行普查，将其与我国重点流域入河排污口的“大体检”行动进行有机地结合，并在此基础上加大风险普查力度，对排污口以及周边有毒有害的水污染环境进行重点评估；对重点区域内水环境中的风险污染物进行准确识别，以此为基础建立典型流域排污口的风险污染物清单，并构建重点区域风险污染物数据库，为防控风险奠定良好的基础。若实现风险普查工作的难度较大，则可以结合实际工作健全有毒有害污染物有关的排放清单申报系统，并按年申报[16]。另一方面，还要构建全国范围内的重点流域规模排污口数据库、沉积物样品库以及风险无入库等，从源头上控制溯源优控因子，为加强防范流域积累性风险区域、确定与管控风险污染物提供良好的决策。与此同时，在水环境风险管理工作中，需将地表水环境质量标准纳入沉积物质量标准。

4 结语

综上所述，水环境污染管理工作比较系统，可以使短期内比较突出的问题得以解决，而且有必要推进战略统筹。在防控突发性风险方面，各类突发事故的应急处置使我国制度与体制的优势凸显，因此有必要健全相应的法规制度以及应急预案，并通过加强监管落实相关措施。在防控积累性风险方面由于受到多种环境介质的影响，无法从根本上解决，因此还必须建立长效机制，加大风险评估力度，从根本上消除隐患，避免破坏水生态系统，从而造成更大的水环境风险事件。