河长制水环境治理创新制度的成效与反思——从协同治理视角看

刘 虹

（华东政法大学，上海 201203）

河长制水环境治理是我国为应对日益严峻的水环境污染问题制定的创新型水资源管治模式，在国内由江苏省无锡市首先创新应用。传统的水环境治理工作中往往会出现多头管理，职责交叉，“九龙治水”，涉及到众多不同领域的行政部门，比如环保部门、农业部门、水利部门、航务部门等，往往会出现配合不默契、信息共享有限以及治理资源不集中等问题。在各行政部门的管理过程中，由于管理区域、管理层级不同，导致一些简单问题仍需较为复杂的管理流程来解决，管理效率低下，此外，水环境治理工作主要以政府部门为主，在发动群众参与治水、护水等方面不足，导致难以调动社会力量共同参与。通过设立河长制，强调政府主要负责人的治水责任，坚持问题导向，围绕水环境突出问题，分别落实责任主体，管理更为扁平化。此外让沿河企业、居民、社会组织更多治理主体共同参与到水环境治理中，治理主体更为多元。这种创新管理模式，体现了现代治理理念中协同治理的基本思路，是具有鲜明中国特色社会治理模式的有益创新。

1 河长制概述

原有的水环境治理模式中会存在多领域、多部门、多地区共同治理的现象，各部门机构在水环境治理时常常各自为政，难以针对水环境问题制定出行之有效的解决方案，或者问题解决效率不高，导致水环境治理效果并不显著，无法有效缓解饮用水紧缺、河湖水污染严重等问题。为解决这一问题，政府部门推出了河长制水环境治理模式，河长制模式中，由基层政府领导担任河长职位，以此把水环境问题摆到政府工作更突出的位置，并把水环境治理问题与政府行政领导的职责挂钩，使其充分发挥自身岗位职能，在水环境治理中能够充分调动各部门机构执行治理工作，在整合资源与规划行动方面具有明显的突出优势。河长制主要包括乡级、县级、市级以及省级四级体系。其中，总河长由地方政府或党委主要负责人担任；河流湖泊所在地区分级设置河长，由同级别行政人员担任。县级以上的河长制应当由当地政府设置河长制办公室，实际组成情况依据各地区具体情况确定[1]。

2 协同治理视角下河长制水环境治理模式特征

作为一种新兴的、协同学与治理理论的交叉理论，协同治理理论有四个方面的显著特征，一是治理主体多元化，二是各子系统之间的协同性，三是自组织组织间的协同，四是共同规则的制定。从这个视角来分析河长制水环境治理模式，可以明显看出其具备了协同治理的一些本质特征。

2.1 治理主体多元化

在实际水环境治理过程中，涉及较多政府部门，这些政府部门各自职责不同，对水环境的影响程度也不同，例如引进一家企业是先考虑税收还是先考虑水环境污染，经济主管部门和环保主管部门的考量不一定一致。此外，沿河企业、居民的行为对水环境变化都有重要影响，所谓“问题在水里、根子在岸上”，传统的就水治水的模式在治水成本和治水效率方面都有不足。各地在推行河长制的过程中，都通过补充“企业河长”、“民间河长”的方式，让攸关水环境的各个主体参与到治理中来，形成共同治水的全新局面。

2.2 参与主体协同性

在基于协同治理理念的河长制水环境治理模式中，参与主体的统一协调性是其中重要组成因素。通过河长制这个工作机制，政府让多个主体参与到水环境治理中，围绕水环境治理的总体目标，以解决水环境突出问题为导向，各方主体之间积极开展沟通交流，加强合作效果，彼此之间相互影响、相互配合，同时具有明确清晰的实际工作职责，实现信息资源共享，从而产生良好的治理效果，将河长制的模式优势最大化。

2.3 自组织组织间的协同

河长制打破了传统水环境治理的部门层级制，通过河长制工作平台，围绕水环境问题的解决，在行政管理体制之外构建出新的治理平台，让沿河企业、居民、各类社会组织根据其可管理、可实施的内容自主开展治理，能充分提升管理效率，实现管理的精准化、精细化。在一些小型河流的治理中，由于小型河流数量众多，政府部门受限于管理成本，往往容易出现治反复、反复治的问题，而通过自组织组织间的协同治理在治理成效上有明显的优势。

2.4 形成主体信任制度

原有模式中各治理主体由于自身特点、社会地位以及可利用资源等因素的不同，导致各主体之间在治理工作中会存在较大的距离感，彼此之间信任程度相对较低[2]。而河长制模式中，发挥好河长的协调管理与资源整合作用，对各方主体进行有效协调，各主体之间具有更加真实清晰的了解认知。通过河长牵头发动、问计于民，发挥河长的资源配置能力甚至是个人魅力，能有效增进各主体之间的信任感，逐渐构建出良好稳定信任机制。各主体在努力完成自身工作的同时，能够积极配合其他主体相关工作，共同承担责任，从而使得河长制协调治理模式能够长远稳定运行。

3 协同治理视角下河长制水环境治理创新成效

3.1 按照问题导向精准落实治理措施

水环境治理的复杂性在于其问题的多样性、综合性以及治理手段的系统性，因此传统的行政管理方式很难快速高效地解决其问题，往往反复治、治反复。河长制这一模式在现有管理体制基本不变的情况下，围绕问题导向，以河长为主要责任人、协调人，把解决问题所涉及到的各个主体有机串联起来，减少管理层级，更为有效地集聚治理资源，更为快速地解决实际问题。

3.2 依据基层实际情况制定治理方案

水环境治理工作具有极高的社会关注度，河长可以深入群众中积极听取基层民众的意见和建议，只有符合群众意愿的政策方案才能够在实际应用中取得良好的工作成果。一些小型河流分布在居民的宅前屋后、小区周围，与基层群众的日常生活紧密相连，水环境的变化沿河居民、企业感受最深，水环境变好他们获益最多。因此，水环境治理需要针对水系统的“毛细血管”进行细致化管控，将河长制下沉到村居层面，赋予村居民一定的规划管理权力，积极建言献策，并针对其中有效建议进行分析研究，以此进行总结推广，从而推动基层群众参与水环境治理工作的热情，充分体现“人民城市人民建、人民城市为人民”的新时代生态文明理念。

3.3 加强宣传推广凝聚基层群众意识

协同治理视角下的河长制更加注重各方主体共同参与治理工作，因此，河长应当加强宣传推广力度，注重在基层群众中宣传协同治理的思想理念，将保护生态人人有责的思想观念深入群众中。通过构建思想宣传阵地，强化组织作用，在水环境治理工作实际覆盖区域内以村民小组、乡镇或村街道等为基础单位，积极开设村镇河长制工作站点以及水环境治理与保护宣传点位，以此加强水环境治理与基层群众之间的有效连接，使各站点能够成为基层群众学习水环境保护治理、宣传水环境治理效果以及展示各河流湖泊信息的基层阵地。同时，还可以利用微信公众号、村民宣讲以及线下知识培训等手段讲解水环境治理工作的具体内容，鼓励基层群众积极参与其中，听取真实有效的水环境保护治理措施，在日常生活中做到不污染、不破坏、互相监督、积极参与，使基层群众角色从“旁观者”向“参与者”转变[3]。

3.4 进一步引导企业主动参与水环境治理

在对沿河企业的政府管理中，河长制更多要抓源头管控，政府工商管理部门及其他相关部门可以通过对市场准入制度将不符合节水措施的、费水较多的、排放污染严重的企业从一开始就拒之门外。在实际治理过程中，通过河长制的工作平台，“企业河长”们通过参与学习培训，能更好地理解新时代生态文明思想的核心理念，选择适合企业长远发展的经验方式。通过参与水环境治理的问题讨论、方案研究，能够掌握更多技术信息，便于不断改进污水治理技术，减少排污能耗，形成与政府监管部门的良性互动。

3.5 让河长制成为社会监督政府工作的平台

河长制特别强化了社会群众的监督管理作用，通过河长公示制度，确保社会群众对河长具有知情权和监督权，比如河长的基础信息，河长具体职责、水资源基本信息、水环境治理进程、监督举报电话以及管治目标等信息。河长制构建了较为完善科学的监督考核制度，利用分级监督考核，构建出相互监督、第三方监督、转向监督、实地监督以及常态化监督的新型监督管理模式，在监督过程中发现问题后，河长通过及时挂牌督办，及时开展整治工作，快速规划出合理有效的治理方案，同时定期向社会通报治理进程，直至完成治理目标[4]。

4 协同治理视角下河长制水环境治理的反思与启示

4.1 加强党建引领，通过基层党建深化基层治理

习近平同志曾多次表明，共产党是领导一切的核心所在。解决好群众关心的水环境突出问题，满足人民群众对美好生活、美丽水环境的向往就是每一个党组织、党员的使命。在水环境治理中，应当注重发挥基层党建的领导作用与党员的模范带头作用，使基层党组织成为水环境治理工作中的重要带头人，成为基层群众可信任的主心骨。基层党建部门应当面向社会群众大力宣传“人民城市人民建”的政策主张，为基层群众普及水环境治理情况、治理任务以及水环境治理基础常识等信息，同时鼓励群众积极提出水环境治理相关建议。增强党员干部的责任意识，带领基层群众积极参与水环境治理工作中[5]。

4.2 坚持分工负责，发挥各个治理主体的主观能动性

河长制的核心治理逻辑就是打破传统的水环境治理行政层级制管理体制，围绕水环境的突出问题，强化问题导向，围绕问题明确责任主体，督促责任主体有效开展问题处置。因此，要强化“河长制就是责任制”的理念，注重河长的职责义务，确保其能够充分发挥河长的岗位职能，同时确保制度内部的执行组织具有良好的结构基础，能够在实际工作中形成高效快速的执行力度，充分发挥河长制的带头效应。各级别河长应当积极参与到治理工作中，带领各主体按照职责分工，有机协调，将河长制逐渐完善优化，向着更加高效化、实用化方向转变[6]。在政府治理体系外部，基层“民间河长”、“企业河长”也应当积极参与到水环境治理工作中，对牲畜粪便处理、生活垃圾分类以及污染物排放等从更为自觉的角度实施自我治理、自我提升。部分“民间河长”还可以协助各级河长办人员开展监督巡查工作，发现问题及时上报，参与商讨解决对策。

4.3 坚持智慧赋能，搭建多方参与治理的工作平台

随着社会科技水平与经济建设不断创新发展，水环境污染问题也变的更加多元化和复杂化，在水环境治理过程中应当积极利用信息化技术，创新优化水环境治理模式，通过科学技术改变水环境治理现状。比如，河长办可以利用全球定位系统、无人机影像系统、移动通讯系统、智慧化信息感知系统以及互联网系统等实现信息化、智慧化管治，这些现代化技术的应用不仅能够确保水环境治理的高效化与规范化，同时还能够积极探索水环境治理的全新发展方向[7]。可以利用互联网技术构建水环境治理信息化平台，各方治理主体可以通过平台实现各方资源信息的有效共享，进一步提高水环境治理工作的响应效率与决策效率，同时能够使得各级河长、社会群众更加真实全面的了解到基层水环境治理情况，最终形成水环境工作共管共治的良好机制。

5 结语

水环境治理工作是一项长远的国家发展政策，其不仅关系到我国水资源的质量问题，水环境生态问题，同时也是决定我国社会稳定发展的重要因素，因此，开展河长制进行水环境治理工作极其重要。基于协同治理的河长制在实施过程中应注重坚持党的领导，强化河长履职意识，以河长制工作平台协调统一各方治理主体，更为高效地统筹治水资源。此外，通过党的基层组织，深入基层群众，通过加强水环境治理宣传力度，及时收集反馈基层群众意见，提高水环境治理精准度，引导各方共建“美丽河湖”，实现水生态的健康稳定发展。