南海渔业资源养护区域合作机制的构建

王赛赛

(西南政法大学 国际法学院，重庆 401120)

南海作为一个典型的半闭海，其独特的自然环境优势使得南海渔业资源十分富饶，又因为其重要的战略地位和丰富的油气资源让本平静的南海风云不断，引起领土主权和海域划界的纷争，还引来域外国家的强势干预[1]。在动荡的南海局势之下，南海渔业资源被各国疯狂掠夺，再加上缺乏有效的养护而快速衰减，这给南海各国的渔业经济和民生造成威胁[2]。维持南海区域渔业资源的可持续发展迫在眉睫，而现行以单边和部分国家间合作的主要治理方式由于受到客观和现实因素的制约而难以奏效[3]13。因此寻求南海周边各国共同合作的诸多方式在学界被相继提出，然大多对合作机制的构建思路论述不清或不够全面，无法做到统筹全局。南海的区域性和渔业资源的流动性决定了在南海构建渔业资源养护区域合作机制是南海渔业养护的必由之路。南海渔业资源养护区域合作机制的构建可以实现南海渔业资源的可持续发展战略，保证各国的水产品长期不断供应，此乃利国利民之举。除此之外，合作机制的构建有利于增进南海周边国家的政治互信，其“外溢效应”有助于管控南海冲突，促进南海各国通过和平友好的方式解决南海争议问题，达到维护南海和平稳定的目的，并成为解决南海各种潜在争端的一种方式[4]。与此同时，合作机制的构建不仅可以为实现“海洋命运共同体”理念助力，还可以为中国在解决南海问题上把握主动权提供契机，以便更好地贯彻中国在南海问题上的外交政策，捍卫中国在南海的合法权益。

一、 南海渔业资源养护面临的主要障碍

(一)领土主权和海域划界的纷争

南海重要的战略地位及其蕴藏的丰富国家战略性资源使得南海周边某些国家无视国际法规则，企图扰乱国际视线，以地理位置的优势大肆侵占中国在南海的岛屿，达到对侵占的南海岛屿“主权化”以便获取更多海洋权益的目的。在此基础上，这些国家进而利用《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对其所非法侵占的岛屿主张管辖海域以掠夺更多的海洋利益。各国主张的南海海域大面积重叠，造成南海海域划界出现不同程度的纠纷。领土主权的争议、海洋划界的纷争使得南海一直处于一种不可控的状态，南海的各项治理在这种状态之下面临着艰难的处境。

南海陷入“权属未分，划界未定”的状态已久，域内多数国家将南海渔业资源视为自己的所有物进行大肆捕获。长期以来，部分国家不仅将渔民在争议水域的捕鱼行为视为行政管理的表现，甚至上升为象征维护国家主权的行为。更有甚者，故意将领土主权和渔业管辖权混为一谈，制定相关渔业补贴政策以刺激本国渔民在争议海域的渔业经济行为[5]，借机努力扩大管辖范围，以期在南海获取资源和战略利益的最大化。在此背景下，渔民作为在南海争议水域活动的重要角色便成为各国重点扶持的对象，部分国家开始将本国普通渔民武装成渔民民兵，同时将渔船进行一定程度的军事化改造[6]。错综复杂的因素共同导致南海海域渔业暴力事件频发，渔业资源争夺和冲突不断，为南海渔业资源的养护人为地设置了一层障碍。

(二)《公约》在渔业资源养护方面存在制度缺陷

《公约》将全球海域以国家陆地领土为基准向海洋延伸划分出不同性质的水域范围来确立各国不同的权利和义务。海域带状分割的制度对海洋生态和资源的保护，特别是对渔业资源的养护存在显著的缺陷。海洋生态环境在全球范围内具有整体性，不可分割，而鱼类洄游性的特征决定了海洋渔业资源必将突破人为的海域分割的限制。《公约》的带状分割制度在海洋渔业养护方面忽视了法律与自然的区别，无法反映出海洋生物资源与周围海洋环境之间的内在联系[7]11。对海洋生物资源而言，带状分割管辖式养护从根本上忽视了海洋生物种类彼此间的紧密联系，也否定了海洋中不同的物理环境产生的生态条件对周围渔业资源的影响。此种海洋制度的建立致使各国渔业管辖范围无法与海洋生物养护所需要的区域相契合，从而为渔业资源养护带来一定的困难[8]。除此之外，《公约》为了达到海洋渔业资源养护的目的，虽对特定种群的保护进行了不同的规定，在一定程度上可以保护部分海洋渔业资源，但是从根本上忽视了种群间的联系和生态系统的整体性。整个海洋生物链是一体的，任何一环的断裂都会导致整个生态系统无法正常运转，只加强对某一种群的保护是无济于事的。《公约》中这两项制度的确立都体现了忽略自然规律的缺陷，对海洋生物资源的养护带来了一定的阻碍。

不仅如此，全球渔业资源的分配格局因《公约》新建的专属经济区制度而发生巨大改变，沿海国对渔业资源利用的专属管辖权范围被极大拓宽[9]。首先，《公约》赋予了沿海国较大的权利，专属经济区中渔业的总可捕获量和最高持续产量都由沿海国决定，因此其具备了较高的自由裁量权，然而当沿海国滥用自由裁量权，不履行合理的渔业资源管理与养护义务，反而为了一己之私不惜加剧渔业资源的衰退时，《公约》却未能给予实际约束和制裁[7]13。其次，《公约》制定了对沿海国极具诱惑力的专属经济区制度，但是却没有对专属经济区内的传统捕鱼权问题予以明确，这就造成了一国专属经济区管辖权和其他国家传统捕鱼权的冲突，为渔业资源的养护设置了一层阻力。再加上南海存在主权纠纷，海域划界未定的根源性障碍致使《公约》所建立的海洋资源养护制度对南海渔业资源的养护存在更为明显的制度性缺陷。

(三)南海缺乏有效的区域渔业组织

国际实践表明，区域渔业组织对该区域的渔业资源养护起到了不可替代的作用，可以有效保护该地区的生物资源。最值得一提的就是同样作为半闭海的地中海，该海域成立的地中海渔业一般委员会在法律的制定与实施以及渔业管理等方面，从简单到复杂，逐步实现渔业治理制度化和系统化，对地中海渔业资源的养护起到了决定性的作用[10]。南海周边国家也建立或参与了不少渔业组织，如亚太渔业委员会、东南亚渔业发展中心、中西太平洋渔业委员会等政府间多边组织[11]，除此之外，还存在一些非政府间的多边组织和双边的政府间组织[12]。然这些区域组织在南海渔业养护方面发挥的作用并不尽如人意，要么是成员涵盖过多域外国家或覆盖水域太广，对南海没有针对性；要么是成员涵盖过少或覆盖水域太窄使南海渔业呈现碎片化的管理和养护。这些现行的渔业组织在渔业养护任务安排上五花八门，交织重叠，沟通不畅，且大多是咨询和建议功能，缺乏决策和执行能力[3]14。行之有效的区域渔业组织在南海的缺失，导致南海区域整体的监测、控制和监视措施无法实施，国际流行的总捕捞配额制度无法施行，渔业纠纷的争端解决机制缺失，各国也无法就整体休渔期、休渔区的安排达成共识[13]，对渔业生产也缺少系统化的投入和养护。南海有效的区域渔业组织的缺失带来的管理缺位也是南海区域非法、不报告、不受管制的渔业行为(illegal，unreported and unregulated fishing，简称IUU行为)及其相关矛盾冲突愈演愈烈的重要原因，由于不能对IUU捕捞行为进行及时有效的规制与管理，南海渔业资源和各国渔业经济市场遭到严重的破坏[14]。所以有效的区域渔业组织在南海的缺失自然就成为南海渔业资源养护的一大障碍。

二、 南海渔业资源养护区域合作机制构建的必要性

(一)南海渔业资源面临枯竭

南海拥有丰富的海洋生物资源，自身形成了一个大型完整的海洋生态系统[15]。南海也一直被视为世界上最重要的渔区之一，年渔获量约为1 000万吨，占世界总渔获量的12%[3]8。南海本是一个天然的物产丰富的大渔场，但自从20世纪中后期以来，南海的渔业资源逐渐呈现快速衰减的趋势。南海周边国家普遍存在较长的海岸线而且均为发展中国家，对渔业资源十分依赖，为了追求最大的短期海洋经济利益不惜过度开发南海渔业资源。随着科技的发展，新型高效的捕鱼技术更是加剧了南海生物资源过度捕捞的现象。南海周边很多国家对内推行各种不当渔业政策鼓励本国渔民进行过度捕捞，对渔民进行军事化武装；对外采取相应的政府措施非法打击其他国家的渔民，以此来宣示在南海的领土主权和所主张的海域划界，达到“以渔权争海权”的目的。此起彼伏的领土争端和海洋划界争议，使南海周边国家无法建立高度政治信任。到目前为止，南海仍然不存在行之有效的区域性养护南海渔业资源的合作，IUU捕捞行为及渔业冲突不断上演。多种因素的结合致使南海渔业资源遭受大肆的破坏却未得到有效的保护，而南海作为典型的半闭海，其渔业资源依赖本身的海域环境，再生能力有限，外来补充资源匮乏，在捕捞产量和捕捞产能不断攀升的现实之下，南海渔业资源衰竭的危机已在南海显现。联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，简称FAO)出版的《2018年世界渔业和水产养殖状况：实现可持续发展目标》中指出：中西部太平洋渔区，特别是在南中国海西部的多数种群被完全捕捞或过度捕捞，根据FAO的种群评估结果，西北太平洋渔区和中西部太平洋渔区分别有26%和17%的鱼类种群处于过度捕捞状态[16]。周边国家在南海捕捞的单位渔获量下降明显、渔获物品质下降、鱼类种群评估结果恶化[17]。2018年，我国南海捕捞产量同比下降8.5%，下降幅度为四大海域之最[18]。就南海的目前状况而言，如果南海沿岸国不采取适当行动，海洋生物多样性将会丧失，渔业资源可能在不久的将来耗尽[19]。这将给南海周边各国的渔业经济和民生带来致命性打击，同时也会对南海甚至世界海洋环境造成严重破坏。

(二)现行主要治理方式难以奏效

为实现南海渔业资源的可持续发展，南海周边各国普遍在本国的法律层面进行了有关规则的制定，并实施了积极的管理措施或者与其他国家建立渔业合作。但是现状表明，现行主要治理方式不能很好地解决南海渔业资源面临的困境。

第一，南海环境的整体性和鱼类的洄游性使得单边治理效果不可避免地存在局限性。海洋生物的游动性或洄游性是区别于其他资源最大的特征，南海是一个相互融通的整体，其生物资源不会因为人为划定的海洋区域而固定在某一特定区域。同时，渔业资源的生存和发展与南海的环境状况息息相关，南海某一地域环境的破坏将直接影响整个南海海域的渔业资源养护。所以南海海域生物资源的整体性、公共性和流动性决定了南海海域渔业资源的管理和养护不可能只依靠某一个国家的努力来实现[20]。南海周边各国的渔业资源养护政策根植于本国情况和相关需求，各国之间难以达成良好的共识，相反由于某些政治因素的存在会呈现分歧。南海周边各国单边渔业养护政策的简单叠加无法形成合力，对南海渔业资源养护的促进效果微乎其微。

第二，现行双边和多边治理存在明显缺陷。虽然南海区域目前已有一些关于渔业资源养护的双边和多边合作，并签署了相应的双边和多边协定，可是其明显的缺陷让治理效果并不明显。双边合作治理方式的缺陷体现于三个方面。第一，双边治理的覆盖区域范围太窄。两个国家之间只能在两个国家管辖的区域进行合作，而对其他区域无能为力。中国和越南在北部湾构建了中越北部湾渔业合作机制，在渔业资源养护和管理方面取得了良好的成效，北部湾成为南海区域渔业资源双边治理的典范，但这个机制覆盖的水域极其有限。第二，由于双边条约无法约束第三国，当缔约国之外的国家在争议海域从事IUU捕捞等非法作业时，双边条约就无法进行规范。现行的众多双边条约不能在渔业资源养护方面取得积极进展的原因之一就是无法规制合作海域内第三国渔船从事的非法作业。第三，双边治理很难在南海形成制度化的管理。双边条约的签订仅对缔约双方有拘束力，两国只需要承担条约所规定的合作义务，而不需要耗费精力对管理和养护进行严密的制度设计，即便在合作过程中形成了一些治理制度，但由于每片海域与每个国家的情况不同，很难在整个南海地区进行推广，对南海综合性渔业资源养护的贡献有限。而对于南海区域多边渔业合作治理，其缺陷在于南海区域的多边治理缺乏体系化，且具有覆盖范围小、模糊性和非强制性等缺点，局限了多边治理发挥的空间，难以达成理想的效果。

(三)低敏感领域合作对领土争端解决有外溢效应

“低敏感领域”是指除国家主权和领土完整等高敏感领域之外的海洋环保、海洋科研、海洋渔业、海上搜救、防灾减灾、海上通道安全等领域，这些领域不涉及原则性很强的国家主权问题，争议各方比较容易找到利益契合点以达成合作共识[21]。可见，海洋渔业资源养护属于低敏感领域。在南海建立有效的渔业资源养护区域合作不仅可以保护南海区域的海洋生物资源以及海洋生态环境，满足南海周边各国渔民的长期经济利益，还可以为南海海洋渔业经济可持续发展保驾护航。同时，通过渔业资源养护的合作，各国可以相互了解其对外政策以及在南海的正当需求，为各国之间的沟通交流提供一个优质的平台，可增进南海区域各国之间的政治互信。以此领域合作推动其他领域的合作，多领域合作将会促进南海沿岸各国找到共同利益点，推动更深层次的合作。以合作推动国家互信，将合作的积极效果外溢到南海地区的政治层面，推动南海地区海上冲突管理规则的制定，对南海地区领土争端和海域划界纠纷的管控和解决产生积极影响。

三、 南海渔业资源养护区域合作机制构建的可行性

(一)各国均有南海渔业资源养护的意愿

南海对于其周边各国而言是赖以生存的家园，南海环境和资源的破坏所带来的后果是各国都不愿意承受的，所以各国在南海生态环境和资源保护方面也一直在努力。面对渔业资源的日渐枯竭，各国纷纷采取一系列保护措施，并加强国家之间的合作。在各国单方渔业治理方面，各国均颁布了一系列法律法规并由专门的机构进行管理。比如中国渔业捕捞要遵循基本的法律框架——《中华人民共和国渔业法》，还有相应配套的政策法规，在管理结构上按职能划分，涉及多个部门。印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、越南、文莱等与中国也具有相似的立法和管理体系用于渔业治理[22]。在国家合作层面，中国分别同越南、印度尼西亚、菲律宾、马来西亚、文莱等东盟国家及组织签署了相关合作文件[23]。南海其他各国之间也存在着双边或多边涉及渔业治理的合作，各国联合创建和加入一些具有辅助渔业治理功能的技术性或建议性的渔业组织。南海周边各国的立法、执法、政治行动表明这些国家拥有强烈养护南海渔业资源的意愿。但出于对客观因素和各种政治利益的考量，导致所采取措施的成效并不明显或者未达成有效的合作。从长远利益来看，南海渔业资源养护区域合作机制亟须建立。

(二)南海渔业资源养护面临的障碍可以克服

上文论述了南海渔业资源养护面临的三大主要障碍，这些障碍涉及地缘政治层面、法律层面和区域渔业组织层面。其实，这三个主要的障碍可以通过一定的途径予以缓解，进而得以在南海建立起渔业资源养护的区域合作机制。

第一，地缘政治层面。南海一直处于风口浪尖之上，领土主权的争夺、域外大国的干涉，再加上《公约》划分了专属经济区、大陆架等新型海洋区域，致使原本可以和睦相处的南海诸国因新确立的“权力依据”而纷纷开始主张专属经济区和大陆架以拓宽管辖水域范围，南海周边各国开始了更激烈的利益争夺。南海中岛屿主权和海洋划界等敏感性问题现在仍旧无法调和，但是渔业资源合作有其特殊性。在上文论述到，渔业在南海地区属于低敏感领域之一，低敏感领域比较容易避开敏感性问题的争端从而达成合作。众多学者普遍认为低敏感领域的合作是管控乃至化解南海海洋权益争端的有效方式之一[24]。由于渔业资源合作的政治敏感性较低，所以可以一定程度上跨越南海地缘政治的阻碍成为南海诸国合作的着力点，此领域的合作将会产生一种“外溢效应”，推动其他领域更深层次的合作[25]，从而一定程度上打破地缘政治的束缚，弥补国家间的信任危机，推动国家利益的聚合，成为南海综合治理的一个发力点。渔业经济关乎各国渔民的基本生活，是南海各沿岸国一项重大的民生工程，需要各国实施渔业可持续发展战略以长期满足国内渔民的生产生活，维持社会稳定。南海地区虽然面临着复杂的地缘政治环境，但仍然能在渔业资源的管理和养护中找到区域合作的共同利益点。

第二，法律层面。在法律层面主要的障碍是《公约》的制度性缺陷，但是在现行《公约》创建的海洋秩序之下，南海区域各国仍然可以构建养护南海渔业资源的法律体系。《公约》对于海洋环境和生物资源的保护作出了普遍性和原则性的规定，虽说其规定不够具体和详细，更没有考虑具体海域的特殊情况，导致直接适用其规定会产生模糊和空白地带[26]。但是，《公约》对缔约国中的沿海国在海域划界存在争议的情况下规定了在其他领域开展合作的相关国际法义务。《公约》第74条第3款规定了海岸相向和相邻的国家间在专属经济区的界限未得到公平解决之前尽一切努力做出临时性的安排，并在过渡期间不得损害最后公平协议的达成。从该条款可以看出：其一，《公约》规定了“努力达成临时性安排”之义务，作为《公约》中明确的条文，此项义务合法有效，各缔约国应当积极履行。其二，《公约》规定了“不损害最后协议达成”之义务，此项义务也被称作“相互克制”义务，即使海域划界一时无法彻底公平地解决，现实中存在对专属经济区和大陆架资源开发的需求，完全停止争议海域一切经济活动的建议从未获得缔约国的普遍接受[27]92。不仅如此，《公约》在第123条规定了闭海和半闭海沿岸国应相互合作协调，履行海洋生物资源管理和养护的国际海洋法义务。由此可见，南海诸国作为《公约》的缔约国，应当积极履行《公约》所规定的相关法律义务。南海区域各国应当以《公约》普遍性、原则性的国际法义务作为区域条约、协定建立的基础和指导准则，在公平合理、善意自愿的基础之上通过构建区域内的渔业资源养护法律体系共同具体化养护，用于克服《公约》所带来的制度缺陷。

第三，区域渔业组织层面。区域渔业组织的存在对区域渔业治理至关重要，南海区域虽然缺乏有效的区域渔业组织，但是南海周边各国养护南海生物资源的意愿、渔业资源合作的低敏感性的特征以及先前所存在的合作基础决定了逐步构建有效的南海渔业区域组织是可行且符合各国利益的。中国与东盟于2002年签署了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)，通过和平友好的谈判方式解决问题、遵守包括《公约》在内的公认的国际法规则及履行相关国际法义务在《宣言》中得到明确。本着合作谅解的精神，在争议全面和永久解决之前，双方可在海洋生态和资源保护方面加强合作。为进一步落实《宣言》精神，中国-东盟于2017年5月审议通过了《南海行为准则》(以下简称《准则》)框架，同年8月正式通过该框架，次年8月《准则》单一磋商文本草案形成，各方于2019年完成第一轮审读，现处于第二轮审读阶段。《准则》的磋商构建为建立有效的南海渔业区域组织提供了契机，奠定了法律基础。

四、 构建南海渔业资源养护区域合作机制的思路

(一)指导思想：海洋命运共同体

习近平总书记提出顺应历史潮流和时代要求的海洋命运共同体的重要思想，既可以为陷入困局的海洋治理问题以及各类错综复杂的国际政治纠纷提供处理方案，也可以为那些困扰人类永续发展、世界持久和平的症结提供解决思路[28]。海洋命运共同体包含了政治、经济、文化、安全、生态等五个方面的丰富内涵，主张在政治上建设和平友谊之海；在经济上建设合作共赢之海；在文化上建设开放包容之海；在安全上建设安全稳定之海；在生态上建设清洁美丽之海[29]。这五个方面相互贯通与支撑，既是理念又是实践，更是建设目标，与南海治理需求高度契合。在海洋命运共同体的思想指导之下提出“南海渔业命运共同体”的思想，以和平平等为思想基础，以合作共赢为实践导向，以南海渔业资源可持续发展为目标，以此指导南海渔业资源养护区域合作机制的构建不仅可以实现南海渔业资源可持续发展的战略目标，还有利于缓解和稳定南海的紧张局势，为解决南海复杂问题及综合治理探寻出有效的解决方案。

(二)构建方式：基于南海的整体性逐步推进一体化建设

南海目前没有明确统一的南海渔业资源养护的区域协定，其多数双边或多边的合作协定存在涵盖范围有限、针对性不强、缺乏强制拘束力等不足[30]。针对这种情形，借助中国-东盟(10+1)合作平台，以《宣言》为依据，在《准则》磋商的契机下，南海所涉及的域内国家应当进行磋商并签署具有法律拘束力的《南海渔业资源养护协定》(以下简称《协定》)。在《协定》的框架之下构建南海渔业委员会进行统一治理，并制定相关配套的渔业治理规则，设立渔业争端解决机制，加强各国在执法、科研、数据与信息交流等方面的合作，分阶段、分层次逐步实现南海渔业资源区域合作机制的最终构建。所涵盖的主要内容与方式如下。

1.确立《协定》的适用范围

对于渔业低敏感领域，建议避开领土主权和海洋划界的纠纷，使南海的渔业协定的适用范围可以适用于整个南海地区。但是，针对南海的特殊情形，可以把适用范围分为无争议地区和有争议地区，两种争议地区出现的渔业纠纷问题需要不同的争议管控和解决途径。而对于争议地区如何界定需要各国在谈判中予以协商。

2.建立南海渔业委员会

缺乏有效的区域渔业组织一直是南海渔业治理的一大障碍，在各国的授权之下建立南海渔业委员会(以下简称“委员会”)将有利于南海渔业资源的集中治理。委员会可以由域内利益相关国的渔业机构派专员组成，形成直接对接各国中央政府的权威性渔业机构[27]104。委员会的主要职能包括以下六点。(1)制定相关渔业管理法规和政策。为《协定》制定渔业治理配套法律措施，形成完善的南海渔业治理法律体系。(2)对南海渔业进行统一管理。通过统一管理，对捕鱼船登记、监督，对渔业的捕捞量、捕捞范围、捕捞方式、休渔期和休渔范围等进行规范管理，增强资源管理与养护成效。(3)打击IUU行为。委员会需担负起协调南海各国和对接国际制度，实施打击南海IUU捕捞等违法行为，为南海渔业资源养护保驾护航。(4)管控渔业冲突。南海渔业冲突频发，对南海的和平与稳定造成威胁，委员会作为区域渔业权威组织，应当具有管控渔业冲突的权利，依据纠纷解决机制予以解决。(5)渔业资源调查与评估。掌握南海渔业资源的真实状况和确定南海渔业的可捕获量，对南海渔业资源作出科学评测，以对成员国作业渔船数量和捕捞量进行合理分配和统一管理。(6)促进数据信息等资源共享，加强科研合作。南海渔业治理所涉及的数据信息需要委员会统一管理、发布和共享，使各国及时有效地了解南海渔业治理状况，为各国搭建科学研究、渔业互助的合作平台。基于生态系统的整体性，人类行为与生态环境相互影响，渔业治理需要的是综合性治理，涉及的利益各方都需要参与其中[31]。所以南海渔业委员会不仅需要政府的参与，还需要科研机构、民间组织和各国渔民的积极参与。

3.对接国际渔业治理制度

《协定》设立南海渔业资源养护制度时，应在结合自身特点的基础之上应主动与国际渔业治理制度对接，这有利于南海渔业治理与国际接轨，便于南海借鉴其他地区的成功经验，与国际渔业治理形成互动。渔业资源养护的国际性法律规则有一般国际法和区域国际法之分。一般国际法主要进行原则性的规定，还存在部分软法；区域性的治理规则大多具有拘束力且较为具体。这需要南海各国在制定相关规则时既要与国际保持对接，又要因地制宜制定符合南海的行为规则。特别是在打击IUU捕捞方面，因为IUU捕捞的渔获物最终可能在全球流通，因此对渔业治理的破坏不仅限于某一地区，所以打击IUU捕捞的措施需要与国际和其他区域的规则相互贯通，否则将会处于被动的局面。例如，在港口采取措施是打击IUU捕捞的关键一环，2016年6月，世界上第一份具有法律约束力的针对IUU捕捞行为的国际准则——《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施协定》正式生效[32]。虽说南海各国多数还未加入该协定，但区域渔业合作的制度建设应吸收该协定中适合南海的规则，以便在打击IUU捕捞方面与域外区域交流合作，高效解决IUU捕捞的全球性渔业治理难题。

4.设立协商式渔业纠纷解决机制

具有高度洄游性的渔业资源致使渔业纠纷的发生变得频发和不可预料，而在南海，渔业纠纷又涉及主权和划界争议，涉及渔民和国家的双重利益，仅凭渔业合作和外交途径恐怕难以解决[33]。由于现有的国际争端解决机制存在域外性、政治化等特点，再加上南海涉及国家主权敏感问题的原因，导致不能满足解决南海渔业纠纷需求[3]16。南海各国应以南海的特殊性出发，在《公约》所规定的合作和争端解决的国际义务之下，结合域内的合作磋商，本着合作谅解的精神在《协定》中设立符合东亚文化的协商式渔业纠纷解决机制。在遭遇渔业纠纷时，当事方双方或者与斡旋第三方一起借助此机制进行协商和解，不可将其政治化和域外化，更不可上升到军事层面，因此应当在协商式渔业纠纷解决机制的规则之下进行和解，签订具有拘束力的和解协议书，达到解决纠纷的目的。

5.逐步构建渔业执法合作机制

形成体系化、制度化的海上联合执法是养护南海渔业资源所需要的。但南海养护渔业资源区域合作不是一蹴而就的，特别是带有暴力性措施的渔业执法合作更要循序渐进，一旦出现冲突会破坏南海的和平与稳定。有学者指出：首先，在执法合作的海域方面，从非争议海域合作逐步过渡到争议海域执法合作；其次，在执法合作内容上，从基础性执法合作逐步过渡到深层次执法合作；最后，在执法合作模式上，从单一执法模式逐步过渡到联合执法模式[34]。这种渐进式的执法合作十分适用于南海的情形，即使《协定》已经对争议地区和非争议地区的治理规则作出了一定的规定，但是在实践中对《协定》的执行还是先要从非争议地区着手，先易后难，循序渐进逐步推进到争议地区，最终让周边各国共同接受。由于南海各国在海洋上的执法模式、执法机制和执法能力的差异，直接开展深层次的联合执法是不切实际的。而从单一基础性执法开始积累经验，相互磨合，逐步过渡到基础性的联合执法，而后通过不断的合作，总结经验，再开展深层次的联合执法才是可行的。至此，从非争议海域的单一基础性执法模式起步，开展到全海域深层次、体系化、制度化联合执法，逐步构建南海渔业执法合作机制的路径得以成为南海渔业资源养护区域合作机制重要的一部分。

6.定期举办区域渔业交流会

国家之间的不断交流是加强区域合作，增进政治互信的润滑剂、加速器。南海目前并不存在专门和定期的渔业治理的国家级交流会。在《协定》的基础之上，由委员会成员国轮流组织，定期举办南海区域渔业治理交流会，共同研讨各国的成功经验和治理过程中存在的问题，吸取其他地区可供借鉴的经验和教训，就南海渔业合作的未来走向提出建设性意见或计划。这样一定能不断加强南海渔业资源的区域合作。只有通过不断地交流沟通，才能相互了解以增强信任，找到问题并和平解决，在持续交流的过程中完成区域渔业高质量合作。

(三)中国角色：引领各方加强合作

国际机制中国家的角色定位被分为参与国与非参与国，在参与国中又被区分为主导国与非主导国，主导国有霸权国与一般主导国这两种类型[35]。中国针对海洋问题提出了“海洋命运共同体”理念，并就海上经济合作实施了“海上丝绸之路”战略等，这些政策为中国在南海区域合作方面发挥引领作用奠定基础。中国不仅是域内第一大经济体和首要强国，还是南海领土主权争端的受害国，其所处的位置和应起的作用都是重要而独特的。南海渔业资源养护问题乃至南海任何领域的区域合作，中国理应参与并发挥重要的引领作用。中国始终秉持互利共赢、和平共处、兼容并蓄的合作模式，因此中国理应是南海渔业资源养护区域合作机制中的一般主导国而非霸权国。

中国在引领南海渔业区域合作时可以把以下几个方面作为发力点。(1)建立对话交流平台。为南海区域各国搭建合作交流的平台，引导各国利用对话机制解决相关纠纷，为构建南海渔业资源养护区域合作奠定信任基础。(2)借助“海上丝绸之路”战略加强南海区域各国在各个领域的深层次合作，使“海洋命运共同体”理念深入各国人民的内心。(3)设立“南海渔业可持续发展基金”。利用我国的资金优势，鼓励并资助南海区域各国加强渔业治理合作和交流。(4)发挥表率作用。中国在南海渔业治理方面应当首先完善国内法规体系，其次利用科学技术优势取得在渔业资源养护上的成效，最后主动将成功的治理经验以及相关的科学技术和数据信息与其他国家进行分享，提升其他国家渔业治理的能力，发挥引领表率作用。(5)掌握话语权。南海渔业资源养护区域合作的过程中，中国一定要注重话语权的建设，中国自身的实力是决定话语权的一部分，在合作制度的构建和实施过程中，中国要有利有节地掌握话语权。中国独特的区域地位使中国在南海渔业资源养护区域合作机制构建中承担起引领作用，要有力推动各方合作。

结 语

南海渔业的治理面临着诸多挑战，现有的治理方式对南海渔业资源养护的效果非常有限。研究表明，只有改变过去南海渔业资源的管理和养护方法，南海才有可能避免产生不可接受的社会和生态后果[36]。南海周边国家较多且情况较为复杂，各方利益错综复杂，再加上鱼类洄游性和南海生态整体性的特点，唯有各方一道合作治理，构建起切实可行的南海渔业养护区域合作机制才是正确的治理道路。在此过程中，我国可以借助国家影响力和综合实力引领南海渔业资源养护区域合作，为其他国家提供相应的帮助，做到互利共赢，和谐共生。除此之外，在推动区域合作时各国要摆正心态，鉴于南海现状，各国不可急于求成，更不可从中作梗，将渔业治理政治化，人为设置障碍，而是要精诚合作、循序渐进，分阶段、分层次、分领域逐步实现全面的区域渔业养护合作。