“十四五”时期我国社会救助在相对贫困治理中的改革思路

曾泉海

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

2020年底我国所有的贫困县全部脱贫摘帽，这是我国扶贫开发史上所取得的巨大成果，标志着我国绝对贫困的消除。“十四五”时期，我国将开启以解决相对贫困问题为目标的新的贫困治理阶段[1]。社会救助在贫困治理中的“兜底性”作用，决定了扶贫工作的开展应将社会救助作为重点突破口[2]。现行的社会救助主要停留在事后的救助补偿上，水平低且消极地对抗着贫困风险。同时，社会救助在贫困治理中相继出现瞄准偏离、资源溢出及功能异化等问题[3]。为此，探索并提出“十四五”时期我国社会救助在相对贫困治理中的改革思路，有利于后脱贫时代相对贫困治理长效机制的建设，是我国贫困治理形式转变对理论界提出的新的研究任务。

一、“十四五”时期我国的反贫困形势

在党中央的正确领导和全国各族人民的积极参与下，新时代精准扶贫战略的实施取得了举世瞩目的成就。现行标准下农村贫困人口全部脱贫，仅党的十八大以来就有1亿多贫困人口实现脱贫[4]。随着脱贫攻坚目标的顺利实现，长期困扰我国农村的绝对贫困和区域性整体贫困被消除,农村贫困将会进入一个以相对贫困为特点的“新贫困”治理阶段[5]。在进入“十四五”时期之后,我国的扶贫工作将由消除绝对贫困向缓解发展不平衡、不充分的相对贫困转变[6]。因此，全面分析相对贫困背景下贫困治理面临的新形势和新挑战，将为后扶贫时代的反贫困实践指明方向。

(一)脱贫户仍有返贫的风险

习近平总书记在第十三届全国人大二次会议上强调，“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚”，要做到“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”[7]。2020年底我国所有贫困县全部摘帽，但脱贫人员中无业可扶和自身无力脱贫的人数较多，只能靠政府救助实现脱贫，多“救”少“助”，反贫困“造血”功能不足，故脱贫人员自身的发展能力依旧很弱，脱贫家庭抵御社会风险的能力依旧不强，仍然可能返贫。同时，低收入群体可能随时面临着失业、疾病、年老等各种不可抗力因素的共同影响，这不仅会给脱贫户的经济造成损失，而且会给其心理带来极大的负担，加剧脱贫户返贫的现实风险。

(二)相对贫困逐步显现

2020年之后，我国进入后脱贫时代，相对贫困是其主要特征[8]。随着经济社会不断向前发展和社会保障制度不断完善，“吃不饱、穿不暖”的社会现象已经成为过去式，绝对的贫困现象已经基本清除。但基于资源有限和需求无限这对基本矛盾，农村内部及城乡贫富差距不断拉大，社会资源更多掌握在富裕阶层手中。农村中的低收入人群虽然已经解决了温饱、居住等基本的生存问题，但相较于收入较高的富裕阶层，无论是在社会参与的程度上，还是在享受到的社会资源上，都处于相对贫困的状态，并且随时可能陷入突发性事件导致的生存危机，从而再度陷入绝对贫困的境地。

(三)扶贫对象精准认定难度较大

扶贫对象精准认定一直是贫困治理工作的重难点，通过对家庭经济状况的核实来进行扶贫对象的精准认定仍然难度较大。在精准认定的实际操作过程中，如何设置精准认定的指标和权重非常关键。在当前的贫困治理中有两类特殊的群体：贫困退出户与贫困边缘户。随着扶贫标准的提高，一些贫困退出户会认为自己吃亏了，没有享受到更为实惠的待遇，而贫困边缘户则认为自己生活水平低下，应该被识别为贫困户[9]。同时，我国社会专项救助普遍偏向低保户，制度之间的重合、福利的排斥使得扶贫效果大打折扣，这不仅不利于资源的优化配置，而且会降低人民群众对政府工作的满意度。

二、“十四五”时期我国社会救助在相对贫困治理中的问题

扶贫与社会救助具有融合治理的“天然属性”[10]。扶贫重“扶”，社会救助重“济”，两者均为我国贫困治理的重要维度。社会救助的“兜底”保障功能决定了“十四五”时期我国的相对贫困治理应将其作为重点[2]。与此同时，我国的社会救助工作也面临着建立解决相对贫困问题长效机制的目标和任务[1]。除了相对贫困治理的时代新背景给我国社会救助提出了新的要求，巩固拓展脱贫攻坚成果、人口老龄化的不断加剧及未来社会中的各类风险都将给社会救助带来新的挑战。

(一)社会救助立法层次不高，碎片化特征明显

我国现代法律意义上的社会救助萌芽于20世纪末。从1993年上海建立城市最低生活保障制度开始，到《社会救助暂行办法》(2014年)、《社会救助兜底脱贫行动方案》(2020年)、《关于改革完善社会救助制度的意见》(2020年)等行政法规的颁布，我国现行社会救助的框架和地位已经基本确立。但当前社会救助的法律位阶不高，没有统一的社会救助法，仍然停留在国务院办法、意见、条例等层面，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度，难以完整规范和刚性约束社会救助的全过程。同时，我国当前的社会救助缺乏统一管理，不同的救助项目由不同部门分管。低保、特困由民政部门负责，医疗、应急管理则由医疗保障、应急管理、人力资源与社会保障等部门负责，教育、住房等专项救助又归属其他部门，这使我国社会救助规范与实施体系呈现出非常鲜明的碎片化特征。

(二)社会救助标准的保障水平偏低，救助形式单一

目前，我国社会救助标准的保障水平仍然偏低。就以最低生活保障为例，其目标是满足最困难群众的基本生活需要，基本生活也是以基本生存为标准。在低保标准的人均可支配收入替代率计算中，欧盟“占人均收入的50%”的标准被国际上认为是最“公道”的计算方法。根据民政部发布的《2020年民政事业发展统计公报》[11]和国家统计局发布的《2020年居民收入与消费支出情况》[12]相关数据，截至2020年底，我国城市居民低保标准的人均可支配收入替代率为18.5%，农村居民低保标准的人均可支配收入替代率为35%，远低于欧盟“占人均收入的50%”的标准，社会救助标准的保障水平还很低。与此同时，我国的社会救助在形式上也非常有限，主要集中在向被救助者提供现金和实物援助方面，服务救助及能力建设少。这不仅无法满足救助对象多样化的救助需求，而且可能会导致贫困人口对低保救助产生强烈的依赖心理。

(三)社会救助贫困识别标准较为模糊

我国的社会救助是一个涵盖低保、特困、灾害、医疗、教育、住房等政府救助和社会力量参与的“8+1”制度体系[13]。虽然社会救助的框架和地位已经基本确立，但在实施过程中仍存在不少问题。例如在进行教育、医疗、住房等专项救助资格审查时，往往将专项救助的资格条件与低保标准挂钩，这样就导致社会上真正有教育、医疗、就业、临时救助等救助需求的家庭或个人得不到专项救助，低保户和非低保户的待遇差距扩大，形成较为突出的福利排斥现象，造成新的社会不公。社会救助贫困识别标准的模糊性使得低保标准成为我国社会救助贫困识别标准的核心和关键。这不仅与社会救助的全民性相违背，不利于社会的公平正义，而且在一定程度上影响社会救助资源的优化配置，降低了社会公共资源的使用效率。

(四)服务救助相对缺乏，流入地与流出地服务救助协同供给难以推进

当前我国社会救助的形式主要还停留在现金、实物等物质性救助，服务救助相对缺乏。新时期服务救助对提升社会弱势群体生活质量和预防脱贫群体返贫将发挥越来越重要的作用[14]。当前我国的服务救助还处于起步阶段，财政投入力度远远不够，城乡之间财政投入失衡，缺乏提供服务救助的专门组织与专业人才。已有学者提出以“互联网+”社会救助的优势创新社会救助服务方式[15]，以及根据致贫因素的不同实施多元化救助，包括能力、服务、权利、机会及精神救助等多项内容[16]。尤其值得重视的是，随着我国新型城镇化建设的不断发展，农民工进城务工和农民工返乡的现象越发频繁，这就导致城乡流入地与流出地之间的服务救助出现衔接困难。基于协同治理视角，流入地与流出地之间的服务救助协同也就是流入地政府与流出地政府推动基本公共服务协同供给的过程，其中涉及流入地政府、流出地政府与流动人口“横向协同”的博弈困境，这将导致流动人口的服务救助协同供给难以推进[17]，故流入地与流出地之间的服务救助责任问题已成为“十四五”时期我国社会救助在相对贫困治理阶段新的问题表现形式，应该得到重点关注和解决。

(五)社会救助在内容上偏向基本生存保障

当前，我国社会救助主要覆盖低保对象和特困人员，只能保障被救助者的基本生存，无法满足贫困群体的多样化需求[18]。社会救助在内容上偏向基本生存保障，有关专项救助及应对突发事件的临时救助不仅不及时，而且水平低、范围小，仍需不断完善。“十四五”时期，我国的贫困治理形式和社会经济发展水平均已发生转变，个人的温饱问题已经基本解决。社会救助在内容上若是继续偏向基本生存保障，则不仅影响困难群众的安全感、幸福感和获得感，而且是对社会资源优化配置的一种损耗。这不符合2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中有关建立健全分层分类的社会救助体系的重点任务目标要求[19]。

三、“十四五”时期我国社会救助在相对贫困治理中的改革思路

“十四五”时期是我国贫困治理行动转型的第一个五年。在这特殊的历史时期，社会救助应该着眼于适应相对贫困治理转型，朝着更加公平、更高社会效益和更高运行效率的目标迈进[1]。

(一)立法层次上强调社会救助的预防性，实现社会救助一体化

相关部门应加快制定社会救助法，提高社会救助立法层次。社会救助事关政府责任承担与人民权利的实现，制度运行需要法律严格规范，需要立法保驾护航。一方面，未来的社会救助立法应强调社会救助的预防性，从“反贫困”转向“预防贫困”。在绝对贫困治理阶段，我国的社会救助主要是根据贫困对象的贫困程度进行事后补偿，不仅时效性有待提高，而且增加了社会救助的成本。在相对贫困治理阶段，应更多关注贫困的成因而不是症状，从事后补偿转向针对贫困风险的预防。做好贫困风险的预防工作，在降低救助成本和提高资源优化配置的同时，可以取得更好的社会救助效果。另一方面，未来的社会救助立法还必须关注社会救助实施机制的构建，以实时检验社会救助立法实施的效果。通过整合以往碎片化的社会救助法律实施体系，实现社会救助的一体化。其中，改变当前我国各救助项目多头管理、政策条块分割的局面已经迫在眉睫。我国应从立法的层面推动跨部门社会救助整合实施机制的建立，以民政部牵头，协同其他部门，建立并共享相对贫困家庭基本信息库，以信息库为载体，整合部门间资源，规定各部门权限与职责，及时反馈政策实施的效果，形成部门间的合力。

(二)健全分层分类的社会救助体系

健全分层分类的社会救助体系是新时代我国社会基本矛盾转化后人民群众日益增长的美好生活需要对社会救助提出的新要求。健全分层分类的社会救助体系必须做到以下几点：一是要在纵向上坚持中央层面与地方层面的有机结合。在确保充分发挥地方社会救助积极性的同时，符合中央层面有关社会救助的大政方针。二是要在横向上坚持城乡统筹、群体统筹。不因为地域、群体、职业等方面的差异造成社会救助在资金筹集、待遇享受及运行规范等方面形成差异，引发社会的动荡。三是要根据不同家庭的不同需求和实际情况进行分类管理。例如，通过分析致困成因和困难程度，对遭遇突发事件而导致生活陷入困难的家庭或个人给予应急社会救助。尤为重要的是要破除专项救助中的“低保资格论”，根据相对贫困家庭基本信息库，对不同家庭、个人的实际需求进行分析，提供能满足不同家庭和个人需求的具有针对性的社会救助服务。

(三)扎实推进社会救助同乡村振兴的有效衔接

随着打赢脱贫攻坚战和绝对贫困“清零”目标的如期完成,“十四五”时期我国将进入实施乡村振兴战略的新阶段。党的十九届五中全会指出，要扎实推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接[20]。社会救助作为新时期相对贫困治理的重点突破口，自然要实现同乡村振兴的有效衔接，并按照乡村振兴的重点任务精准发力。首先，乡村振兴离不开产业兴旺。社会救助在助力乡村振兴中，应根据“发展现代农业”是产业振兴的核心的要求，结合农村的发展状况和农民的实际需求，对农村贫困户进行“造血式”产业扶贫，支持脱贫地区乡村特色产业发展壮大，在有序推动乡村振兴的同时，提高农民抗击风险的能力，防止脱贫户返贫。其次，组织实施国家乡村振兴重点帮扶地区职业技能提升工程[21]。加强对重点帮扶地区农民的技工教育和职业培训基础能力建设，加大帮扶力度，努力实现每个脱贫家庭和防止返贫致贫监测对象家庭的劳动力都能接受职业技能培训或技工教育，促进脱贫人口稳定就业，加强农村高技能人才和乡村工匠培养[21]。同时，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制[22]。在消除绝对贫困之后的5年过渡期内，应对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、因特殊情况生活出现严重困难户等进行返贫动态监测和重点帮扶，严格落实“四个不摘”要求。

(四)构建相对贫困识别标准，助力救助对象精准认定

在相对贫困治理阶段，扶贫的对象已经发生转变，如何在新时期对扶贫对象的目标群体进行精准识别和定位已成为我国实施社会救助的首要工作。为此，要特别注重相对贫困识别标准的构建。一是要建立多维相对贫困识别指标。绝对贫困向相对贫困的转变，意味着贫困由一维转向多维。马斯洛的需求层次理论较为全面地诠释了相对贫困的多维性。多维相对贫困识别指标不仅应包括收入与支出等单一的经济指标，而且应包括住房、健康、义务教育、社会交往、社会保障等多维指标。二是要根据发展阶段合理赋予指标权重。从我国贫困治理的历史经验看，收入分配差距较大一直是困扰我国经济社会发展的现实问题。这表明在一定时期内多维相对贫困识别指标的权重赋值仍需以收入和支出等经济维度指标为主，但应增加其他维度指标并根据实际情况进行权重赋值，构建一个“收入识别+多维治理”的多维相对贫困识别体系。我国现阶段城乡与区域发展不平衡不充分的基本国情，决定了我国暂时不能像OECD国家、欧盟国家一样以可支配收入中位数的一定比例作为相对贫困标准线。因此，多维相对贫困识别标准的构建符合当前人民群众日益增长的美好生活需要对社会救助对象精准识别的要求，使真正有需求的相对贫困人群能被纳入救助范围，真正发挥社会救助托底线、救急难、可持续的作用。

(五)建立救助主动发现和预警机制

当前我国社会救助工作开展的主要流程如下：被救助者首先主动提出申请，相关部门进行受理，然后进行家庭情况、收入调查等资格审查，最后公布是否符合救助的资格要求。在这个过程中，被救助者可能由于信息闭塞、文化水平低、身体状况差等主客观因素而错过申请。建立社会救助主动发现和预警机制可以有效防止社会救助瞄准偏离，其中的关键就在于搭建相对贫困家庭基本信息库，实现从被救助者“申请自证”到政府部门“主动发现”的转化。搭建相对贫困家庭基本信息库应做好以下几点：一是要利用互联网、区块链等现代科学技术建立个人的“数字身份”。救助部门可以通过“数字身份”在信息库平台共享居民的家庭基本情况、收支状况等各类信息，从而自动锁定救助对象。二是要根据“数字身份”共享的居民信息识别相对贫困人群的困境征兆。在实施初期，可以将贫困边缘人群和因突发事件可能再度陷入贫困的家庭先纳入预警名单，然后重点关注。三是要增加救助对象定期复核环节。对信息库中收入不稳定或无劳动能力的家庭每半年核查一次，对有稳定收入来源的家庭每年核查一次。建立和共享相对贫困家庭基本信息库，省去救助部门对救助对象进行家计调查的环节，不仅可以提升我国社会救助工作的实际运行效率，而且可以极大提高救助对象精准认定的程度。在简化和整合流程的同时，也能够避免真正有救助需求的困难群众被排斥在社会救助体系之外。

(六)完善救助形式，构建以流入地为基础的服务救助协同供给机制

随着我国城镇化进程的加快，人口的城乡流动、地域流动不断加剧。流入地与流出地服务救助提供主体的责任确定及服务救助提供标准的区域衔接问题正是城镇化和人口流动背景下的产物。对此，地方政府应在坚持服务救助属地管理的基础上，构建以流入地为基础的流入地政府、流出地政府与流动人口等多方参与的服务救助协同供给机制，破解流入地与流出地在服务救助供给上的博弈困境，切实保障流动人口真正享受到服务救助的权益。构建以流入地为基础的服务救助协同供给机制应做到以下几点：一是要将流动人口的服务救助纳入流入地政府的绩效考核，根据流入地的实际情况设计相应的指标并赋予其适当的权重。二是要完善流入地与流出地基本公共服务均等化的转移支付制度，缓解流入地政府推进基本公共服务均等化的财力不足问题，提高服务救助的标准和水平。三是要合理划分流入地与流出地之间的事权责任，主要基于流动人口的流入地来调整服务救助的适用范围，降低地方政府直接依据属地管理原则配置服务救助资源的概率。四是要积极向流动人口宣传相关的政策规定，增强其权益保障与社会参与的意识，真正实现流入地政府、流出地政府与流动人口等服务救助参与主体由“分割”向“分工协作”转变。