违法使用林地案件典型案例评析——林业和草原行政案件典型案例评析系列之四

一、某地质队擅自改变林地用途、毁坏林木该如何定性？

【基本案情】2020年10月，某县林业局工作人员在工作中发现某地质队在未办理征、占用林地手续的情况下，在某县大邓乡陕家坡村集体林地上修建道路、进行矿藏勘查，占地1 261m2，毁坏林地上的油松37株。

【处理意见】在案件处理过程中，存在两种不同意见：

第一种意见认为，该地质队未经林业主管部门审批毁坏林木用于修建道路和矿藏勘查，属于毁坏林木的违法行为，应按《中华人民共和国森林法》第七十四条第一款规定进行处罚，责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数1倍以上3倍以下的树木，可以处毁坏林木价值5倍以下的罚款。

第二种意见认为，该地质队未经林业主管部门审批擅自推平林地用于修建道路和矿藏勘查，属于擅自改变林地用途的违法行为，应按《中华人民共和国森林法》第七十三条第一款和《森林法实施条例》第四十三条第一款的规定进行处罚，责令限期恢复植被和林业生产条件，处非法改变林地用途每平方米10元至30元的罚款，并按《中华人民共和国森林法》第七十四条第一款规定责令其补种树木。

该县林业局采纳了第二种意见，责令该地质队限期恢复植被和林业生产条件，处非法改变用途林地每平方米10元罚款，共计12 610元；按照《中华人民共和国森林法》第七十四条第一款的规定，责令该地质队限期半年内在原地补种毁坏株数2倍的树木，共计74株。

【案件评析】该县林业局的处理是正确的。

本案的关键问题是，对该地质队的处罚应当如何适用法律的规定。该地质队未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意开挖林地用于修建道路和矿藏勘查，属于《森林法实施条例》第四十三条第一款规定的擅自改变林地用途行为，对此行为应当依照《中华人民共和国森林法》第七十三条第一款规定“由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件”和《森林法实施条例》第四十三条第一款规定“处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”处罚。

同时，由于该地质队为修建道路和矿藏勘查擅自砍伐林地上的油松，此种行为构成毁坏林木，应当适用《中华人民共和国森林法》第七十四条第一款规定。参照山西省森林公安局制定的《山西省森林公安机关常见林业行政案件裁量参照标准》毁林行为“毁坏株数在50株以下的,由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数3倍的树木，可以处毁坏林木价值1倍的罚款”，该地质队毁坏油松1.50m高，市场估价1株100元，37株罚款共计3 700元。

该地质队擅自改变林地用途的行为与毁坏林木的行为是同一违法行为产生的两种后果，根据《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，二者只能择其重者进行处罚。本案中，适用《中华人民共和国森林法》第七十三条第一款的规定对该地质队擅自改变林地用途的行为进行处罚，比适用《中华人民共和国森林法》第七十四条第一款的规定对该地质队毁坏林木的行为进行处罚要重，所以，该县林业局选择适用《森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对该地质队擅自改变林地用途的行为进行处罚是正确的。

【观点概括】对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。擅自改变林地用途的行为通常伴有盗伐、滥伐或者毁坏林木的行为发生，涉及同一部法律的两个法条，应当按照法条竞合和一事不再罚原则，择其重者进行处罚。

二、林地“一张图”上的面积与林权证面积不一致如何处理？

【基本案情】2021年8月，某林业和草原局在检查时发现，沈某在林地内修建公路，向工作人员提供了该地块上的土地承包经营权证、林权证，并称占用的部分土地荒废七八年，自然生长了一些草和小灌木。经现场调查并结合林地“一张图”得知，初步确定沈某使用林地总面积为5 670m2。但根据该地块的林权证图斑档案资料确定，在该地块上应该核发的林权证面积为3 842m2，其余的1 828m2也没有办理过退耕还林手续。

【处理意见】在案件处理过程中，存在两种不同意见：第一种意见认为，林地“一张图”是最新的林业调查数据，沈某违法占用林地面积应以林地“一张图”上的面积为准，即5 670m2。第二种意见认为，林权证是证明该地块是否是林地的法定证书，沈某违法占用林地面积应当以林权证所能够证明的面积为准，即3 842m2。当地林业和草原局采纳了第二种意见。

【案例评析】林业和草原局的处理是正确的。本案的关键问题是，沈某违法占用林地的面积是多少平方米。沈某未经林业主管部门审核同意修建道路，对此行为应当依照《森林法实施条例》第四十三条规定“由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”然而，沈某擅自改变林地用途的违法面积应当如何认定呢？林地“一张图”是林业部门管理林地资源的重要工具和参考资料，但在行政处罚中，不能直接以林地“一张图”上的面积为准。因为在行政处罚中，林地“一张图”只是部门管理的方法和手段，不能作为定案的证据依据。从证据属性而言，林权证属于客观证据、书面证据，而林地“一张图”只是管理手段、方法。

【观点概括】林地“一张图”只是认定林地的重要参考，其图上面积不能直接作为定案依据，行政执法中一定要遵行法无明文规定不可为，当林地“一张图”的面积与有林权证的面积不一致时，应当以林权证能够证明的面积作为行政处罚的面积。

三、擅自改变林地用途如何处理？

【基本案情】2021年4月初，某区林业主管部门接到群众举报有人在某镇某村南采伐杨树。经查，某村村民张某在未办理林木采伐许可证情况下，擅自砍伐了杨树30余棵，并在没有办理林地手续的情况下，将采伐迹地推平，准备建设养殖场。

【处理意见】张某在未办理林木采伐手续和林地占用手续情况下，擅自采伐林木和推平林地用于建设养殖场的行为，根据《森林法实施条例》第四十三条的规定，属于擅自改变林地用途行为，应责令其限期恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元以上30元以下的罚款。某区林业主管部门根据《森林法实施条例》第四十三条的规定，责令被处罚人限期恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米15元的罚款。

【案件评析】本案中，被处罚人未经区林业主管部门审核同意整平林地，属于《森林法实施条例》第四十三条规定的擅自改变林地用途行为，依照《森林法实施条例》第四十三条规定处罚。

同时，由于被处罚人为建养殖场擅自砍伐林地上的杨树30余棵，此种行为构成滥伐林木行为，应当适用《森林法实施条例》第三十九条第一款之规定，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。

但是，本案被处罚人擅自改变林地用途的行为与滥伐林木的行为是同一违法行为产生的两种后果，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。因此，不能既对擅自改变林地用途的行为给予罚款，也对滥伐林木的行为给予罚款，二者只能择其重者进行处罚。本案中，适用《森林法实施条例》第四十三条的规定对被处罚人擅自改变林地用途的行为进行处罚，比适用《森林法实施条例》第三十九条第一款的规定对被处罚人滥伐林木的行为进行处罚要重，因此，选择适用《森林法实施条例》第四十三条的规定，对被处罚人擅自改变林地用途行为进行处罚。

【观点概括】此案例与案例一情况类似，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。涉及同一部法律的两个法条，应当按照法条竞合和一事不再罚的原则，择其重者进行处罚。