浅析我国建设项目环境影响评价文件分级审批存在的问题及对策

杜益振，张琛琛，赵 灿，张哲奇，张诗茜

（山东省环境保护科学研究设计院有限公司，山东 济南 250013）

1 建设项目环境影响评价文件分级审批概述

2002年为适应国家建设项目投资体制改革的需要，进一步规范建设项目环境影响评价文件分级审批管理活动，提高审批效率，原国家环境保护总局颁布《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，首次具体地明确了建设项目环境影响评价分级审批的基本原则和要求[1]。2009年原环境保护部对《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》进行了细化和完善。目前，国家和地方均按照分级审批的要求，制定了相应的审批目录。建设项目环境影响评价文件分级审批是我国环境影响评价制度的重要组成，也是我国建设项目环境保护管理法律制度的重要组成部分，其应用结果将直接影响到我国环境影响评价和环境保护管理法律制度的实施效果[2]。因此，对建设项目环境影响评价文件分级审批的优化，不仅能够有效提高建设项目环境保护管理效能，而且可以更好地明晰权责，完善环境保护管理体系，优化营商环境，促进我国经济绿色高质量可持续发展。

2 建设项目环境影响评价文件分级审批管理现状

2.1 国家层面

自《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施以来，生态环境部（原国家环境保护总局、原环境保护部）根据党中央、国务院重要决策部署，全面深化改革，积极推进简政放权，先后于2003年、2009年、2015年和2019年多次修订部（局）审批环境影响评价文件的建设项目目录，逐步下放环评审批权限。对比2019年和2015年本，《生态环境部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2019年本）》，将绝大部分建设项目环评审批权都下放到省级生态环境部门。目前生态环境部负责审批的环境影响评价文件的建设项目仅保留了新建炼油等化工石化项目、跨省铁路等交通运输项目、部分水电站等能源项目，以及其他可能造成重大环境影响的建设项目。据统计，生态环境部2019年审批建设项目环境影响评价文件为31件（不含核与辐射项目和海洋工程），较2014年的203件，审批数量大幅下降。生态环境部审批权限的下放，有效地减少了国家层面对具体建设项目环评的微观管理，强化了通过制定相关管理政策加强行业管理的上层宏观调控；同时充分发挥了地方审批部门的地域优势，提升了地方审批部门的主动性和责任感，提高了建设项目环境影响评价文件审批效率[3]。

2.2 地方层面

近年来，各省级生态环境部门结合本地区实际情况和基层生态环境部门承接能力及时修订调整建设项目环境影响文件分级审批规定[4]。一是落实简政放权，优化审批服务。《北京市生态环境局环评文件管理权限目录（2018年本）》，进一步优化市区两级环评审批权限，累计下放55%的市级环评审批权限；河北省2017、2019年连续两次下放审批权限，2019年将国家高速公路网项目等5类项目审批权限下放至各市生态环境部门（行政审批部门），并赋予张家口市和雄安新区省级审批权限；山东省2017年将50%以上的建设项目审批权限下放至市级审批部门，2020年印发的《山东省生态环境厅关于印发优化环评审批服务助推重大项目建设的若干措施的通知》（鲁环发〔2020〕17号）要求，2020年12月底前进一步下放建设项目环评审批权限，应放尽放、减无可减、放无可放，赋予各市更大的发展自主权。二是做到有放有收，实现审批动态管理。浙江省为加强重污染过剩产能项目的管理，严格控制新增产能项目，依据建设项目污染轻重、环境风险高低、生态环境影响程度以及地市承接能力等因素，浙江省生态环境厅发布的《省生态环境主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2019年本）》中在下放铁路、公路、新建汽车整车等项目审批权限至市级审批部门的同时，将新建水泥和平板玻璃项目环评审批权限上收；2021年为坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，深入打好污染防治攻坚战，推动实现碳达峰、碳中和目标，进一步提高环境管理效能，促进经济社会高质量发展，重庆市以渝环〔2021〕126号发布《重庆市建设项目环境影响评价文件分级审批规定（2021年修订）》，相较于2020年，重庆市将下放半导体材料制造、电子化工材料制造等行业审批权限至区县，但将水泥熟料、平板玻璃等环境影响大或环境风险高的“两高”项目的环境影响评价文件审批权限上收至市级；《吉林省生态环境厅审批环境影响评价文件建设项目目录（2020年）》中，在继续下放一批权限的同时，将化工、危废等污染重、环境风险大的行业审批权限上收。三是落实放管结合，提升环评管理效力。在下放审批权限的同时，各省份强化环评事中事后监管，对市县两级生态环境部门审批的环境影响评价开展抽查复核，加大培训指导力度，提升基层生态环境部门环评审批把关能力，严格规范环境影响评价文件编制质量。如浙江省出台了15个产业环境准入指导意见，每年对全省环评审批人员进行培训，提高基层环评审批人员业务水平。

3 现阶段建设项目环境影响评价文件分级审批存在的主要问题

现行《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条规定，“国务院生态环境主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”目前，随着环评“放管服”改革不断深化，国家和地方在调整环评审批权限方面，取得显著成效的同时，也暴露出违规下放审批权限、越级审批、环评审批“接不住”、分级审批随意性太强等一系列问题。

3.1 法律规定不适应实际情况

现行《中华人民共和国环境影响评价法》规定，由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目由生态环境部负责审批。对比《生态环境部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2019年本）》和《政府核准的投资项目目录（2016年本）》可以看出，两名录间存在明显的不衔接。如内河航运中跨省（区、市）高等级航道的千吨级及以上航电枢纽项目、年产超过100万吨的煤制甲醇项目以及煤炭、矿石、油气专用泊位已全部由省级政府核准，按照现行《中华人民共和国环境影响评价法》规定其审批权限应进行下放，但是生态环境部综合考虑其生态环境影响、环境风险和地方承接能力等因素并未进行下放；对于由国务院、中央军委进行核准的新建运输机场项目以及国务院行业管理部门核准的有卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目，其环境影响评价文件按照法律规定应由生态环境部负责审批，考虑到该类项目工艺技术和生态环境保护措施比较成熟、环境影响可控、地方承接能力可行等因素，生态环境部将其审批权限下放至地方审批部门，造成生态环境部形式上与法律规定不适应。

3.2 违规下放审批权限

部分市级生态环境部门违规将审批权限下放至县级环保部门。如浙江省某市将应由设区的市级环保部门负责审批的重污染、高环境风险及严重影响生态的电镀、编制环境影响报告书的生物质发电项目等11类项目委托下放给项目所在地县级环保部门审批，不满足《浙江省生态环境厅关于发布<省生态环境主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2019年本）>的通知》（浙环发〔2019〕22号）中“本通知所列的审批事项外，其余的均归设区市生态环境主管部门审批”的要求；某市级主管部门2018年制定了审批环境影响评价文件的建设项目目录，均与现行《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条中“前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”的要求不符。

3.3 存在越权审批问题

部分地区存在越权审批现象，市县级审批部门越级审批了应由上级审批部门审批的建设项目环境影响评价文件。如宁夏回族自治区某市环保局2017年对辖区内某冶炼项目予以批复，而根据《宁夏回族自治区建设项目环境影响评价文件分级审批规定（2015年本）》，“环保部审批以外的新建（含搬迁）、扩建（含技术改造增加产能的）冶炼项目”环评审批权限应属自治区环保厅，该市环保局不具备该项目的审批权限，属于典型的越权审批。

3.4 基层承接能力不足，环评审批质量难以保障

建设项目环境影响评价文件的审批存在很大的人为自由裁量权，审批人员的专业技术能力将直接影响环评文件的审批质量[5]。近年来，随着环评审批权限的层层下放，地方生态环境部门审批的项目难度和数量都在增加，但是工作人员数量基本没有大的变化，受审批人员素质和数量限制，承接能力严重不足，下放的环评审批事项存在接不住、管不好的问题[6]。同时目前我国多地设立了行政审批局，环评审批权也相应划转过去，从环评管理角度看，行政审批局受人员编制和能力限制，承接能力更是捉襟见肘。如某县环境影响评价文件的审批权限由环保主管部门划转至行政审批部门后，负责环境影响评价审批的只有2-3人，且之前未从事过相关工作，专业技术不足，但一年仍需完成200余个项目的环评文件审批，且按规定要在3个工作日内出具批文，环评审批质量难以保障。

此外，由于环评审批部门受人员和技术能力限制，部分地区环境影响评价文件审批时出现过度依赖专家的情况，有些地区完全由专家判定一个项目的“生死”。但专家队伍也存在着良莠不齐、对环境影响评价文件质量把握尺度不一、个人主观情绪高于法律法规和相关技术导则标准等问题，甚至还有个别专家通过故意刁难不签字或提出只有自己或与自己相关单位才能解决的问题，以此获利，建设单位和环评单位敢怒不敢言，严重影响了技术审查的公信力。

4 建设项目环境影响评价文件分级审批的对策建议

4.1 调整分级审批划分原则

修订现行《中华人民共和国环境影响评价法》和相关文件中建设项目分级审批的条款或规定，立足于党和国家简政放权、放管结合的总体要求，将建设项目的生态环境影响和承接能力作为生态环境部及省级主管部门分级审批的划分依据，进一步从法律层面规范和统一分级审批原则，指导建设项目环境影响评价文件的分级审批。

4.2 科学调整、稳妥有序下放审批权限

坚持“抓大放小、有放有收，应放尽放、放管结合”，体现担当和作为，在进一步下放权限的同时，上收部分已下放但“接不住、管不好”的重大项目环境影响评价文件审批权限，建立审批名录动态调整机制，及时纠偏。省级生态环境部门在下放审批权限时，应按照环境影响程度和范围，兼顾地方审批部门技术水平和监管能力，稳妥有序地逐步下放审批权限，有效避免审批权限违规下放、过度下放等现象的发生。严格审批权限下放管理，市级及以下生态环境部门不得再制定分级审批名录。

4.3 加强事中事后监管

审批权限下放之后，该管的仍要依法管好，简政放权的同时要提高服务能力，加强指导和监督。生态环境部及省级生态环境部门可适时开展市县承接的下放审批项目环境影响评价文件技术复核及考评工作，确保下放审批权限运行规范、监督到位[7-8]。

4.4 强化基层队伍建设，规范专家队伍管理

各级生态环境主管部门应进一步统筹辖区内环评工作，组建服务于基层生态环境部门的技术评估机构，切实加大对基层的技术支撑。加强对基层管理人员和技术队伍的培训，省级生态环境部门可结合地方特点出台行业审批原则或产业环境准入指导意见等，指导推进全省（区、市）环评审批工作。建立技术过硬的专家队伍和技术支撑体系，制定完善的专家队伍管理规范，建立专家考核和动态调整机制，明确专家职责和廉政要求，规定专家处罚办法，确保市县生态环境部门“接得住、管得好”[6]。

4.5 明确环评审批事权划分

完善生态环境主管部门与行政审批部门协同工作机制，明确权责划分，按照“谁审批、谁负责，谁主管，谁监督、谁行权、谁担责”的原则，建立健全有效沟通机制，真正做到审批和监管联动[9]。

5 结语

建设项目环境影响评价文件分级审批是我国生态环境保护管理“简政放权”的集中体现，同时也是环境影响评价制度“放管服”的深度体现。建设项目环境影响评价文件分级审批的优化将有利于我国环境影响评价制度的进一步完善，有利于更好地发挥环评制度从源头防范环境污染和生态破坏的作用，加快推进改善环境质量，促进建设项目的落地与实施，提升提高政府部门公信力。