发达省份粮食主产地“非粮化”治理逻辑与路径——以台州市杜桥镇为例

■ 付登鑫/黄增付/杨雨婷

（宁波大学法学院，浙江 宁波 315211）

粮食安全是国之大者。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事。习近平总书记多次强调“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗主要装中国粮”。2022年中央一号文件亦提出要牢牢守住保障国家粮食安全底线。在国家宏观政策的引导下，我国粮食产量已连续7年保持在1.3万亿斤以上。但作为一个发展中的人口大国，从中长期来看，我国的粮食供给依然处于“紧平衡状态”，因此不能放松粮食安全这根弦[1]。当今世界正面临百年未有之大变局，纷乱复杂的国际形势进一步加剧了粮食安全风险。在新冠肺炎疫情不断蔓延和变异的背景下，不少粮食出口国出于自身利益考虑，减少甚至禁止本国粮食出口，导致全球粮食供应链不畅[2]。同时，作为全球第一和第六大小麦出口国的俄罗斯和乌克兰爆发武装冲突，由于两国在全球粮食出口市场中居重要地位，由此引发的国际粮食进出口市场波动、国际粮价上涨等问题对我国粮食进口也产生了负面影响。国内由于种粮比较收益偏低，叠加工商资本下乡、土地流转等因素影响，耕地“非粮化”问题日益突出。据测算，2018年我国耕地“非粮化”面积已达到5447万公顷,占耕地总面积的32.29%[3]。严重的耕地“非粮化”问题直接导致我国的粮食种植面积大幅下降，仅2019年粮食种植面积就减少了97万公顷[3]。耕地“非粮化”不仅会挤压粮食生产空间，还可能造成不同程度的耕作层损失、耕地质量下降，威胁国家粮食安全[4-5]。面对国际粮食进出口市场的波动和不确定性，我国只有落实确保国内“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新粮食安全观才能有效解决14亿人口的吃饭问题。因此，治理耕地“非粮化”在当前形势下具有重要的现实意义。

1 文献述评与分析框架

1.1 文献述评

随着耕地“非粮化”问题凸显，学界对“非粮化”成因和治理对策的研究日益增多。学界普遍认为种粮成本上升、种粮比较收益偏低是“非粮化”形成的主要原因[6-8]。在其他影响因素方面，较高的农业机械化水平[9]、农业社会服务化水平[10]对农户“非粮化”选择具有明显的制约作用；土地经营规模[11]、良好的金融信贷及金融等社会资本的可获得性[12]也对“非粮化”具有一定的负向功能。而农地租约不稳定性[13]、农业劳动力规模转移[14]、工商资本下乡及土地流转[15]与“非粮化”之间存在较高的正相关性；同时，农户分化[16]、家庭劳动力资源禀赋[17]、耕地细碎化[18]、粮补政策不完善[19]也在很大程度上驱动了农民“非粮化”行为。此外，以耕地质量、地形地貌、地理区位与交通基础设施、村落类型等元素为代表的耕地自然环境也对耕地“非粮化”具有不可忽视的影响[20-23]。在对策研究方面，大部分学者提出可以通过政策和经济手段提高种粮利润，改变种粮收益偏低的局面。如提高种粮补贴标准[24]、实施更加精准的种粮补贴制度,让真正的种粮主体能够通过种粮获得利润[25]。也有学者从法律角度提出建立“非粮权”交易制度,允许地区“非粮权”使用权流动，让种粮地区能够获得相应的经济补偿[19]。还有学者从制度建设角度探讨“非粮化”治理，如建立“非粮化”预警机制、加强农田监管、规范农地用途管制[26]，建立并完善农业社会化服务体系[27]，将粮食安全纳入地方官员考核指标等[28]。

现有研究对于深刻认识“非粮化”问题、完善“非粮化”治理路径具有一定的理论指导意义，但也存在一些的不足。首先，在研究视域上，多数研究聚焦于中西部粮食主产区或产粮大县的“非粮化”治理，而对于东部发达省份粮食主产地的“非粮化”治理关注较少。虽然“非粮化”耕地主要分布在我国中南部和北部，但“非粮化”率较高的区域却集中于新疆维吾尔自治区、贵州省及东南沿海发达地区[3]，而且随着我国粮食生产重心的北移，南方地区“非粮化”倾向愈加明显[29]。事实上，东部发达省份与中西部地区处于保障国家粮食安全的统一系统之中，在保障粮食安全方面担负着保持一定自给率的任务，且东部发达省份在行政规制下的粮食保供行为与追求经济效益的市场配置和开发行为之间存在显著张力，因此，探究东部发达省份“非粮化”治理逻辑和路径具有重要的现实意义。其次，已有研究更加注重政策性规范，对于技术层面的探讨不充分，如种粮补贴精准化、建立“非粮权”交易制度等便是从政策规范角度来治理“非粮化”。尽管这些治理对策能够强化“非粮化”的硬约束，但仍不利于全面、准确地把握“非粮化”治理的内在逻辑和治理路径。基于此，本文以浙江省台州市临海市杜桥镇的“非粮化”治理为研究对象，从“行政控制—技术驱动”视角分析该地区“非粮化”治理逻辑及其有效路径，以期为包括东部发达地区在内的全国 “非粮化”治理提供可借鉴的思路和经验。

1.2 分析框架

本文构建了“行政控制—技术驱动”的分析框架（图1），从行政控制和技术驱动的双重视角探讨发达省份“非粮化”的治理逻辑及路径。一方面，行政控制是从全局上把握粮食生产的总方向，具有外部强制力特征；另一方面，技术驱动有助于促进粮食生产效率提高，解决农户因种粮收益低而产生的“非粮化”冲动，具有内在自觉性特征。归纳而言，“行政控制—技术驱动”的分析框架能够更全面、立体地解析“非粮化”治理的基本逻辑及路径。具体概念上，行政控制是指中央和各级地方政府通过制度设计和政策执行手段，推动农地流转集中，培养种植大户、农业合作社等新型农业经营主体成为新的种粮主体，避免耕地过度“非粮化”。根据实地调查总结，行政控制逻辑下的“非粮化”治理路径包括“藏粮于地”“藏粮于农”“藏粮于库”“藏粮于险”四个方面。而技术驱动是指通过农业技术在种粮各个环节的应用，节约粮食生产中诸多环节的成本，提升种粮收益。技术驱动逻辑在“非粮化”治理实践中可概述为“藏粮于技”。

图1 分析框架

2 案例基本情况

台州市地处浙江省东部沿海，属于经济发达地区。台州市下辖的临海市是产粮大市，2020年临海市粮食播种面积居台州市第二（表1），但其耕地“非粮化”率却超过50%①资料来源：《2020年临海市国民经济和社会发展统计公报》（临海市人民政府，2021）。。杜桥镇为临海市重要的粮食生产基地，位于临海市东部，地势北高南低，南部为冲积平原，土壤肥沃。杜桥镇的农作物以水稻为主，大麦、小麦、西兰花为辅，熟制为一年两熟。全镇耕地面积为74342亩，规模农业发展较好；2020年，辖区种粮大户达100户，种植面积约57888亩，大户户均耕种土地578.88亩②资料来源：《杜桥镇人民政府关于核实上报杜桥镇2020年度规模种粮补贴面积的函》（杜政〔2020〕61号）。。

表1 2020年台州市各县（市、区）粮食及经济作物种植情况

在案例典型性方面，台州市是浙江省重要的粮食主产地，2020年全市粮食播种面积为85.5千公顷，粮食产量为52.09万吨，亩产406公斤，但“非粮化”率为57.3%，处于较高水平③《台州市2020年国民经济和社会发展统计公报》（台州市统计局，2021）。。2017年以来，浙江省各级政府对耕地“非粮化”进行了专项整治，出台了多项政策④《浙江省人民政府办公厅关于制止粮食生产功能区“非粮化”的意见》（浙政办发〔2017〕84号）、《浙江省农业农村厅、浙江省自然资源厅关于做好“十二五”以来高标准农田建设评估工作的通知》（浙农田发〔2019〕8号）、《临海市粮油生产补贴管理办法》（临农〔2020〕122号）、《临海市人民政府关于关于抓好2021年粮油生产保供工作的通知》（临政发〔2021〕9号）、《临海市粮食生产功能区建设工作领导小组办公室关于制止粮食生产功能区“非粮化”的意见》（临粮区办〔2021〕1号）。。其中，杜桥镇在“非粮化”治理中效果较好。耕地“非粮化”整治前，杜桥镇的农户种粮的积极性低，更偏向种植西兰花等经济作物。随着耕地“非粮化”治理政策的出台，杜桥镇的种粮主体能够获得额外的政府补贴，农民种粮负担降低，种粮意愿也随之增强，“非粮化”现象得到有效遏制。故本文选取台州市临海市杜桥镇作为主要研究对象。

3 发达省份粮食主产地耕地“非粮化”治理的逻辑及成效

3.1 行政控制：“非粮化”治理的政府逻辑

3.1.1 藏粮于地

“藏粮于地”的核心在于解决粮食增产、稳产问题，通过挖掘或保持土地潜能，提高耕地亩产，实现粮食总量增收。在杜桥镇，“藏粮于地”主要依托粮食生产功能区建设、高标准农田建设和土地整治项目来落实。以粮食生产功能区保护为例，其保护手段涉及土地利用规划、土地用途管制、土地审批、土地执法、任务分解及考核等典型的行政手段。在政府规定的粮食生产功能区（以下简称“粮功区”），要遵循“粮地粮用”原则，即经营主体不得改变粮功区的种粮属性，并确保每年至少种植一季粮食作物⑤《浙江省人民政府办公厅关于制止粮食生产功能区的“非粮化”意见》（浙政办发〔2017〕84号）。。对于改变粮功区土地用途、破坏耕地质量的行为主体，取消其地力保护相关补贴并督促其尽快恢复粮功区的种粮属性。在土地审批环节，原则上对粮功区的征地申请不予审批，确需征用的，由省政府相关部门对占补平衡方案进行严格审查和考核。明确乡镇政府的粮功区建设、管理责任，若粮功区内耕地“非粮化”面积达到耕地总面积的20%，则对责任主体的相关政绩考核行使一票否决权。杜桥镇积极落实“藏粮于地”要求，有效保障了耕地的粮食生产功能。

3.1.2 藏粮于农

在土地规模化经营的背景下，新型农业经营主体是重要的种粮主体，其种粮积极性与耕地“非粮化”现象密切相关。作为理性经济人，新型农业经营主体受“什么投入少、收入高、见效快就种什么”的市场逻辑主导，热衷于种植回报率高的经济作物而不愿种植收益低的粮食。因此，杜桥镇积极落实种粮激励机制及“非粮化”约束机制，引导新型农业经营主体的经营行为。在杜桥镇，规模较大的合作社经营面积可达500～600亩，由多个合作社组成的联合社，经营面积更大。如杜桥镇“沃土合作社”经营面积多达1.82万亩，是当地典型的联合社。联合社既有利于实现农业生产规模效益，又能克服土地细碎化的弊端，从而改善机械化耕作条件，降低人工成本。杜桥镇根据临海市种粮补贴规定制定了本地区粮食补贴政策，以种粮补贴、售粮补贴、收购价、农机购置补贴等激励措施充分调动农户种粮积极性。在“藏粮于农”政策引导下，杜桥镇依靠各种惠农资源扭转了种粮不赚钱的不利局面，使新型农业经营主体可以种粮盈利、愿意种粮。

3.1.3 藏粮于库

粮食市场不稳定、滞销风险较大是影响农户种粮积极性的原因之一。为打消农户的这一顾虑，临海市印发了《关于抓好2021年粮油生产保供工作的通知》，对粮食收购主体、资金来源、收购对象等方面进行了详细规定以强化粮食收储功能。通知要求地方储备粮优先向本市规模种粮主体订购，同时根据省定标准给予订单奖励；对信用好、还贷能力强、按时交售订单的种粮大户支付粮食预购定金；鼓励具有粮食收购资格的主体入市收购，促进粮食流通。针对当地“早稻+西兰花”模式下早稻口感不佳、市场竞争力弱等问题，地方政府以1.34元/斤的价格统一收购，并用于粮食储备。“藏粮于险”发挥了政府在经济社会发展中的宏观调控功能，将市场上剩余的粮食收购储藏起来以便将来应急需要，既保护了农户的种粮积极性，又有利于维护社会稳定。

3.1.4 藏粮于险

粮食种植需要面对不可预测的灾害损失风险。因此，降低农户灾害损失风险，对激励农户种粮具有关键作用。通过农业保险政策降低由天灾导致的农户损失正是“藏粮于险”的具体举措。为稳定种粮面积，杜桥镇实行政策性农业保险，凭借农业保险和农机保险补贴弥补农户因灾害造成的损失，强化农户的抗风险能力。在实施过程中，对水稻、小麦、大麦分别给予每亩1000元、600元、600元的保险额度。在道义理性的驱动下，农民追求长远利益和风险最小化，而非短期经济利益。在政策性农业保险制度下，农户种粮符合道义理性原则，种植一定比例粮食有利于分散风险，实现风险最小化。2020年，杜桥镇因两次极端低温天气致农作物严重减产，但得益于农业保险政策，农户损失较小。农业保险政策对于化解农户种植风险、稳定农户收益有重要作用。

3.2 技术驱动：“非粮化”治理的农户逻辑

3.2.1 改良现有粮食品种，提升耕地亩产水平

粮食品种改良前，台州市选用的水稻品种耐低温性较差：只有气温达到12℃时，作物才能生长发育，否则将会停止生长。这对水稻播种时间、耕地复种指数和粮食产量等方面均带来负面影响。为改变这一情况，杜桥镇厉家村与台州市农科院合作，引进并选育了更耐低温的20种早粳稻品种。与原水稻品种相比，新选育的品种在10℃以下的气温中依然能够生长发育，从而使播种、收割时间前移，亩产提升。据估计，在投入同等劳动力情况下，选育的早稻品种亩产提升了5%～10%。新品种的培育及推广还推动了当地的种植模式由“水稻+西兰花”轮作转变为“早稻+晚稻+西兰花”模式，促进了土地的集约利用。通过优良品种的培育和推广，实现了耕地复种指数和粮食年产量的双提高。土地利用效率及亩产的提高意味着农民耕作单位面积产出的增加，助推了种植结构“趋粮化”。

3.2.2 提高机械应用水平，改善劳均耕作效率

随着劳动力成本的持续上涨，用工成本已成为制约种粮的重要因素，机械化替代人工成为应对高昂用工成本的理性选择。对此，浙江省农业农村厅印发了《浙江省2021—2023年农机购置补贴实施意见》，鼓励农户购买农机，减轻农户用工成本。根据实地调研资料，农户采购用于播种、喷药等用途的无人机，政府提供的补贴可达无人机售价的65%，地方政府还组织农户参加无人机使用的技术培训。无人机的应用显著提升了多个环节的耕作效率。播种环节中，1台无人机1小时可播种面积达100多亩，而1个劳动力1天仅可播种20～30亩；插秧环节中，平均每人1天能插1亩地，而机械化的效率可达人工的几十倍；收割环节中，平均1人1天可收割1分田，同等时间收割机的工作量可达50亩。机械化的推广应用，可降低农户雇工成本和时间成本。

3.2.3 优化组织管理体系，提高市场竞争能力

粮食规模化经营受多种因素影响，其中规模效益是重要动力。规模化经营下，土地高度集中使得农业机械利用效率更为充分，单位面积分摊成本、运输成本都能因规模优势而降低。为提高规模效益、整合资源，杜桥镇种粮大户、家庭农场、农民专业合作社联合起来组建了联合社。相比于单个的合作社，联合社合作化程度更高、分工更明确，面对市场竞争和政府订单时具有规模优势。联合社经营的耕地多位于当地少有的平原地区，灌溉、排水便利，粮食种植的自然条件较好，机械化程度高。社员通过育秧、烘干、加工等环节的合作及产品展销、农机检测、维修等方面的分工，成为利益共同体。共同体成员拥有的大型收割机、烘干机、冷库等农业设备可在共同体内供成员共享或对外租借，促进共同体内的资源高效利用。

3.3 “行政控制—技术驱动”合力下“非粮化”治理成效

3.3.1 种粮面积稳中有增

近年来，杜桥镇粮食种植面积呈现增长态势，这是当地“非粮化”治理的直接成效。为完成粮食生产指标，当地开展了基本农田提标改造、土地整治等工程，以增加耕地总量和提高土地产出率。根据当地政府工作报告，2020年杜桥镇完成土地整治768亩，新增耕地330亩，且新增耕地主要用于粮食种植⑥杜桥镇政府工作报告(2020年8月12日在杜桥镇第十七届人民代表大会第七次会议)[R].杜桥镇人民政府，2020-01-13。。杜桥镇2020年的早稻、晚稻种植面积分别达到2.7万亩、1.37万亩；至2021年，杜桥镇早稻、晚稻播种面积分别增至3.1万亩、2.4万亩⑦临海市人民政府关于抓好2021年粮油生产保供工作的通知[Z].临海市人民政府，2021-04-21。。粮食种植面积的增加，能够提升粮食作物在当地作物中的比例，显著降低“非粮化”率。

3.3.2 农业生产利润提高

“非粮化”治理的实质是想办法解决种粮不赚钱这一核心问题。在“非粮化”治理过程中，政府通过给农户提供种粮补贴、购买农机补贴、政府订单等方式补偿农户种粮损失，种粮从原来的无利甚至亏损转变为能够获得微利的农业经营活动。农业科技在粮食生产中的应用及推广进一步提升了种粮的经济效益，种粮的利润愈加可观，从而使农户种粮的内在动力增强。政府、市场合力推动粮食相关产业链建设则促进了农产品深加工产业发展，提升了农业附加值和回报率。

3.3.3 高标准农田建设良性循环

高标准农田建设原本是政府主导的项目，旨在改善土壤肥力、灌溉条件等要素，保障种粮用地的底线。实践中，种植大户承包经营一定面积的高标准农田并获得盈利后，有更强的动力保持经营规模甚至承包更多的高标准农田，从而推动高标准农田建设进入良性循环，巩固耕地“非粮化”治理成果。据统计，2020年杜桥镇建设高标准农田3920亩，尽管有种粮的硬性要求，但农户承包意愿仍然较高⑧杜桥镇2020年度工作总结[R].临海市人民政府，2021-08-10。。

3.3.4 农业制度改革成效显著

土地产权制度改革是农业制度改革的重要组成部分，它的实施放活了土地经营权，加快了土地向新型农业经营主体手中集中，一定程度上缓解了“无人种粮”的困境。杜桥镇5年一签的土地流转合同，使得种植大户有了较为稳定的预期，能够从土地规模经营中获利并有足够动力续签土地流转合同，完成地区粮食生产指标。“非粮化”治理中的农田保护和整治活动，客观上加速了土地流转，优化了土地要素的资源配置，助推了农村产业发展和乡村振兴。

4 发达省份粮食主产地耕地“非粮化”治理的经验与推广

4.1 “非粮化”治理的成功经验

杜桥镇耕地“非粮化”治理路径中“藏粮于地”“藏粮于农”“藏粮于库”“藏粮于险”“藏粮于技”的逻辑均有可取之处。具体体现在以下方面：第一，依托粮食生产功能区、高标准农田建设确保粮食种植的面积底线；第二，优渥的种粮补贴激发农民的种粮动力；第三，以政府订单托底模式降低粮食滞销风险；第四，对不同粮食作物实行差别化农业保险保障，引导农户调整粮食种植比例；第五，以农技推广和先进设备应用等手段降低粮食生产成本，提高种粮收入预期。综合来看，杜桥镇耕地“非粮化”治理的成功经验主要包括以下三方面。

4.1.1 政府重视及执行得当，发挥治理主体正向功能

地方政府是耕地“非粮化”治理的主体，政府的重视程度及执行力是影响“非粮化”治理成效的重要因素。浙江省及台州市出台了多项制止耕地“非粮化”的政策文件，并给予了充裕的地方财政支持。这些地方财政的补贴投入成为影响种粮主体决策的内在因素。在基层政府层面，临海市及杜桥镇政府政策执行力较强，对经济发展与保障粮食安全的关系有清醒的认识，没有因地区经济较发达而消极对待“非粮化”治理工作，而是广泛动员新型农业经营主体种粮，将政策落实到村庄场域。

4.1.2 行政与技术手段结合，强化农户种粮的动力支撑

杜桥镇优越的地理区位和经济发展水平，使得政府种粮目标与农户盈利追求呈现出巨大张力。在这种情况下，单纯依靠行政控制手段难以遏止市场驱动的“非粮化”，需辅之以技术手段降低种粮成本，使农户能从种粮中获利，从而激发农户种粮的内生动力。总之，“行政控制”以制度约束的方式保障了耕地种粮的总体方向，但缺乏持续动力，难以强制农户长期种粮。不过，“技术驱动”以效率优化的方式改善了种粮盈利空间。在二者有机融合下，农户种粮有了内在动力支撑。

4.1.3 鼓励农业合作社联合，构建较好的社会组织基础

杜桥镇“非粮化”治理成功的另一重要原因在于拥有良好的社会组织基础，即联合社。杜桥镇通过合作社联合扩大规模，实现联合社内农机设备共享、土地经营规模扩大、管理效率优化，促进了粮食规模化、集约化经营。同时，将相对分散的合作社组织起来，有利于改善面对政府谈判时的弱势地位，降低单一合作社与政府的谈判成本及监督成本，增加合作社承接政府订单的优势。联合社还因其规模优势，在享受农业社会化服务、种粮补贴、粮食流通等方面也具有正面效应。

值得注意的是，发达省份“非粮化”治理的成功经验虽然具有可推广价值，但主要适合经济发达地区，在当前的中西部地区可能暂时难以复制。主要原因在于发达省份地方政府财政充裕、市场经济发展成熟、农业科学技术发达、民间资本活跃等，这些“非粮化”治理支撑要素是中西部地区目前相对欠缺的。不过，随着中西部、东部地区经济社会发展差距缩小，发达省份“非粮化”治理的成功经验也将在中西部地区得以推广。

4.2 “非粮化”治理的政策推广

4.2.1 落实耕地保护制度，保障粮食生产用地

为协调好耕地保护和经济发展之间的争地矛盾，我国实行土地用途管制制度，对耕地实行特殊保护。因此，需要加强土地监管，对于擅自改变土地用途的“非农化”“非粮化”行为给予相应惩处，尤其需要注重规范新型农业经营主体的土地经营行为，以保障粮食生产所需耕地数量、质量、生态条件。对于原有耕地保护制度的不足之处进行完善，比如严格禁止耕地“非农化”行为，明确粮地粮用原则。对一些地方以发展特色产业振兴乡村为由占用耕地、破坏耕地质量的，应当及时予以纠正，并厘清粮食安全与产业发展之间的关系。

4.2.2 加大科技研发投入，促进粮食生产提质增效

科技的应用对于驱动农户“趋粮化”行为发挥了重要作用。鉴于此，应当高度重视粮食生产经营方面的科技投入。首先，着重加大种子、农业机械、化肥等方面的资金投入，研发亩产高、营养价值全、耐性好的优良品种；改进农业机械，研发灵活方便、节粮减损的小型农机，培养本地农机品牌；研发污染小、无公害、增产效果好的化肥产品。其次，加强与科研院所的合作，借助专业机构的科研优势建立科学的粮食安全指标体系、改进粮食加工技术、兴办产学研示范基地、开发种粮能手技能培训课程等。

4.2.3 完善种粮激励机制，激发农民生产动力

农民粮食生产积极性不高的根本原因在于内在激励不足，因此需要完善激励机制以激发农民种粮动力。首先，应注重种粮补贴投放的精确性，确保“谁种粮，谁受益”，补贴额度应根据种粮规模的不同设置不同级别，种粮规模越大，补贴力度也就越大。其次，加强新型职业农民培养和农业技能培训，提升农民机械化、信息化运用水平。最后，完善农田排灌工程及道路等基础设施建设、畅通粮食销售渠道、完善社会服务体系、建立粮食主产区利益补偿机制，从多个层面降低农民种粮成本，提升种粮收益。

4.2.4 优化粮食储备体系，提升粮食收储能力

提升粮食储备能力，需健全现有粮食储备体系，主要从以下三个方面着手：第一，提高粮食储备科技水平，以减少由于潮湿霉变、虫害等原因导致的粮食损耗；第二，完善现代物流建设和管理，畅通粮食供应链和物流链；第三，完善粮食市场交易机制，尊重市场在资源配置中的基础性作用，当市场需求不足时由政府收购托底。这样，既有利于粮食商品流通，推动粮食运输、加工、配送产业发展，建立健全粮食市场；又有利于解决种粮大户滞销难题，降低农户种粮风险，使其预期收入相对稳定。

4.2.5 健全风险防范体系，增强应对风险韧性

种粮收益与市场风险和自然风险具有较大的关联性，因此，健全风险防范体系对于提升农户抗风险能力、增加收益具有重要意义。第一，加大对种粮行为的政策保险支持，在现有农业保险体系中逐步增加投保的粮食种类，支持力度向主粮的投保价格、理赔价格进行倾斜；规范农业保险的合同约束力，维护种粮大户的合法权益。第二，支持联合社、专业合作社的发展，培养有发展前景的社会组织，强化社员合作分工，提升应对风险的韧性。