环境保护督查成效的提升策略研究

徐淑华，李少寅

(山东省烟台生态环境监测中心，山东 烟台 264000)

环境保护督查是持续推进我国生态文明建设，并且高效落实环境保护工作党政同责的一项关键制度。通过确切落实此项工作，可以明确地方党委以及政府在实际落实生态文明建设工作以及环保工作时的主体责任，以此推动我国实现可持续性发展。现阶段我国环保督查工作在实际开展过程中，仍然需要面对一定的困境，为确保其价值和作用得到充分发挥，有必要对此项工作成效的提升策略做出深入探讨。

1 环境保护督查概述

1.1 内涵分析

环境保护督查，又可以称之为“中央生态环境保护督察制度”，是我国党中央以及国务院在生态文明建设思想的有效引导下，为了更好地监督检查各类环保政策文件和相关环保法规等的实际制定情况或者是落实情况而推出的一项重要举措和极为关键的制度创新，借此推进我国生态文明建设实现高质量发展。现阶段我国环境保护工作在实际开展过程中，仍存在一定的问题和不足之处，但环境督查可以弥补环保管理制度方面的不足，助推环保工作顺利开展[1]。

1.2 具体工作流程

《环境保护督查方案》属于早期指导环保督查工作的一个重要依据，该方案能够促使各地党委以及政府部门积极主动地将各类法规政策等切实转变为行之有效的具体实施措施，从而达到环保工作的预期目标。在实际开展环保督查工作时，一般由中央抽调一些专职监察人员，构成一个专项小组，然后对各地开展分阶段的有效监督检查，流程上主要包括：案件接收、分办研判、案件报告、初核反馈、监察督办、结果反馈、分析审核、结果上报等。过程中公众参与是环保督查工作高效开展的一大基础条件，能够对环保督查成效产生决定性的影响。

1.3 核心内容

在实际开展环保督查工作时，政策落实、解决问题以及法规执行等属于督查工作的主要组成内容，这三大内容可以在一定程度上进一步推动地方政府做好环保工作以及高质量推进生态文明建设。一方面，环保督查工作始终以发现问题以及解决问题为原则，高度重视社会公众关注度高、环境污染严重以及社会影响大等一系列问题。另一方面，环保督查工作将环境问题较为突出和人民群众关注程度较高的地方作为主要实施督查工作的目标[2]。

2 环境保护督查体系研究

结合现状来看，我国环保督查体系能够大体上分为以下几个组成内容：

“1项核心责任”主要指的是“党政同责”，该方面改变了以往环境问题只找企业，同时环保责任往往只由地方政府相应领导主管以及环保局长来背的一系列现象，能够让党委以及政府两者之间同时承担环境管理以及环境治理的相关责任。

“3个督查层面”主要指的是中央环保督察以及部长层面开展的专项性督查和督查中心实施的例行性督查。其中中央环保督察属于权威性最高、影响力最大以及层级最高的督查；而部长层面开展的专项性督查，一般主要负责督查地方存在的一系列较为突出的环境问题，本身权威性以及影响力较高；环监局以及督查中心开展的例行性督查则属于一种常态化、规范化的督查工作，主要是监督企业、地方党委以及政府实际环境管治方面相关职责的履行情况。

“1个重要载体”主要指的是环保约谈，也就是借助国家层面或者省级层面的有效环保约谈，利用“行政谈话”的形式，来针对地方政府的实际环境管理情况做出监督[3]。

“8种压力传导机制”属于环保督查体系当中的重要组成内容，主要指的是借助“惩罚性”措施确保环保督查工作的有效实施，一般情况下涉及到以下八个方面：区域限批方面，挂牌督办方面，限期整改方面，行政问责方面，立案处罚方面，媒体曝光方面，事后督察方面，移交移送方面。

3 开展环境保护督查工作的必要性

3.1 是改善环境质量的一个重要手段

良好的生态环境是全面建成小康社会最为关键的指标之一。但是现阶段我国的生态环境与实际预期仍然相去甚远。这与地方政府部门本身未能给予环保责任足够重视存在着一定的关系。通过开展环保督查工作可以督促地方政府持续高效履行环保主体责任以及积极开展生态文明建设工作，这样能够从根本上解决由于环境问题引发的民生问题，并且可助推生态文明建设质量持续提高，进而使得环境质量得到持续改善，帮助相关地区取得良好生态效益、经济效益以及社会效益[4]。

3.2 是推进生态文明建设的关键制度

通过开展环保督查工作，可以加快我国生态文明建设速度，保证环保党政同责能够确切落实，可以更好地压实地方政府在实际开展生态文明建设和开展环保工作时的一把手主体责任。使得经济发展与生态环境相协调，决策得到有效落实，进而从决策源头有效地达到生态文明要求。

现阶段环保督查已经成为一项我国至关重要的环境管理制度。此项工作从督查试点探索一直到全面实施综合性督查，借助环保约谈的形式，使得督查对象从以往的“企业”有效地转变为“监企督政”，这将有助于推进生态文明建设工作确切落实以及深入开展。

4 环境保护督查工作遇到的困境分析

4.1 公众参与度不足

在实际开展环保督查工作过程中，公众的广泛参与是一个极为关键的监督手段，也是必不可少的一个重要内容。但现阶段在实际执行此项工作时，呈现出公众参与程度不足的问题，所以仍有许多工作要进一步做好，综合来看主要涉及到以下几个问题：

（1）相关信息的公开需要进一步加大力度。《中央生态环境保护督察工作规定》当中有关信息公开的相应规定较为笼统，具体哪些信息应该公开，具体需要走什么样的程序，以及未公开信息必须要承担什么责任等都未能做出详细规定。因为法律法规当中缺少对信息公开的具体途径以及对内容方面做出的详细规定，所以在实际开展环保督查工作时，信息公开的方式呈现出了“五花八门”的特征[5]。

（2）公众参与渠道较为缺乏。在实际开展环境治理工作过程中，必须要主动接受公众监督，这便强调要能够为广大民众提供一系列可以进行参与的渠道以及手段，以此确保公众可以全流程对整改工作做出全方位监督。但是现阶段环保督查工作在实际开展过程中存在着公众参与渠道单一以及推广宣传力度不足的问题，导致很多公众不知如何进行参与或者参与之后得不到及时有效的结果反馈等，这对环保督查工作的高质量开展产生了不利影响。

4.2 问责机制有待完善

目前来看，我国环保督查制度存在着督查问责工作民主性缺乏以及程序性规定不足等问题，这使得实际开展此项工作时，实际问责效果并不理想。对于政府来讲，权力越大，承担的责任以及义务也就越多，为确保能够达到法治社会这一目标，避免滥用权力的问题出现，应该在依法治国大背景下，提前借助制定相关法律法规的形式，专门针对行政主体产生各种不当行为之后需要承担的具体责任进行有效明确。尤其是具体需要承担哪一种责任、出现了什么情况需要被问责以及追责的程序方面是否明确等都必须要保证有法可依。站在规范的角度来看，我国环保督查工作中的问责程序，应该从便于执行以及规范明确的角度有效地制定相应的规定[6]。

5 环境保护督查成效的提升策略

5.1 建立健全环保督查依据

目前来看，在我国环保督查工作中，督查人员从接受举报一直到问责处理整个流程中所参照的依据通常为党内规范性文件，也有一部分属于党政联合规范性文件，这些文件存在着效力位阶相对较低以及内容不够明确等缺点，导致环保督查工作实际开展过程中很容易遇到问题。例如：政府在实际开展环保工作时，存在着权力以及职责不够明确、瞒报或者不报环境问题以及消极执行环保政策等一系列情况，这会使得环境整治的实际进度过于缓慢。除此之外，现阶段环保督查工作依据的相关法律法规等也未能形成一个较为完整的体系，仍然处于一种较为散乱的状态。所以，想要达到环保督查法治化的目标，便应该制定相应法规，并且持续完善环保督查方面的法律体系，这样可以化解规范性文件在实际实施过程中容易出现的一系列问题，从而逐步形成一个体系较为完整的环境督查法律体系，以此促使环保督查工作有法可依，真正地实现法治化发展[7]。

5.2 注重做好重点工作

对于各市、各乡镇以及各村（社区）等，应该尽快打造出有关农村方面的垃圾收费处理运行机制，过程中要充分考虑到农民承受能力以及垃圾处理成本等相关因素，科学合理地制定相应收费标准，同时还要确保垃圾清运资金来源足够稳定，从而推动乡村环境持续改善。除此之外，还应该积极开展垃圾污染危害方面的相关教育工作，可以借助微信公众号、官网以及抖音等平台定期开展宣传教育，借助多种途径引导群众逐渐养成一个良好的卫生习惯以及文明的生产生活方式，减少甚至杜绝危化品随处倾倒等问题的出现。另外，还应该进一步加快环保督查工作开展过程中一系列反馈问题方面的整改进度，同时各乡镇还应该加大属地管理力度，对于工信以及水务等相关部门必须要充分发挥各自的职能职责，从而形成工作合力，全面严格督促各企业依照要求有效完成相应的整改任务[8]。

5.3 坚持多措并举

对于环保督查组而言，应该充分贯彻落实我国的生态文明思想、可持续发展战略以及相关理论，借助多措并举的环保督查方式，逐步引导相关地区快速走向生态优先以及绿色发展的道路，鼓励和组织当地积极主动地创设一个良好的投资环境，切实实现当地绿水青山的有效增值。具体操作如下：

环保督查组应该督促各单位进一步加大对“两山理论”方面的政治学习力度，以此持续强化思想认识；注重加大对当地重点水域以及绿域方面的督查力度，例如：严禁在生态流域或者是支流两岸开展河边养殖作业，同时，各单位还应该保证当地路域以及水域治理工作实现常态化发展，减少甚至杜绝白色垃圾的出现；针对一些存在相关环保问题的企业，需要遵循因“企”施策的原则，来进行督促和管控。作为督查组，要能够本着对人民、对政府以及对企业负责的态度，切实结合企业的实际情况，有效地提出与之相对应的具体整改方案以及意见，这样不但可以有效增强企业环保意识，并且能够为企业实现可持续性发展提供一些新的思路。

5.4 完善公众参与机制

切实实现公众的有效参与，属于提升环保督查有效性的一个关键内容。而想到达到这一目标，便需要充分实现信息方面的公开化、透明化，同时还应该对信息公开主体进行确定，有效地明确好督查信息公开范围以及保证信息公开渠道足够广泛。对此应注重做到以下几点：

合理制定专门条款。相关部门应该结合现有的一系列有关信息公开方面的法律法规以及相关政策，科学合理地增加一些环保信息公开专项条款，借助这种方式对环保信息公开工作涉及到的各个方面做出明确规定，例如：明确环保信息公开的范围、公开的内容以及公开方式等。需要注意的是，信息公开的具体范围上应在不违反相关法律法规的基础上尽量扩大，以此便于公众开展有效监督举报。

注重积极主动地拓宽社会公众参与环保督查工作的途径。相关部门可以利用各类现代化网络信息技术平台，例如：微信、QQ、微信公众号以及微博等来丰富公众参与渠道，也可以借助线下面对面沟通的方式进一步拓宽公众参与途径，例如：单独回访、集中回访以及环保督查听证会等，这样可以更好地对社会公众针对环保督查工作提出的相关意见和建议进行接收。

注重充分发挥环保社会组织具备的价值和作用。作为环保督查组应该在信息收集方面、政策宣传方面以及整改监督方面等持续加大与环保社会组织之间的协作力度，这样不但可以在一定程度上节约环保督查组自身的人力以及物力，同时还可以达到两者之间开展良性互动的目的，有助于提高公众对环保督查工作的参与性，进而带动环保督查工作顺利高效开展。

5.5 完善问责机制

持续完善问责机制，属于提高环保督查工作成效的关键举措。一方面相关部门应该有效明确适用的相关法律依据。对于党内法规以及国家法律当中，都涉及到了有关问责对象方面的相关规定，但针对非党员身份的相关领导干部以及工作人员，党内法规以及国家法律给出的规定存在着一定的交叉问题。所以对此应该给以明确，这样可以确保问责工作有理有据的开展。对于党规党纪来讲，其严于国家法律，作为党员干部，不但应该带头遵守国家法律，同时还应该结合党规党纪对自身提出严格要求，充分做到以身作则。

另一方面，注重充分发挥异体问责的价值和作用。对于异体问责来讲，其前提条件便是确保权力行使公开化。应该做好权力行使公开化以及权力清单透明化工作，以此积极主动地接受社会公众的有效监督。除此之外，作为环保督查组在实际开展工作过程中，应该对涉及到的一系列事项充分做好记录在案工作，保证做到有案可查，相关的督查报告必须要及时向上反馈。同时还应该进一步明确督查报告当中各类信息的实际公开范围，对于涉及到国家机密或者是军事机密的往往不得公开。另外，建立健全责任承担方式。现阶段，环保督查问责主要以党内法规来对相关领导干部进行责任追究，同时大多数都是借助党纪以及政纪处分等方式来作为主要责任承担方式，呈现出承担方式相对较少的现象。建议在实际问责过程中，有必要结合实际问责对象的相关具体行为有效地明确问责对象需要采取责任承担的方式。

6 结语

综上所述，我国推行的环保督查工作，是实现生态文明建设以及可持续发展的一个重要工作和制度，也是促进广大乡村地区实现生态宜居、逐步走向振兴道路的关键举措。但是现阶段，我国环保督查工作的开展仍然面临着公众参与程度不够以及问责机制不够完善等困境，限制着环保督查工作价值和作用的发挥。所以相关部门应该注重结合环保督查工作实际，从多角度采取合理措施对此项工作进行优化创新，从而确保环保督查工作有效性能够得到提升，助推我国环保事业实现可持续性发展。