论生态环境保护的法治体系建设

李晓露

(广东司法警官职业学院，广州 510520)

近年来，全国各地在环境保护相关文件的指导下，积极探索生态环境保护制度建设的具体实践，例如天津、广东、上海纷纷设定了生态环境保护的红线，无锡、扬州、南京等城市也不断完善区域环境保护制度的规划。但是从当前研究成果来看，许多地区在构建严格的环保制度和严密的生态环境保护法治方面还处于探索的阶段，对于环境保护法律追责以及生态环境污染管控等系统性的研究还不够完善。因此有必要进一步梳理现阶段生态环境保护制度建设的必要性和不足之处，从而把握整体的改革方向，以政策调整和科学调控为基础，进一步完善相关法规和政策实施的效果。

一、生态环境保护法治体系建设的必要性

(一) 弥补当前分散立法的不足生态环境保护工作“牵一发而动全身”，生态环境系统是一个运行的整体，因此对水污染、大气污染、土壤污染以及对河流、森林、湖泊等方面的生态保护和治理也要从整体的角度出发，进行相关制度法律建设。但是从中国目前生态保护发展战略的制定以及污染防治的顶层设计来看，尚未形成国家级的综合性立法机制。目前所形成的立法体系主要可以分为四个部分，以黄河流域的生态治理为例分别为：全国人大制定的最高法律文件、国务院制定的流域管理行政法规、国家水利部制定的特别事项规章内容以及具体省份所制定的地方性法规。这些法律法规的内容较为分散，某些特定的条款还存在模糊性及操作性不强等问题，法律文件之间也缺少协调统一的关系，甚至在某些污染防治法律的内容中还存在相互冲突的部分[1]。因此进一步加强生态环境保护的制度、法治建设，有助于形成对生态保护的综合管理和一体化的法律体系，同时对特定区域内水源、土壤、大气等生态环境因素进行全面监测和系统管理，推动全国生态环境质量的整体提升。

(二) 贯彻落实国家生态保护、高质量发展战略为了更好地解决国家发展过程中面临的能源危机、生态环境破坏、环境污染等突出性问题，国家进一步提出了将生态保护和高质量发展相结合的战略规划。回顾中国环境保护工作的实践历程，相关制度、法令实现了从无到有、从松散到严格的过程，环境保护的手段也由最初的命令制度演变为立法、行政、经济调节等多渠道并用的管理体系。在此背景之下，国家相继出台了有关环境保护以及水污染、大气污染防治等方面的一系列法律内容，同时针对相关企业的生产行为也制定了污染源治理、污染物集中控制、城市环境整治、排污收费以及环境评估等多种措施[2]。因此构建严格的制度和严密的法治内容，有助于进一步顺应中国环境保护工作发展的整体趋势，将国家对于生态保护高质量发展的战略要求落到实处，真正适应当前社会经济的发展以及满足未来生态环境优化的需求。

二、当前生态环境保护法治建设中的突出问题

(一) 环境立法未臻完善，环保处罚力度不足尽管中国近些年来环境立法的工作得到不断加强和完善，但整个生态环境保护法治体系还存在某些不足之处。例如对于生态保护红线的划定来说，相关内容只是出现在各级地方政府的政策性文件内容中，缺少相应的法律法规进行约束和规范。其在《中华人民共和国环境保护法》的内容中也只有区区几个条文，无法对各种生态保护红线的越线行为进行责任追查。还有部分地区仍然存在立法缺位的现象，造成环保处罚力度较弱，违法者犯罪成本较小等问题。尽管某些地区在环境污染惩处的标准上规定了违规开工建设的最高罚款额度，但是某些企业为了进一步提高建设效率，一边违规开工、一边进行而环保评测，甚至先污染后交罚款。总之，许多新的环保问题在不断凸显，中国的环境立法尚未及时跟进，因此造成生态环境保护还存在着许多立法方面的缺失问题。

(二) 生态环境保护参与者的权责关系不明确严格生态环境保护制度和法治建设是一项需要全民参与并且涉及多个机构和领域的长期性工作。但是目前生态环境保护的工作体系还不够健全，生态环境保护的法治化实施还存在体系混乱、管理责任部门权责不清晰、缺少统一化管理等问题，这不仅阻碍了当前生态环境制度建设的整体推进，而且也无法对某些生态环境破坏行为进行有效追责和依法惩处[3]。生态环境保护的工作涉及环保部门、海洋部门、国土部门、林业部门以及农业、水利等多个系统性管理部门，只有明确生态环境保护参与者的具体职权，才能够充分发挥协同治理的优势，如果缺乏统一的管理和权责划分，很容易造成生态保护法律制度实施混乱的现象，还可能在环境民事案件的办理过程中出现生态环境保护参与者之间不可协调的矛盾。

(三) 环境经济制度的效用不明显在现有环境保护政策的基层执行过程中，相关的环境经济制度并未发挥出市场在环保资源配置中应有的决定作用，也无法有效体现环境经济制度的优势。构建科学、有效的生态环境财政制度、税收制度以及金融体系等，有助于进一步实现经济的绿色化和生态化发展。但是中国环境保护市场化发展的规模还比较小，资源配置的效率还较低。首先，税收方面缺少直接针对污染排放和环境破坏等违法行为的税收制度。在信贷和保险领域，有关环境保护的绿色信贷和绿色证券也缺少制度实施的内在动力，关于排污权和自然交易的体系建设也不够完善。其次，产品生产方面，缺少对环境损害成本的合理界定以及环境负担机制，无法对市场参与者形成正确的导向，对于某些损害环境生态的主体行为无法进行有效限制，也无法从根本上改善资源配置的不合理状况[4]。最后，环境经济制度缺少相应的配套措施，政策的具体执行缺乏协调性。对于污染环境的风险评估缺乏统一的、有效的制度规范，相关法律法规在进行局部试点后也很难形成全面性的推广。

三、生态环境保护法治体系建设的具体措施

(一) 划定环境保护的生态红线中国生态红线制度的实施已经经历了萌芽期、快速发展期以及成熟完善期等多个阶段，并且经过不断的努力和探索，取得了显著的发展成果。但是从目前来看，生态环境保护领域的许多地方还需要进行政策的深化。必须以多学科的理论分析为基础，构建生态环境保护红线的基本框架，将红线划定与政治经济发展的整体格局相结合，形成资源利用、污染防治、生态系统修复的一体化格局。同时还要进行生态红线的差别化管理，将生态红线的具体制度用法律的手段固定。在当前生态环境保护的新环境中，有关部门首先要进一步保证制度建设的及时性和适时性，不仅要完善生态红线制度的基本法规，而且要拓展与生态红线配套的相关政策。例如要制定并落实生态补偿制度以及生态红线政绩考核制度等。其次，要加强生态红线制度的体系建设，加强各部门对于生态红线内涵的深刻理解，要不断汲取十几年来生态红线划定和政策实施的相关经验，明确责任部门的权责划分。要利用差别化管理的优势，促进各地方的生态保护实现制度性的创新，进一步提高生态红线制度的普适性和推广性。

(二) 加强生态环境保护的分级管理制度要以整体性的国土空间规划为基础，进一步落实主体功能区制度。同时还要参照生态安全、生态服务以及生态景观的重要性次序，逐步构建出以国家级、省级、市级以及县级为标准的四级制度体系，从而形成自上而下的生态保护政策传导机制，真正将党和国家对于生态保护统筹治理的相关政策落到实处，各级政府也要形成生态环境治理的一致性思路。对于中央和地方各级部门的执法监管，首先要明确事权和财权的有效分配。例如中央职能部门要充分发挥法律法规制度的引导性作用，同时要对地方各级主管部门的政策执行进行有效督查。利用多方面的生态环境监测指标考察地方的环境质量，从而协调不同流域、不同经济区域的协同发展关系。对于生态环境要素的把控，要形成从国家到地方再到具体单位的环境监管机制，从而形成分级管理制度下的有效分工。

(三) 加强生态环境保护重点问题的预防治理制度针对耕地污染的问题，要进一步健全政府引导、企业推进以及农户参与的风险管理机制。要进一步健全财政保障制度，充分发挥第三方机构的评估、治理优势。针对普通农户所面临的耕地污染、水污染等问题，要构建更加科学的水肥策略，种植低积累的农作物品种，同时结合乡村振兴以及产业扶贫等优势政策，进一步改善当前耕地污染的整体状况；对于土壤环境的修复问题，要形成包含空间规划、产业发展、监督监控、风险防控等方面的一条完整的土壤污染防治产业链，严格监管地下水污染和土壤污染；对于矿山生态环境的破坏问题，要针对不同污染物进行针对性的防控治理。例如严格把控重金属污染，实现矿区生产的产品分流；对于垃圾分类管理问题，有关部门要形成污染物和废弃物治理的协同推进机制，要充分发挥物联网监管的优势，实现对特定危险废品的溯源追责。

(四) 严格生态环境保护的后果惩治制度首先，对于生态环境保护相关法律制度的执行，要构建各级领导干部的终身职责追究制度和环境治理审计制度。对于部分牺牲生态环境来谋求经济发展利益的官员，要依据其对生态环境的损害程度追究其政治责任和法律责任。其次，对于企业和个人所造成的生态环境损害，也要依照法律规定进行严惩。要进一步加大企业生态违规的成本，加大造成环境损害需要赔偿的力度。使众多企业和个人进一步认识到环境污染和生态损害的内在关系，同时还要进一步完善生态环境损害的鉴定机制和评估机制，从而为构建生态环境破坏后果严惩制度提供有利依据。还要进一步完善生态环境的公益诉讼制度[5]。要在特定情况下赋予公民公益诉讼权，以便对特定机关和社会团体提起诉讼，真正确保各类生态环境的违法行为人受到应有的制裁。

(五) 构建生态环境的综合治理制度首先，要构建生态保护统筹协作机制。政府多个主管部门要牵头构建涵盖财政、科技、农业、改革、生态等多个领域的生态环境综合治理机制，要重点构建生态安全战略发展的一体化的格局。同时还要形成大江大河以及水、空、地协调联动的治理机制，在生态环境监测评价制度构建的过程中，要以生态环境的测绘、自然资源的监测、生态状况的分类为基础，逐步构建生态安全预警机制以及环境污染问题的动态监测机制，最终形成多主体参与的生态风险预测、预警系统。以点带线、以线带面，形成对生态保护的统一规划。在现代化生态保护和环境监管平台的构建过程中，要充分调动政府、企业以及社会公众的参与积极性。不断扩大自然资源监测网络。要充分鼓励第三方平台，将当前5G技术、物联网技术、网络直播等技术充分运用到生态环境保护的理论宣传以及智能化管理的过程中，发挥融媒体优势，共同构建健康、良好的综合治理社会环境。

(六) 优化自然生态环境的修复制度“十四五”规划进一步明确了，生态文明制度体系的构建要以生态保护和生态修复作为重点性内容，同时要加大重点领域的污染防治和环境修复，实现生态系统的整体优化。这也要求相关参与者要在完善现有生态破坏存量修复工作的基础上，贯彻落实人与自然和谐发展的理念，不断加大重点生态系统的修复力度。只有真正实现生态系统的良好运行，才能够进一步实现生态系统功能的强化以及生态环境质量的逐步改善，并在此基础上形成生态环境发展的良性循环机制。在具体实施中，各部门要树立山、水、林、田、湖、草综合修复的理念，进一步完善生态环境修复的法律内容，要以增强自然生态系统的自我修复能力作为最终目的，提高生态系统运行的稳定性。另外，还要重点构建针对青藏高原、黄土高原、黄河流域、长江流域等重要生态系统的修复治理工作。

(七) 加强生态环境保护的经济调节制度首先，要进一步完善绿色财税和金融制度，充分发挥出经济的调节作用，要完善中国当前绿色信贷、绿色证券以及绿色贸易体系。要借助公共财政的支持优势，发展绿色产业。在税收方面，要根据相关企业的污染物排放、二氧化碳指标、污染产品等多方面内容设置相应的环境税税目，进一步推动实施生态治理的“费改税”政策。对于资源开采行为，要对资源型产品进行重新定价，尤其是对于煤、石油、天然气等产品生产，要将生态环境破坏的成本纳入其定价体系中。其次，要构建更加完善的排污权使用交易制度，进一步推动自然资源产品价格体系的优化，实现排污指标的有效使用。同时，还要建立对于排污许可和排污总量控制的管理制度。各级政府要尽可能保证在生态产品交易的过程中各区域、各群体的合法利益，有效调节生态产品供给市场的各类矛盾，形成更加科学、公开、有效的生态补偿制度。