绿色信贷“政策驱动”模式的检讨与优化

刘广明，刘 帅

（河北大学 法学院，河北 保定 071000）

一、我国绿色信贷现行模式梳理及特点分析

（一）绿色信贷现行模式梳理：政策驱动

作为银行业金融机构履行生态环境保护责任的重要制度设计，我国绿色信贷在发展过程中逐步确立了以“政策驱动”为核心特征的实施模式，即绿色信贷发展主要倚赖于政策这一社会规范予以保障和推动。概括而言，我国绿色信贷政策体系主要由以下内容构成：1.绿色信贷制度框架，该框架所确立的规则涵盖绿色信贷业务管理方式、考核政策等内容，旨在引导银行业金融机构贷款资金流向绿色环保领域。2.信贷统计监测体系，通过对绿色信贷项目实施及相关情况的定期监测，为绿色信贷考核评价等工作的开展提供数据支撑。3.综合考核评价体系，主要包括两种形式：一是银行业金融机构自评，即由银行业金融机构按照规定对绿色信贷实施进行定期自主评价；二是监管部门评价，即由人民银行及其分支按照规定对包括绿色信贷在内的绿色金融开展情况进行定期综合评价，并依据评价结果对银行业金融机构实行激励约束管理。4.跨部门信息共享机制，通过信息共享有助于及时发现违反生态环境保护规定的贷款申请者，进而为银行业金融机构开展绿色信贷业务提供风险预警、信贷决策等方面的信息支撑。

（二）绿色信贷“政策驱动”模式的特点分析

绿色信贷“政策驱动”模式呈现以下鲜明特点：1.产业政策导向性。在绿色信贷的政策实施体系中，产业政策导向性十分显著，尤其是在绿色信贷考核评价上，诸多政策都将银行业金融机构所发放的绿色信贷项目是否符合国家产业政策（尤其是绿色发展政策）作为一项重要考核评价指标①如《商业银行绩效评价办法》将“服务国家发展目标和实体经济”作为首要绩效评价指标体系；《银行业金融机构绿色金融评价方案》中“执行国家及地方绿色金融政策情况”在该评价体系占比达到了30%。。2.监管部门主导性。我国现行绿色信贷相关政策几乎清一色的出自金融监管部门，由此使其成为了绿色信贷实施与管理的“牵头者”，与有些国家由生态环境保护等其他部门主导存在显著不同。3.行政力量推动性。回顾我国绿色信贷发展历程，其主要是行政力量的推动下得以持续推进的，由此使得绿色信贷实施呈现出鲜明的行政力量推动性。4.责任约束复合性。一方面，金融监管部门通过行政审批、业绩评价、人事任免等责任方式来实现对银行业金融机构的约束性管理，督促其按规定开展绿色信贷活动；另一方面，金融监管部门通过援引其他强制性责任规则来为针对银行业金融机构违规行为而实施行政处罚提供依据②例如2017年3月，中国银监会南通监管分局以“贷前调查未反映借款人环评违法情况，未对环评差的客户审慎授信，严重违反审慎经营规则”为由对江苏如东融兴村镇银行处以20万元罚款的行政处罚，其处罚依据就是《银行业监督管理法》第46条的“严重违反审慎经营规则”；又如2018年7月，天津银监局就以“贷前调查不到位，向环保未达标的企业提供融资”为由对平安银行作出了50万元罚款的行政处罚，该处罚依据除了《银行业监督管理法》第46条的“严重违反审慎经营规则”外，还包括《中国银监会关于印发<节能减排授信工作指导意见>的通知》和《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》两项政策文件。。

二、绿色信贷“政策驱动”模式存在问题检视

实践证明，“政策驱动”模式因具有适用灵活、针对性强等突出优势，进而极大地促进了我国绿色信贷的发展。统计数据显示，截至2021年9月末，国内21家银行机构的绿色信贷余额高达14.08万亿元①中国银保监会新闻发言人答记者问[N/OL].（2022-02-05）http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/38176/Document/1716698/1716698.htm.。但是，瑜不掩瑕，随着市场经济体制改革的深入，尤其是金融市场化水平的提高及绿色信贷需求的变化，“政策驱动”模式所存在的问题亦日渐凸显。

（一）授信管理滞后

作为银行业金融机构贷款业务开展的基础性制度，授信管理于绿色信贷的发展至关重要，但在“政策驱动”模式下，绿色信贷授信管理还十分滞后，主要体现在以下两个方面：1.授信评级体系滞后。科学统一的授信评级体系是银行业金融机构顺利开展绿色信贷业务的基本前提，但在绿色信贷实践中，不同银行业金融机构间存在绿色信贷评价标准口径不统一、操作性差的问题，导致相关措施难以精准落地，经营成本不合理提高。2.风险管理体系滞后。对于银行业金融机构而言，经营风险防范，尤其是信贷项目风险防范，是最为重要的工作和永恒的课题。为有效防范经营风险，银行业金融机构应当具备识别、评估经营活动中所可能蕴含的各类风险的能力，而风险管理体系建设则是能力确保与提升的关键环节所在。但是，在绿色信贷政策规范体系中，风险管理体系建设的规定和举措还十分滞后。相关文件进行了原则性规定，银行业金融机构在绿色信贷风险管理中往往仅以环境影响评价报告作为审查依据，致使风险审查流于形式。此外，银行业金融机构对绿色信贷项目可能存在的环境风险亦缺少统一的审查评价标准。由此造成，各银行业金融机构风险防控能力参差不齐，难以满足绿色信贷应对环境风险的需要。

造成我国绿色信贷授信管理滞后的成因在于：其一，我国银行业金融机构往往是从自身承担环境责任的自觉出发，按照本行的经营理念理解绿色信贷政策，在此基础上自主制定和实施授信标准，因而出现了绿色信贷评级标准口径不一的问题，影响绿色信贷授信评级体系的科学性。其二，银行业金融机构管理理念滞后于时代发展。在更加强调银行业金融机构环境责任的当下，环境风险于银行业金融机构而言就是一种经营性风险，而多数银行在风险管理体系建设中仍欠缺环境风险意识。

（二）正负激励欠缺

激励机制是帮助银行业金融机构克服理性经济人行为倾向，提高绿色信贷政策执行积极性的重要保障[1]，但在当前政策体系下，绿色信贷激励机制还尚有欠缺，主要存在以下问题：1.激励对象偏离金融机构本身。政府激励手段本应是通过政策杠杆带动银行业金融机构资金流向绿色产业，以解决绿色金融供给侧不足的矛盾[2]。但在实践中政府激励手段却多侧重于直接投向企业或绿色项目，而非银行业金融机构，由此导致激励手段与对象的错配，限制激励功能的发挥。2.激励机制系统化程度不高，难以激发信贷主体内生动力。当前我国出台的绿色金融激励工具，多是以单一绿色产品或环节为目标，未发挥系统化的激励作用，易降低绿色信贷资金的流转效率和投入产出比。3.负效激励措施不足且缺少制度依托。负效激励主要是通过责任机制实现，但当下我国针对银行业金融机构的负效激励措施仅依靠内部责任方式或援引其他强制性责任规则，责任类型不足。此外，在法律层面也缺少责任承担的具体规定，导致法律对银行业金融机构行为的指引效果不佳，司法和金融监管部门在处理绿色信贷案件时也易于趋向保守。

我国绿色信贷激励机制未能充分发挥其应有作用，究其原因，在于政府对绿色信贷市场干预能力存在欠缺。政府作为现代社会经济发展的内生性力量[3]，在干预绿色信贷市场时对于不同价值利益间的统筹兼顾、干预手段与干预目标间的适配、多样化干预手段之间的衔接等能力的不足是造成绿色信贷激励机制效果不佳的主要原因。

（三）外部监督羸弱

作为绿色信贷运行的保障性制度，监督机制对绿色信贷的功能发挥不可或缺。当下我国对绿色信贷运行的监督主要依靠以银行业金融机构自评、中国人民银行评价为核心的内部监督，而外部监督则十分羸弱，具体表现在：1.公众参与监督的缺失。作为外部监督的重要形式，公众参与监督具备独立性、广泛性等独特优势，能够为行政监管发挥重要的补充作用。相关政策文件中对公众参与监督仅作了原则性规定①如《绿色信贷指引》（2012）规定：“对涉及重大环境与社会风险影响的授信情况，应当依据法律法规披露相关信息，接受市场和利益相关方的监督。”，缺少具体监督方式等细化规定，导致公众参与监督在绿色信贷运行过程中并未得到足够重视，加之银行业金融机构的“惰性”，致使公众参与监督呈缺失状态。2.行政监管权责不清。在以政策为主的绿色信贷体系下，因缺少关于行政监管部门针对银行业金融机构开展绿色信贷业务监督的具体规定，导致行政监管部门开展监管的依据和手段不足，进而影响行政监管部门履责的积极性和监管效果。监管力度的不足也易助长银行业金融机构违规放贷的侥幸心理，造成绿色信贷市场“劣币驱逐良币”现象的出现。3.信息公开程度不足。对绿色信贷相关信息的公开是公众、行政监管部门开展外部监督的重要前提。为实现及时、准确、有效的外部监督，对信息公开的广度、深度和透明度都有着较高的要求。但在当前绿色信贷政策体系下，相关政策文件对行政监管部门、银行业金融机构和企业的绿色信息公开行为的指引极为有限，我国绿色信贷信息公开水平仍有较大提升空间，“信息不对称”仍是制约我国绿色信贷外部监督的主要症结所在。

外部监督羸弱，源于绿色信贷发展过程中社会治理和政府治理建设的不足。社会公众，作为绿色信贷所致力克服的，因企业经营活动所产生的负外部性效应的当然利益相关者，在对绿色信贷外部监督中的作用和地位往往被忽视。而政府怠于加强对行政监管部门权责的梳理和对信息公开的管理。

三、美国“潜在责任人”制度设计逻辑及引入可能

（一）美国“潜在责任人”制度的设计逻辑

为解决以上世纪70年代纽约拉夫运河事件和密苏里时代海滩小镇污染事件为代表的一系列重大环境污染事件的事后救济问题，美国出台了CERCLA法案并确立了“潜在责任人”制度[4]。“潜在责任人”的规制逻辑包含三个主要部分：一是“潜在责任人”的范围，法案列举了四类“潜在责任人”②这四类“潜在责任人”包括：（1）船舶或设施的所有者和运营者;（2）处置危险废物时，处理设施的所有者或运营者；（3）在为其他人或实体所有或占有并容纳有危险物质的设施或焚烧船中，通过合同、协议或以其他方式安排处置或治理，或安排运输者处置或治理为其或任何其他人或实体所有或占有的危险物质的人；（4）接受或曾经接受将危险物质运往为该人所选择的用于处理危险废物的处理或处置设施、焚烧船或场地，并且在该设施或场地发生有危险物排放或有排放危险的人。。二是责任形式，法案要求“潜在责任人”承担连带责任，通常为严格责任，且具有可追溯性，即便污染行为发生在法案生效以前，仍能够根据法案追究责任人的环境侵权责任。三是抗辩事由，包括法定的抗辩事由和时效抗辩两类。在初期，“潜在责任人”的法定抗辩事由仅有CERCLA法案本身规定的法定抗辩事由③仅包括（1）不可抗力；（2）战争行为；（3）与被告无合同关系的第三人的作为或不作为。，导致银行业金融机构不得不面临巨大的经营风险，一些金融机构甚至采取极端措施，减少或直接停止对于某些较高环境风险行业的授信支持。为此美国在1986年通过《超级基金修订和再授权法案》对CERCLA法案进行了修正，其中增加了一项无辜购买人抗辩④即购买人或运营者能够证明他在购买时不知或没有理由知道在设施中处置过任何危险物质时，他可以提起这一抗辩。。2002年，美国进一步在《小型企业责任法》中新增了小量豁免人、邻近财产所有者和善意的预期购买人⑤小量免责是指潜在责任人安排处理或治理的，安排运输者利用运输处理或治理的，或承运处理或治理的设施中所含有危险物质的材料总量低于规定标准时不承担CERCLA规定的责任；《小型企业责任法》通过排除拥有邻近财产的所有者，修订了所有者或运营者的概念，这一条款的制定旨在保护所谓的邻近财产的所有者，他们“本质上是其邻居行为造成的污染事故的受害人”；善意的预期购买人抗辩旨在便利取得、清理和再开发被污染的“棕地”。三种法定豁免事由，最终形成了现在较为宽松的抗辩事由范围。

银行业金融机构一旦面临可能承担贷款企业环境侵权行为连带责任的风险，就会加强在贷款审批过程中对企业环境风险的评估，进而限制高环境风险企业的盲目发展和肆意扩张，在降低银行业金融机构承担连带责任风险的同时实现了产业调控目标。同时，企业为了顺利融资也必然会重视企业环境效益，积极降低企业环境污染风险。这样在银行业金融机构和企业间形成良性循环，促进银行业金融机构积极承担社会责任和企业朝向绿色发展。此外，将侵权责任延伸至银行业金融机构，在污染企业受公司法有限责任制度的保护而无法完全履行赔偿义务的情况下，可以由银行业金融机构进行托底进而最大限度地抵消环境污染事故所造成的不良影响[5]。

（二）“潜在责任人”制度的引入可能

CERCLA在其责任主体范围设计上体现了由“污染者负担”向着“污染者”与“关联方”共同负担的理念转变[6]。银行业金融机构环境侵权法律责任的承担主要是基于企业社会责任理论、环境风险管理理论、商业银行资产负债理论等影响下立法机关扩大解释“所有者和经营者”范围的结果。但毕竟银行业金融机构的放贷行为本身不是造成环境污染的主要原因，并且由于CERCLA的责任分担条款对于“潜在责任人”而言是除外补救条款[7]，其初衷也仅是希望银行业金融机构承担更多社会责任，因而对于环境侵权民事责任来说，由污染企业承担应是原则，由银行业金融机构承担连带责任则是例外。此外，CERCLA法案在“潜在责任人”制度构建路径上遵循“先严后宽”的方式[8]，不可否认此种“严格、连带且具有追溯力”的民事责任极大地满足了环境治理的需求，但也不合理地推高了银行业金融机构的信贷审核成本，并最终将这些成本转嫁到企业身上。为此，美国在此后二十年间陆续出台了其他法案，扩充了“潜在责任人”的抗辩事由范围，同时其他国家在效仿“潜在责任人”制度时，都注重设置广泛的抗辩权以消解制度带来的不利影响。

对于我国来说，在构建我国银行业金融机构环境侵权责任制度时，对“潜在责任人”制度的优点应当予以借鉴，其核心在于对范围标准和抗辩标准的本土化改进，对银行业金融机构承担环境侵权民事责任应在立法层面上予以确立，以强化银行业金融机构的社会责任。同时考虑到我国绿色信贷发展正处于初级阶段，相关制度建设和经验积累不足，在进度安排上宜采取“先宽后严”“先试点，后推广”的模式，这样不仅有助于减少制度变动引发的消极影响，还有助于降低改革风险，减少改革震动，腾挪出纠错的时间和空间。

四、我国绿色信贷发展模式的优化进路

（一）完善绿色信贷授信管理制度

授信评级体系建设是绿色信贷长效发展的重要基石，建立科学统一的授信评级制度，有利于各类绿色信贷规范间的相互兼容。尽管在绿色金融理念的影响下，多数银行业金融机构在所采用的信贷评级办法的技术标准中尝试加入环保要素[9]，但实践效果却难说科学有效。究其原因，环保因素涉及排污、节能、减碳等方面较为复杂，且这些因素的经济性特征并不明显，导致各银行业金融机构在制订技术标准时各行其是。针对于此，可建立绿色信贷授信评价指导机制，引导各银行业金融机构统一信贷标准。首先，建立统一的绿色信贷技术标准体系。将原本由各自主管部门发布绿色信贷技术标准的机制变为统一发布、分工负责。对现有各类绿色信贷产品技术标准进行梳理整合，使不同产品技术标准体系相互衔接，协调不同绿色信贷产品间功能发挥。其次，建立银行业金融机构绿色授信评级办法指导准则。指导银行业金融机构建立科学的绿色授信评级机制，准确判断借款人绿色信贷等级。例如将环保评价同传统信贷评级体系相结合，构建三维评级模型，即第一维是传统的信贷评级办法，第二维是对企业排污环境影响的评价，第三维是对企业碳排放的评价[10]。

风险管理体系是银行业金融机构安全经营的重要保障，完善风险管理体系建设可从两方面入手：其一，在机构设置方面，可根据银行业金融机构自身绿色信贷业务量和风险管理水平，在一定层级的机构内部设置绿色信贷风险管理部门，负责区域内绿色信贷业务的项目风险评价、资产风险管理等工作。其二，在风险管理体系建设指引方面，由中国银保监会出台绿色信贷风险管理指引文件，引导银行业金融机构建立健全绿色信贷风险管理体系，包括风险管理策略、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，为银行业金融机构实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法。

（二）健全正负效应激励机制

健全我国银行业金融机构开展绿色信贷的激励机制可从正、负两个方向协同发力，注重激励对象回归银行业金融机构本身。正向激励的重点应围绕如何激励银行业金融机构扩大绿色信贷供给发力，设计以银行业金融机构为中心的多元化、差异化激励机制。银行业金融机构开展绿色信贷业务最为关切的是如何获得信用担保和降低经营风险，因此可通过加强增信担保、降低风险资产占用，加强财政税收扶持力度等措施鼓励银行业金融机构积极发展绿色信贷业务。具体而言，1.可由地方政府联合社会资本出资设立绿色融资担保机构①2021年3月18日，国家级经开区首个绿色融资担保机构——黄埔科学城（广州）绿色融资担保有限公司正式揭牌成立。参见吴雨伦：《广州首家绿色融资担保机构诞生，将如何助力绿色金融发展？》（2022-03-08），http://static.nfapp.southcn.com/content/202103/18/c4961896.html?group_id=1.，为绿色信贷项目增信担保；2.对绿色贷款给予财政贴息；3.对符合激励条件的银行业金融机构开展绿色贷款增量奖励和定向费用补贴等；4.针对银行业金融机构开展绿色信贷业务实施税收优惠，为提升激励效果，可按银行年绿色信贷平均余额占全部贷款平均余额的比例设置优惠阶梯；5.对系列绿色产品和项目不同环节采取系统化激励措施，通过措施间的相互衔接提高激励措施的系统化程度。

负向激励主要是通过责任机制实现的，在立法中明确对银行业金融机构及其高管的“通报批评”“行政处分”等行政责任并对责任承担进行细化，同时引入“潜在责任人”制度拓展银行业金融机构的责任形式，构建银行业金融机构以行政责任为主，以民事、刑事责任为辅的责任体系。在引入“潜在责任人”制度方面：1.可通过《民法典》“侵权责任编”进行引入。银行业金融机构“潜在责任人”的理论基础更贴近于《民法典》第1198条安全保障义务规定的基础理论，即危险控制理论和获利理论[11]，可将银行业金融机构纳入安全保障义务人范围并规定其对借款人环保证明文件的审查备案义务，对借款人违反合同环保条款的行为及时采取措施并报告环保部门等相关义务。此外，在责任承担范围和归责原则上应予收缩，避免银行业金融机构动辄得咎。在范围标准“参与管理”和“所有权标记”设计中，严格限缩“潜在责任人”的认定标准，排除“仅具有影响能力或未行使控制权”的情形，在抗辩标准上赋予银行业金融机构更为广泛的抗辩权。在归责原则上更宜采用补充责任原则并赋予银行业金融机构承担赔偿责任后的追偿权。2.“潜在责任人”制度应当在金融立法中有所体现。在《商业银行法》等法律中明确银行业金融机构“潜在责任人”的身份，同时在相应金融监管法律中明确监管部门对银行业金融机构环境责任的监管规则，包括监管范围、监管方式、监管流程等。

（三）强化绿色信贷外部监督

强化绿色信贷外部监督，应从拓展公众参与、明晰政府权责、完善信息公开三方面入手。1.拓展公众参与的核心在于畅通监管部门、银行业金融机构同社会公众之间的沟通渠道。通过设置常态化的沟通机制，如对绿色信贷政策文件发布、重大绿色信贷项目审批等事项召开听证会，在评价绿色信贷政策实施效果中加强对公众意见的收集，设置绿色信贷项目举报处理机制等，积极将公众参与贯彻绿色信贷政策发布、执行、评价全过程。2.明晰政府权责需要从制度完善着手。首先，在《银行业监督管理法》等上位法中明确行政监管部门的职权职责，健全以银、保监会为中心的分类合作监管体系，加强行政监管部门的履职能力和积极性。其次，建立绿色信贷监管协调机制。绿色信贷行政监管横跨多个部门，在部门间建立沟通协调机制，保障信息通畅，理顺监管过程。3.完善信息公开重点在于提升信息公开的强制性、广度和透明度。信息公开主要包括银行业金融机构对绿色信贷信息的公开、行政监管部门对违规信贷项目和环境违法企业的公开、企业对自身环境信息的公开。在立法层面规定三方主体对绿色信贷信息的公开义务，包括公开范围、公开方式、公开时限等，同时应配套相应责任机制，为信息公开赋予强制力保障。此外，还应当建立信息共享、对外发布、举报受理等配套机制对接外部监督。