国外自然资源综合规划概览及借鉴

■ 刘天科/沈 悦/时 晨/张 铎

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

人口、资源、经济、环境之间的协调是实现可持续发展的关键，自然资源综合规划是促进人与自然和谐共生、实现自然资源“善治”的必然要求[1]。1980年，联合国环境规划署发布的《世界自然保护大纲》提出，维护基本生态过程和生命支持系统需要合理规划和分配用途[2]。1982年，联合国大会通过的《世界自然宪章》提出，在规划和进行社会经济发展活动时，应适当考虑到养护自然是这些活动的组成部分。所有规划工作都应拟订养护大自然的战略、建立生态系统的清单、评估拟议政策和活动对大自然的影响[3]。1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》设置“统筹规划和管理陆地资源的方法”专章，并提出：“如果要不断满足人类的需要，就有必要解决人与自然的冲突，并逐步提高土地及自然资源的使用效率和效益。统筹规划和管理自然环境和土地使用是实现这个目标的十分切实可行的方法。……对涉及土地使用和陆地资源各方面的部门规划和管理活动的协调体现了这种统筹方法的实质。……采取有利于将空气、水、土地和其他自然资源等因素结合起来的规划和管理制度，制订一个关于土地使用和自然环境规划的总框架，据以发展专门而更详细的部门计划”[4]。

随着世界各国对自然资源可持续利用的日趋重视和自然资源治理能力的逐步提高，多国结合本国国情编制了自然资源综合规划，围绕经济、社会、生态等多元目标，对一定时期、一定范围内多种自然资源的开发、利用、保护和改善活动进行了统筹安排。我国首次编制的《“十四五”自然资源保护和利用规划》作为国家级重点专项规划之一，是适应生态文明建设和绿色发展需要新设的一项重要规划，也是自然资源综合规划的一次“破冰”，体现了我国自然资源管理与国际接轨的趋势。现阶段，在党和国家机构改革的大背景下，国内研究多集中于自然资源综合（或融合）管理的讨论[5-7]，相对缺少自然资源综合规划研究，对国外相关综述更是空白；虽然国土空间规划研究成果丰富[8-12]，但本质上国土空间规划服务于用途管控，而自然资源综合规划服务于自然资源统筹管理，二者在规划定位、内容、运行机制等方面都有本质差别，因此相关研究不具替代性。本文通过梳理国内外自然资源综合规划范式，总结其先进经验，以期为我国自然资源综合规划的理论和技术体系构建提供科学支撑。

1 研究对象

国际组织和学界并未对自然资源综合规划的对象进行统一权威界定，地理学、生态学、经济学等学科对自然资源概念界定也各不相同，“资源”“环境”“空间”“生态”概念相互交叉[13]，无法直接以“自然资源综合规划”为关键词实现有效检索。因此，本文基于联合国环境规划署、《辞海》、《大英百科全书》等对自然资源的多元定义，以及联合国可持续发展战略（Sustainable Development Goals,SDGs）对自然资源保护利用的重点谋划，在全网范围内对各国政府官方网站和自然资源综合管理部门官方网站公布的标题中包含“资源”“环境”“生态”“可持续发展”等关键词的相关规划文本进行收集，再结合规划内容是否包含各资源要素的统筹谋划，来判断相关文本是否为自然资源综合规划。空间规划已有相对系统的研究，且与自然资源综合规划相比具有本质差别，故不在本文研究样本内。

本文最终筛选出在规划定位、内容、方法、实施机制等各方面具有代表性且全文可得的41个规划进行深入研究。41个规划中（表1），18个欧洲国家以促进绿色发展的中长期战略规划为主；9个北美洲国家以部门规划为主；9个亚洲国家规划编制差异较大，东亚国家编制的近期规划较多，中南亚国家编制的部门规划较多，而卡塔尔等西亚国家较多选择编制能源转型导向的绿色发展中长期战略规划；非洲、南美洲和大洋洲国家的规划共5个，相对较少。

表1 国内外自然资源综合规划编制概况

2 规划范式总结

2.1 逻辑起点——人与自然和谐共生

YOE提出，人与自然和谐共生是自然资源综合规划的根本出发点[54]。世界自然保护联盟认为，自然资源治理分为“维系自然”和“实现社会公平与人权”两个价值维度[55]，自然资源综合规划是自然资源治理的重要手段，因此这两个维度也可归纳为自然资源综合规划的两个价值导向。

(1)“维系自然”导向。强调对自然生态系统更强有力的保护，一方面指应以环境精神和确保重视及维护自然为指导，实现自然保护和资源利用效率提升；另一方面指应提高自然资源治理适应性，从而以增强环境和社会恢复力的方式应对不确定性和不断变化的条件。斯洛伐克、乌克兰等国家规划为此类代表，斯洛伐克规划提出，实现更好环境质量和经济可持续循环的基础是严格保护自然区域和尽可能少地使用不可再生的自然资源和有害物质[23]；乌克兰规划的宗旨是，确保乌克兰每个公民享有清洁和安全环境的宪法权利，促进可持续发展自然生态系统的利用、保护和恢复[24]。

(2)“实现社会公平和人权”导向。强调服务人的需求，一方面强调自然资源治理应公平并产生公平的社会成果；另一方面强调保护政策和实践在所有情况下都应尊重权利，并尽可能地支持实现这些权利。美国、加拿大、波兰、俄罗斯、危地马拉等国家规划是其中的代表，美国的规划宗旨是基于人民的利益保护和管理国家的自然资源和文化遗产[36]；加拿大规划提出，我们需要自然资源推动可持续增长，创造良好的就业机会，确保一个繁荣的未来[37]；波兰规划明确，人是最重要的，规划关注人的生活质量、健康和福祉，同时确保环境、生物多样性和其他有生命和无生命物质的保护；危地马拉规划提出，确保和实现享有健康和生态平衡环境的人权[35]。

(3)上述两种价值导向的权衡。更多的国家规划编制价值导向在两者之间权衡。其中，一种权衡方式是基于疫情、气候变化等多种形势，通过绿色转型实现生态与经济效益的转化，如法国规划提出加速经济和生产结构的生态转型[22]；爱尔兰明确规划目标是支持经济复苏、创造就业机会和2050年实现碳中和所需要的根本性转变[26]；立陶宛规划目标提出实现健康、清洁和安全的环境，以可持续的方式满足社会和经济需要[18]，德国、瑞典、英国、日本等国规划也都是这类典型。而另一种权衡方式则是基于良好的自然保护基础，设置更高的“人与自然连接”目标，从而实现人与自然的双向促进。荷兰的《自然的未来之路》提出自然和经济相互促进——在一个充满活力的社会中，让大自然以一种强大的形式蓬勃发展[15]；爱沙尼亚规划也属此类。

2.2 综合维度——目标、要素、环节“三维综合”

(1)目标综合方面。在当今世界处于百年未有之大变局背景下，各国主要围绕后疫情时期的经济恢复、应对气候变化、生物多样性保护、经济绿色转型等需求，将经济、社会、生态效益融合“内化”为本国自然资源战略目标。白俄罗斯规划提出，以生态兼容形式的社会进化科学范式为基础，确保“人—环境—经济”三位一体的关系协调一致，以实现国家社会导向、经济高效和环境保护的平衡发展，满足当前和后代的必要需求[17]。瑞士规划提出，透明地处理相互冲突的目标非常重要，这包括解决资源消耗和生产之间、生态和社会要求与企业回旋余地之间、社会消费之间、环境污染与经济增长之间，以及自然资源的保护和养护之间的关系等[19]。找到保护和发展的平衡点是目标综合的关键。

(2)要素综合方面。各国均结合自身自然资源形势，对各类资源要素的有效保护和合理利用进行统筹部署。但各国对具体自然要素的认识有所不同，德国规划将自然资源定义为自然界的所有组成部分，包括生物和非生物资源、物理空间（如土地）、环境介质（水、土壤和空气）、流动资源（如地热、风、潮汐和太阳能），以及所有生物的多样性[31]；除了常规的水、矿产、森林等资源，爱尔兰规划将波谱资源也列入了规划范围[26]。找到各类资源要素的平衡点是要素综合的关键。

(3)环节综合方面。主要包括对自然资源开发、利用、保护、回收等多种环节进行统筹谋划，具体综合程度受自然资源稀缺程度影响。如德国等工业基础雄厚、资源产业发育成熟但资源自给程度相对较低的国家，主要采取开发利用回收全链条规划模式[31]；新加坡、日本等部分资源相对不丰富的国家通常以利用和回收环节为主[41,43]；而自然资源自给程度相对较高的国家通常集中谋划开发环节，如俄罗斯[27]。找到各环节的堵点是环节综合的关键。

2.3 规划内容——效率、承载、价值、治理“四管齐下”

基于“人”与“自然”不同价值导向[55]，各国的规划内容可总结为“自然资源效率提升”“自然资源承载力可控”“自然资源价值实现”“自然资源治理能力现代化”四个领域（图1），具体侧重方面因国情不同而异（表1）。“自然资源效率提升”指为实现自然资源可持续供给和生态环境的保护，使各自然资源要素在生产、消费和再利用等各个环节实现利用效率的最大化。“自然资源承载力可控”指为保障健康人居生存环境，实现应对气候变化、自然灾害风险可控,以及生态系统质量和稳定性提升。“自然资源价值实现”指为推进环境与经济、社会相融合，促进经济绿色发展和自然资本变现，从而实现自然价值与经济价值双向转化。“自然资源治理能力现代化”指提高自然资源管理服务能力，提升自然资源认知能力，升级自然资源管理科技手段，从而实现自然资源“善治”。自然资源综合规划的目标指标和优先举措见表2。

图1 差异化价值导向下的规划内容

表2 自然资源综合规划主要目标指标及优先举措

续表2

2.4 决策工具——“理性”“博弈”综合决策

要对自然资源进行识别、权衡和评估，实现最优解的理性分析工具和达成共识的博弈分析工具都很重要。

2.4.1 理性分析工具

应用较多的主要包括物质流、自然资本、战略环境评估等分析工具。德国利用物质流分析，对自然资源全生命周期进行管理，将能源效率和自然资源效率结合考虑，开展虚拟资源平衡，制定沿整个价值链提高资源效率的具体举措[31]。英国将自然资本方法作为核心的决策支撑工具，强调自然对人类健康和繁荣贡献的重要性，由自然资本委员会通过核算自然资本的收益产出和这些资本向经济和其他人类活动服务的流动来评估环境，从而将自然资源保护真正融入社会经济发展决策部署中[56]。加拿大运用战略环境评估（Strategic Environmental Assessment，SEA）分析方案对环境的影响及对相关目标和指标的影响，审查政策、计划或方案的职能，以确保新举措与目标和指标的一致性[37]。

2.4.2 博弈分析工具

在规划决策的问题界定、建模、解决等不同阶段通常使用不同的博弈分析工具（表3）。

表3 部分博弈分析工具

在问题界定阶段，克罗地亚对人口增长、资源环境现状、可持续生产和消费、社会正义和领土凝聚、国土连接、能源独立、公共卫生、保护海洋资源等8个关键挑战进行了系统详尽的分析[16]。塞尔维亚等国家运用SWOT分析了自然资源面临的战略形势[20]。在问题建模阶段，爱沙尼亚通过对社会价值（尊重物质价值或自然价值）和技术发展（实施新技术的能力和意愿）两种驱动力的结合情况，构建“信仰技术、崇尚物质价值，欣赏自然、相信科技，惧怕技术、欣赏自然，技术引进能力低、物质价值观和个人主义占主导地位”4种驱动力模式[28]。在问题解决阶段，斯洛伐克开展了部际评论程序（Inter-ministerial Comment Procedure，ICP），围绕444份部际意见中的344份实质性意见，针对生物多样性、森林和土壤方面，与相关机构共同完善了矛盾解决机制和规划实施合作机制[23]。德国、墨西哥在规划全过程设置了完备的涉及部委、地方和公众的多元参与机制，并在规划附件中公开相关讨论结果及相关结果链接[31,38]。多米尼加在《国家发展战略法》的框架下，应用公共价值链方法，引进参与式规划技术，对相关规划内容进行优先序排列[39]。

在方法理论研究方面，较有代表性的是Harald Vacik等人的研究成果。该研究对43种自然资源规划协同方法进行梳理，其中在问题界定阶段，Planning for real, World Café, Nominal group techniques, SWOT, Open Space 和Design charettes效果较好；在创造性问题建模阶段，Planning for real，Action Learning, Open Space, CATWOE, A′WOT和World Café效果较好；在问题解决阶段，Open Space, Planning for Real, Action Learning, Visioning and Pathways，AHP和ANP效果较好[57]。

2.5 实施机制——体系、评估、制度“三重”保障

2.5.1 构建协调的规划体系

纵向规划体系。一是规划本身具有很高定位。如波兰规划以共和国公报形式印发，总理签批[25]。二是基于事权分配，虽然大多数国家无明确的规划编制体系，但注重央地之间的引导关系。美国提出“规划编制展示了如何整合和调整各种不同及地理分散的项目与工程……以政府为基础与部落政府打交道，尊重彼此的职权和管辖权”[15]。澳大利亚将全国划分为22个自然资源管理规划单元[57]。新西兰等国虽然在国家层面未编制自然资源综合规划，但在国家层面进行自然资源立法，要求地方层面编制[70]。英国14个地区制定与《绿色未来：25年环境计划》相一致的自然资本计划，利用自然资源资本引入地方的协调合作，设置环境交付机构，探索设置自然资本基金[15]。

横向规划体系。俄罗斯明确综合规划对生态规划、林业规划、自然资源再生和利用规划、矿产资源规划等子规划的统领作用，并明晰子规划分别由不同部门负责编制，需要修订的子规划会在综合规划中提出[27]。爱沙尼亚对相关规划边界进行了清晰界定，并明确涉及子规划范畴的参照子规划执行[28]。爱尔兰、立陶宛等国家也在规划中对子规划进行了部署[18,26]。

规划年度计划。加拿大在联邦层面编制《联邦2019—2022年可持续发展战略》，自然资源部编制《自然资源部2020—2023可持续发展战略》，并在此基础上编制《自然资源部年度规划》，如部门可持续发展战略内容与联邦可持续发展战略内容相同时，直接明确按联邦规划执行[37]。瑞士将行动计划作为仍存在差距或需要跨部门进一步合作措施的补充，只包含尚未列入其他战略和文书的措施[19]。俄罗斯按照渐进类和项目类任务制定各目标的年度计划表[27]。亚美尼亚列明包含内容、目标、责任单位、执行周期、财务保障等详细内容的任务台账[42]。

2.5.2 规划的动态更新

规划实施评估体系。立陶宛实施年度、中期和终期规划监测评估[18]。爱沙尼亚每年对实现发展计划中目标的风险进行定义和评估，并与政府合作商定风险缓解措施[28]。瑞典成立了环境目标委员会，在国际化背景下开展环境目标系统调查[30]。白俄罗斯、格林纳达等建立了可持续发展指标检测系统，以监测规划实施情况，指标体系包括反映社会、经济和环境领域可持续发展模式和过程的指标[17,34]。牙买加采取平衡记分卡对规划绩效完成情况进行评估[40]。

动态更新机制。美国提出每一轮规划都是修正而非推倒重来[36]。加拿大提出规划年度更新，以反映优先次序的变化[37]。英国建议至少每5年更新一次规划，并进行进度审查，同时在5年期间，为适应脱欧影响，不排除更频繁更新规划的可能[14]。

2.5.3 多元政策制度保障

瑞士将可持续发展纳入所有政策领域，呼吁联邦机构在其职责范围内遵循可持续发展战略中规定的原则和目标，并将其纳入常规规划、预算和政策指导流程，在各级政府中、在政策领域之间、在国内和外交政策目标之间，以及在跨界影响方面，提高可持续发展的政策一致性[19]。秘鲁通过设置国家环境管理体系，确保国家环境政策与国家环境行动计划相互协调[51]。爱沙尼亚将规划中的举措与国家预算战略联系起来，规划落实国家预算战略中的目标指标，相关举措支持政府行动纲领的目标[28]。

3 结论与讨论

3.1 借鉴

综上，与各国规划的三个综合维度与四大内容领域相对比，我国基于“十四五”时期生态文明建设、碳达峰碳中和、高质量发展等对自然资源统筹谋划的要求，较早在规划中实现了目标综合；基于资源种类丰富、生态系统齐全的资源禀赋和“山水林田湖草沙生命共同体”理念的普及，较早实现了全要素覆盖；针对自然资源效率、承载力、价值、治理能力也进行了较为全面的部署。为进一步完善我国自然资源综合规划的规划编制理论和技术体系，本文提出以下建议。

3.1.1 应分阶段实现自然资源综合规划

德国的单要素封闭系统和多要素全链条开放系统两阶段资源效率提升目标模式值得我国借鉴，我国可分阶段实现多元目标、多元要素和多环节的综合规划。“十四五”时期，由于我国对自然资源的需求仍处高位，资源对社会经济发展保障仍处于重要地位，先实现多元目标和多元要素的综合；“十五五”时期升级为覆盖开发、利用、保护、回收等全生命周期的山水林田湖草沙系统保护治理；“十六五”时期逐步实现各类资源与能源的系统节约集约，从而为2035年“美丽中国”目标实现奠定基础。

3.1.2 应逐步创新物质流、自然资源资产、承载力“三位一体”的自然资源决策体系

一是自然资源资产、承载力评价“合力”有待进一步发挥。自然资源资产核算、资源环境承载力评价分别是我国“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的决策基础，但现阶段二者仍然处于“并联”实施阶段，暂未形成决策支撑合力。二是物质流在规划中的应用有待进一步挖掘。虽然《“十四五”循环经济发展规划》中明确“到2025年，主要资源产出率比2020年提高约20%”，但其主要是指资源利用环节的产出率。现有规划体系里相对缺少全链条资源消耗/产出率指标的测算，使得“节约集约利用资源”相对缺少统筹考虑的决策基础。三是促进规划编制“工具箱”的系统融合。针对人与自然关系的不同场景，分阶段运用物质流、自然资源资产、承载力“三位一体”理性分析工具对备选目标与举措进行筛选，并在问题界定、建模、解决等各个阶段采取适宜的博弈分析工具，实现理性分析工具和博弈分析工具的融合，从而实现重大目标与重要举措的有效衔接。

3.1.3 应明确自然资源规划体系

一是纵向规划体系。根据国际经验，纵向规划体系的设置与国家行政管理体系密切相关，因此，我国的自然资源规划体系应充分发挥行政管理纵向传导优势，在国家—省—市—县级编制四级传导的自然资源规划。二是横向规划体系。针对我国之前规划体系权威性顶层设计缺乏、体系内部规划数量多和结构性失衡并存等问题，应明确“统”与“分”的关系，在综合规划或实施机制中统筹部署规划期内编制和修订相关领域子规划，精简规划数量，明确子规划的规划边界、战略方向，子规划部署涉及领域具体举措，根据规划的重要性和时效性差异化设定规划审批级别。另外，在国家机构改革背景下，自然资源规划体系应按照《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥规划导向战略导向作用》（中发〔2018〕44号）的“以空间为基础”“以专项规划为支撑”和“等位规划互相协调”等要求，以统一的自然资源综合规划和国土空间规划统筹引领，构建自然资源专项规划和空间专项规划阵列[71]。三是加强自然资源年度计划与规划的衔接。自然资源有关年度计划应贯彻自然资源综合规划提出的目标和重点任务，科学设置年度重点目标指标并做好年际平衡。四是完善多元化保障机制。应加强中期财政规划和自然资源年度预算、政府投资计划和规划实施的衔接协调，依据财力分阶段、分步骤实施规划确定的重大项目。加强政策统筹，提高自然资源政策体系内部、自然资源与其他政策之间的兼容性。

3.2 讨论

尽管自然资源综合规划编制与碳减排碳中和、产业革命等转型发展的规划编制背景相似，但各国自然资源禀赋、发展阶段、治理能力等各不相同，借鉴其他国家先进经验时应避免“拿来主义”。另外，纵观各国自然资源综合规划编制，其中还存在如下不足，需要在借鉴经验时审慎看待：一是大部分资本主义国家的自然资源保护和效率提升举措仍是“就资源论资源”，“为了积累而积累”的资本增殖逻辑和资本主义生产方式并没有根本改变，经济滞缓背景下，新自由主义对规划实施的不利影响仍有待观察。二是部分国家对自然资源规划的积极态度，与绿党参政有较大关系，受政治运作影响，其政策稳定性存疑。三是为落实《2030年可持续发展议程》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》《世界环境公约》等全球战略和《Natura 2000》等区域战略，部分国家存在“以规划落实规划”的现象，规划实效和举措兼容性有待评估。四是决策工具应用不够充分是世界各国自然资源综合规划编制的共同问题，部分国家的决策工具仍停留在小尺度规划或研究层面。