欧盟的农田生物多样性保护政策及启示

■ 魏 雪/胡潇方/徐志宇/李 颖/靳 彤

（1.康奈尔大学，伊萨卡 14853；2.农业农村部农业生态与资源保护总站，北京 100026；3.大自然保护协会，北京 100600）

0 引言

生物多样性及其提供的生态系统服务是一切经济活动和人类福祉的基础，为人们获取食物、空气、水资源和其他多种收益提供必要保障。然而，诸多人类活动却在威胁着我们的生态系统，加剧物种的灭绝和自然栖息地的丧失，阻碍生态系统服务和产品的供给，这必然也将威胁到人类自身的生存。降低人类活动对生态系统的负面影响、保护生物多样性已成为国际社会的广泛共识。

农业是社会发展中必不可少的人类活动，它与生物多样性之间存在紧密的联系。一方面，全球农业用地占陆地总面积的1/3[1]，而农田为很多物种提供了栖息地和食物来源，保护农田生物多样性可以为现有自然保护地提供重要补充。另一方面，全球虽然已建立了大量不同种类的自然保护地，但在经济发达、人口稠密地区，生物多样性保护面临的形势仍十分严峻，一些不合理的农业生产活动破坏自然栖息地功能、改变原始生态环境，对生物多样性产生了消极影响，成为生物多样性丧失的重要因素之一[2]。2021年，在我国昆明市召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（CBD COP15）第一阶段会议明确提出，要制定、通过和实施一个有效的“2020年后全球生物多样性框架”[3]，框架草案的目标之一是使全球30%的陆地和海洋区域得到保护[4]。因此，对具有重要生物多样性价值的农田地区进行可持续管理，对全球生物多样性保护至关重要，这也有助于维持农业系统自身的稳定，提高自我调节能力和生产能力，保障粮食安全。

欧盟在农田生物多样性保护方面处于世界领先地位，其成员国制订了高水平的环境标准，形成了完整的政策和法律体系，并在不断完善。近几十年，农业集约化已成为农田生物多样性下降的主要因素。为了减轻集约化对环境的不利影响，1992年的“共同农业政策”（Common Agricultural Policy, CAP）改革将减轻“农业的环境影响”纳入主要目标，并出台了相应的政策工具，“农业环境计划”（Agri-Environment Schemes, AES）就是其中之一[5]。2003年，欧盟成员国认可“高自然价值农田”（High Nature Value Farmland, HNVF）这一概念及其经济和生态可行性，将“高自然价值农田”作为“农业环境计划”的重要目标对象纳入2013—2020年“共同农业政策”中[6]。2014—2020年，欧盟通过的“共同农业政策”已为保护农田生物多样性投入了660亿欧元[8]。2020年5月20日，在新冠肺炎疫情席卷全球的背景下，欧盟正式发布《让自然回归生活：2030年生物多样性战略》这一新的长期计划，加快了欧洲的生物多样性恢复进程，其中农业土地利用被确定为该战略的主要方向之一[7]。

本文主要研究欧盟“农业环境计划”在保护农田生物多样性方面的作用，详细介绍了农业环境计划的特点：一是以结果为导向，激励农民采取有利于生物多样性的环境措施；二是将“高自然价值农田”作为重点目标对象，以确保更高的可行性和更显著的生物多样性保护效果。同时简要回顾了“农业环境计划”试点项目遵循的五个步骤实施框架和激励机制，并以沼泽贝母蝴蝶的保护案例具体分析试点项目的落地实践及其有效性。最后，结合我国目前的农业绿色发展政策，从标准设立、管理架构、部门协作更新完善农业保护计划、细分化建设投资等五个方面对未来加强农田生物多样性保护提出了建议。

1 欧盟的农业环境计划

1.1 发展历程

欧盟“农业环境计划”是从1985年的“欧盟农业结构法规”（Agricultural Structures Regulation of 1985，EU Regulation 797/85）发展而来的，该法规支持成员国对在环境敏感地区减少集约化经营的农民进行补偿；1987年颁布的修正案（EU Regulation1760/87）明确环境敏感地区50%的农民补偿成本由共同农业政策资助；1992年，欧盟要求各成员国根据环境状况采取农业环境措施，“农业环境计划”（EU Regulation 2078/92）成为所有成员国的强制性标准，每个成员国应设计自己的具体计划[5]。“农业环境计划”在促进环境友好型农业发展上发挥着越来越重要的作用。

1992—2003年，15个欧盟成员国的“农业环境计划”共投入资金240亿欧元，影响了欧盟20%的农田[9]。2007—2013年，该计划覆盖农田的规模增长至25%左右[9]。随着“农业环境计划”影响范围逐步扩大，其目标也在不断变化。该计划的最初目的是保护栖息地和农业景观，减少人类活动对农业环境的影响。随着时间推移，该计划的目标转向保护农业土地的生物多样性，特别是保护鸟类。后来该计划的目标又扩大到改善和维持生态系统的功能，如生物防治等[10]。“农业环境计划”适用范围不断扩大，在生物多样性保护上的重要性日益增加。

1.2 特点

1.2.1 以结果为导向

“农业环境计划”（AES）是欧盟以结果为导向的政策工具，各成员国基于政策实施取得的环境保护成果向农民支付报酬，奖励农民提高农田生物多样性和生态质量的行为。为客观评估环境保护成果，欧盟国家开发了“农田质量评估计分卡”以确定奖励或补贴金额。这种计分卡从农田的生物多样性水平、未来发展前景等维度对农田进行打分[11]，得分高的农田将会获得更高的奖励补偿。阳（阴）性指示植物物种的数量和覆盖度，是反映生物多样性水平的重要指标。指示植物物种是一类通常生长在特定环境中的杂草植物，通过简单观察此类植物生长状态可以评估一个地方的生态环境条件[12]。阳性指示植物与生态系统服务潜力呈正相关，其丰富度越高，生物多样性水平越高，农田的环境成果得分就越高；阴性指示植物与生态系统服务潜力呈负相关，丰富度越高，生物多样性水平越低，得分就越低[12]。不同地区针对当地的生态环境对阳性和阴性指示植物物种作出具体的划分。除了当前的生物多样性水平，还需要评估任何可能影响未来生物多样性目标的活动。当需要保护某个特定物种时，还应评估其栖息地植被结构的适宜性[11]。

“农业环境计划”以农民为中心，赋予农民自主权，并且有针对性地给农民提出适合当地情况的生态建议，使他们可以灵活地利用知识和经验，以既有益于生物多样性又不影响农业生产的方式管理土地。以结果为导向的奖励政策提高了农民保护农田生物多样性的积极性，有益于推动长期积极的行为改变。

1.2.2 以高自然价值农田为目标对象

“高自然价值农田”一词在20世纪80年代末至90年代初开始被普遍使用。从21世纪初开始，高自然价值农田所提供的收益就得到了国家层面的认可。“高自然价值农田”具有三大特征：作物多样性高、低强度农业和存在半自然植被。欧洲环境署（EEA）已明确这一概念，并确定了三大类型的高自然价值农田[13]：半自然植被比例高的农田（类型1）；具有低强度农业和自然景观元素的农田（类型2），例如田地边缘、树篱、石墙、林地或灌木丛、小河流等；支持稀有物种或重要本土物种的农田（类型3）。

高自然价值农田占欧盟所有国家农田总面积的25%，约2700万公顷[14]。高自然价值农田保存了生态系统的多样性并且以较低的成本生产了粮食，因此，保护它们对在维持粮食生产前提下保护生物多样性具有重要意义。

高自然价值农田的生物多样性价值使其成为了“农业环境计划”政策实施的重要目标对象。为维持高自然价值农田的生物多样性，农民可以采取改变耕作方式、调整景观设计等方法。农民通常会在“农业环境计划”的专家指导下，对一个或多个目标物种进行定制化的管理措施设计。实施这些管理措施往往会要求农民专注于低强度农业技术，因此会造成一定的利润损失。而“农业环境计划”则通过补贴和奖励的方式进行干预，提高农民采取相应管理措施的积极性，使高自然价值农田得到有效保护成为可能。

1.3 试点项目

2015年，欧盟委员会在爱尔兰和西班牙同时启动了为期3.5年的“农业环境计划”试点项目，并为该项目提供70%的资金，旨在测试该计划在提高农田生物多样性上的潜力[15]。“农业环境计划”试点项目的开展遵循以下五个步骤（图1）。

图1 农业环境计划试点项目实施的五个步骤

第一步是选择生物多样性目标对象。试点地区根据自身农业环境状况选定生物多样性目标对象，并确定参照水平。选定的生物多样性目标对象一般为法律规定的或具有重要保护价值的特定物种或栖息地，并且会受到当地农业实践的影响。

第二步是设计评分体系和农场计划。采用通用的框架对试点地区的生物多样性目标进行评估，一般包括生物多样性水平、未来威胁及前景等方面，每一方面选取合适的指标来量化评价农田的生态质量。所选取的这些指标既要与生物多样性目标联系起来，又要让农民能够比较方便地获得数据，一般包括指示植物物种、人类破坏活动、农场管理水平等，特殊地区会根据具体情况进行指标的增减调整。将指标的得分相加，即可反映出该农田的生物多样性状况。专家、农场顾问及政府机构代表组成咨询小组，当地农民根据咨询小组的建议制定计划采取的环境改善措施，并在此后的两年中根据分数进一步完善。不同的地区、不同的农田类型会采取不同的环境改善措施，常用的措施包括：①在农田边缘设立缓冲带，为鸟类、无脊椎动物等提供栖息地，同时也防止有害物种入侵，破坏原有生态平衡；②提高边缘栖息地的生态环境质量，避免在缓冲带使用肥料、除草剂等，减少水土污染；③调整作物种植方式，采用轮作、间作、保护性耕作等方式使种植作物多样化，改善土壤，提高整个农田的生物多样性。

第三步是确定奖励机制。采取分级奖励机制，鼓励农民在其特定的农场环境中获得尽可能高的分数，并依据分数高低给予他们相应的经济激励。

第四步是实施计划。正确的培训和指导是计划成功实施的前提。专家小组每年向农民提供培训，使他们详细了解“农业环境计划”，包括环境措施、评分标准、奖励机制等。农民在获得指导后，能够更加有效地执行计划，从而取得更理想的生物多样性保护效果。

第五步是监测和评估。一是监测和评估分数提高是否能有效反映生物多样性的提高；二是评估“农业环境计划”对实现生物多样性目标的影响。

2015年，项目试点在爱尔兰和西班牙特定区域开展，据统计,共有52名农民参与该项目，覆盖259公顷土地，奖励金额为81136欧元。每个试验点平均得分为6.7分（10分制），每公顷土地平均获得325.54欧元奖励[15]。2016年，为期两年的试点项目扩展到英国的约克郡等地；到2018年，在获得资助的情况下，项目继续延长两年[16]；2021年，纳入了气候目标的新的试点项目再一次在爱尔兰实施，为2023年新的“共同农业政策”施行探路[17]。

2 欧盟农田生物多样性保护的实践案例——沼泽贝母蝴蝶

沼泽贝母蝴蝶（Marsh Fritillary, Euphydryas aurinia）是一个濒危物种，被欧洲国家列为生物多样性保护的重点对象。在2015年的“农业环境计划”试点项目中，沼泽贝母蝴蝶的主要栖息地——爱尔兰莱特里姆县被选为试验区，共13名农民62个牧场参与了试点工作，牧场总面积超过120公顷[14]。沼泽贝母蝴蝶在该县的主要栖息地是半自然、物种丰富的草地，符合高自然价值农田标准，但其中大部分不在已有的自然保护地内。由于过度放牧，沼泽贝母蝴蝶赖以生存的湿草地和牧场边缘栖息地不断减少[14]。试点项目开发了高自然价值草地的计分卡，利用结果性指标进行生物多样性目标对象的状态评估。记分卡选取指示植物物种的数量和覆盖情况衡量草地生物多样性水平，同时将蕨类植物和灌木的状况及破坏性活动的程度作为评估威胁的指标。针对沼泽贝母蝴蝶这一物种的特定情况，在该计分卡中还修改了指示植物的类型和数量并增加了生境适宜性这一指标。修改完善后的计分卡由9个指标组成，其中3个指标用于评估生物多样性水平，6个指标用于评估威胁和未来发展前景（表1）[18]。最终通过分数转换表将分值转化为10分制，分数越高，奖励越多，10分制转换及对应支付情况见表2[18]。对爱尔兰西北部物种丰富的草地进行评分的最理想时间是5月中旬到9月初，这是指示植物的生长高峰期。沼泽贝母蝴蝶栖息地的最佳评估时间是7月中旬以后。

表1 草地（沼泽贝母蝴蝶栖息地）计分卡示例

表2 十分制转换及对应支付情况

莱特里姆县原来的主要收入来自畜牧业。为恢复生物多样性，当地实施了农业环境计划，采取一系列环境保护措施限制畜牧业发展。政府对于永久草地实施环境保护措施的补贴为每公顷210～450欧元。在农民采取环境保护措施后，若通过记分卡评估可以得到10分，将获得最高级别的补贴，每公顷利润将会达到295欧元，高于采取环境保护措施前的收入，因此激发了农民采取环境措施的积极性（表3）。由此可见，合理的补贴方案可以有效发挥激励作用。

表3 成本收入分析[20-21]单位：欧元/公顷

监测结果表明，计分卡中生物多样性水平的结果指标与物种丰富度显著相关，即阳性指示植物的指标越高，草地物种丰富度水平就越高。不过，一些结果指标（如破坏活动指标）与生物多样性之间的相关性很低，甚至不存在相关性[22]，但这些指标作为草地物种丰富度退化的预警信号是必要的。环境措施对生物多样性目标的影响评估不应等到所有监测数据收集完后再开展，而是应当定期、定量进行。监测结果显示，2016年和2017年9个监测站点内试点样地（n=5）的蝴蝶种群数量高于对照农场（n=4）[22]，说明“农业环境计划”的实施确实对生物多样性目标产生了积极影响。最后，通过问卷调查农民对试点项目的反馈意见，并在此基础上改进“农业环境计划”的设计。这样的适应性管理过程可以使已制定的措施、指标和指南得到不断完善。

英国的马尔岛是以沼泽贝母蝴蝶保护为目标的“农业环境计划”试点项目之一，除了常规的环境措施之外，该试点还探索了在保护高自然价值农田的基础上确保农场经济效益的可持续手段，使其更具有商业可行性。马尔岛是英国第四大岛，拥有湿地、草地、高地、泥炭沼泽等多种类型的栖息地[23]。为了保护当地的沼泽贝母蝴蝶，在得到“农业环境计划”的资金支持后，农场主实行了长期的夏季休牧制度，恢复了5～20厘米不同高度的草地，修复湿地、隔离原始林地等措施也促进了植物群落的恢复，同时也增加了红松鸡和鹬等野生动物的数量。为进一步提高农场经营的可持续性，农场主开办了一家绿色自助餐饮企业并发展休闲旅游产业，既能增加收入，也能向公众推广环境友好型农场的理念。这个案例展示了“农业环境计划”的实施实现了农业系统与自然环境相协调，有效地发挥了农业、景观和旅游业的协同作用，不仅可以带来生态效益，还可以带来经济和社会效益。

3 讨论

我国是第一批签署《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity, CBD）的国家之一[24]，生物多样性保护工作起步较早。2010年，国家环保局联合多个部门发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030）》，确定了未来20年生物多样性保护的战略目标、任务、优先领域和行动[24]。然而，该文件并没有将传统农业列为生物多样性保护的重点关注领域，缺乏明确的农田生物多样性目标，在行动中也未能体现农业实践向可持续发展转型的需要[26]。

事实上，我国的农业用地占全球的9.9%，在世界农业用地中占比最大[27]，同时也是全球生物多样性最丰富的国家之一。尽管我国已经建立了覆盖国土面积18%的自然保护地，但对东部和南部经济发达、人口稠密地区的生物多样性保护不足，而这些区域与生物多样性重叠度高的主要是农田[26]。我国现行农业和土地利用政策主要针对农田的生产功能，对农田生物多样性及农田与周围生态栖息地的关系重视程度不足。通过信息检索发现，农业农村部官网在“十三五”期间共发布信息29224条，但包含关键词“生物多样性”的信息仅有47条，且多为“通知”“答复”类信息，只有7条为政策规定类信息。我国每年在高标准农田建设上的投入不断增加，而绝大部分高标准农田项目均以提高粮食产量为主要目标，注重农业生产的机械化、规模化、高产化、单一化，而这与保护农田生态质量理念背道而驰，造成农田生产和自然保护功能的分离，不利于农业经济利益与生态利益的共同实现。尤其是对于生态脆弱区域，高度集约化农业政策的引导可能使农田景观发生巨大变化，单一作物种植面积增加，自然栖息地面积被挤压，生物多样性减少，不利于粮食产量和粮食安全的长期稳定。

为顺应绿色农业发展目标，提高我国农田生态质量，2020年农业农村部生态总站颁布并实施《生态农场评价技术规范》[28]，统一了生态农场的认定条件和评价体系，进一步完善了我国保障农田生态质量的评估框架。该评分体系中包含土壤质量、水质量、农药化肥投入等指标，对人类活动影响程度进行了充分的评估。且在实际评估过程中除考虑生态效益外，还参考了社会、经济效益，推动了农田生态在环境、经济与社会三方面协调发展。但农田生物多样性并非此评估框架的重要关注点，虽然为了维持农田的生物多样性，该规范强调生态农场必须有一定比例的“生态用地”，但评价体系仍缺乏评估农田生物多样性的具体指标，尚不能直观反映农业措施对生物多样性的影响。另外，该规范主要涉及农田生态质量的评估工作，包含目标设立、实施、监测等其他方面的整体政策框架仍需进一步完善。基于欧盟经验并通过对欧盟“农业环境计划”的具体分析，同时结合我国目前农业政策，本文对进一步提高我国农田生物多样性保护水平提出以下建议。

一是设立利于维护生物多样性的农田标准，识别全国符合标准的地区并纳入优先重点保护范围。欧盟采用统一标准识别高自然价值农田，并有针对性地在这类农田实施生物多样性保护措施，使生态效益最大化。由于我国与欧盟国家在农业类型和数据可用性上存在差异，识别方法与标准应根据我国具体情况来设定。此外，还应完善相关数据信息系统，从人类活动影响程度、物种丰富度等多方面进行数据收集，保证准确而科学地识别出符合标准的农田，并在这类农田实施提高生物多样性措施。

二是制定包括设计、实施、监测、评估等内容的适应性管理框架，完善激励政策，保障相关措施能够有效提高我国农田生物多样性。设计符合当地情况且简易灵活的指标来客观衡量农田的生物多样性水平，根据实施成果给予差异化的补贴；完善监测评估和反馈体系，根据不同阶段的监测结果和农民的反馈建议，不断调整措施和计划；宣传推广农业生物多样性相关知识和国家有关政策，增强农民对生物多样性的保护意识，同时加强对农民的专业技术培训，为他们提供实质性利益。

三是保护农田生物多样性是环境、经济和社会因素的有机结合，农业农村部门需要加强与市场部门、教育部门的联系，使农田生物多样性保护目标与其他农村发展政策和活动结合更密切，发挥农田生物多样性保护与景观、文化遗产、手工艺产业和旅游业之间的协同作用。

四是在新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下，生物多样性保护更应当被重视，应更新完善农业保护计划以实现绿色且有弹性地复苏。有研究表明，土地利用变化是最近人畜共患病爆发的主要驱动因素[29]。农田生境破坏和生物多样性丧失削弱了生态系统控制病原体传播的自然能力，从而助长了新疾病发生流行的可能。在制定疫情后的经济恢复计划时，应考虑尽量减少农业发展对生物多样性的影响，加强相关法规建设和资源投入，实现农业绿色复苏。

五是在高标准农田建设中加入生物多样性保护要素，将国家对高标准农田建设的投资细化。各地政府可以将高标准农田建设中的某些生物多样性保护项目列为重点，为这些项目投入更多资金。在保障粮食安全的前提下，保留部分无作物生态用地，构建农田边缘植被缓冲带，合理设计农田景观，提高农田生态质量，实现农田生产功能和生态功能协调发展。

保护农田生物多样性有利于实现我国农业绿色发展的目标，提升我国农业生境质量，促进农业可持续发展。保护农田生物多样性工作不是一蹴而就的，需要科学制订标准和系统化、细节化、适应性的管理计划，需要多个部门相互配合，需要多种政策相互渗透。我国应在学习欧盟经验的基础上，结合现行的农业绿色发展政策体系因地制宜地制订农田生物多样性保护政策，并通过示范项目试点推动政策落地与改进。