“总局”源流考

贺卫国

（河池学院 文学与传媒学院，广西 河池 546300）

“局”从口从尺，“尺”表示规矩法度，“口”易出错，故以“尺”相拘束。根据字形可知，“局”本指“局促”，但隐含“规矩、岸垠”之意。稍作引申，“局”即有“部分”义，较早的用例如《礼记·曲礼上》：“进退有度，左右有局。”郑玄注：“局，部分也。”进一步引申，则可指官署、机构，大约南北朝时期已见，“（北齐）门下省别领六局（左右局、尚食局、尚药局、主衣局、斋帅局、殿中局）皆为事务机关”［1］92即其证。具体的用例如《北齐书·白建传》：“（白建）初入大丞相府骑兵曹，典执文帐，明解书计，为同局所推。”前蜀·花蕊夫人《宫词》之十七：“二十四司分六局，御前频见错相呼。”该义直至今天仍在使用，如“公安局”“教育局”“民政局”“物价局”等皆其证。据中华人民共和国中央人民政府网，当前，国务院尚有4个名为“总局”的正部级直属机构，即：国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家体育总局。那么，“总局”一词是何时出现的呢？在历朝历代的使用情况又是怎样的呢？本文拟利用各个时期的档案材料及相关语料，对其进行详尽考察。

一、“总局”的起源

《说文·糸部》：“總，聚束也。”从字形看，“总”的繁体作“總”，本义为“聚合，总揽”。《诗经·齐风·畐田》：“总角卯兮。”孔颖达疏：“总聚其发，以为两角。”从我们目前找到的语料看，表“聚合，总揽”义的“总”与表“官署、机构”义的“局”二者连用，最早见于宋代。例如：

（1）太府寺，在保民坊内，系《周官》职，总局二十有四，如诸军、诸司粮审四院，左藏二库，买务、卖场及编、套两司，和剂惠民四局，祗候、钞引院，皆属掌矣。（吴自牧《梦梁录·卷九·诸寺》）

（2）大府总局二十有四，今虽颇省，犹剧于他寺。……诸军、诸司粮审四院属焉。……左臧东、西两库属焉。……买务属焉。……卖场属焉。比物奠贾，俾从其抵，则编、套两局属焉。……和剂、惠民四局。上之赐、好，则祗候库属焉；制券之短足以通商，则钞引库属焉。（潜说友《咸淳临安志》卷六《浙东提举郑湜续记》）

（3）分案五，（将作监）设吏二十有七，总局九：城缮完则归修内司，辨其工作因能任事则归东、西八作司……前期朴斫以应缓急则归事材场，敛其馀材无所遗弃则归退材场。”（谢维新《古今合璧事类备要后集》卷九）

按，根据上下文不难看出，上述3例中的“总局”皆属述宾短语，系非词结构。尤其是例（3），亦见于《宋史》卷165，但表述有所不同：“分案五，（将作监）置吏二十有七，所隶官属十：修内司，掌宫城、太庙缮修之事。东西八作司，掌京城内外缮修之事。……事材场，掌计度材物，前期朴斫，以给内外营造之用。……”［2］2454例（3）“总局九”在《宋史》中的对应表述为“所隶官属十”，“总局”义至为明了。

大约宋末元初，“总局”通过词汇化，成为一个偏正式名词，指统筹管理某方面事务的官署或机构。较早的例子如：

（4）某焚香供养北魁玄范神虎玉司灵宝摄召总局仙灵官吏……某上启北魁玄范神虎玉司灵宝摄召总局仙灵官吏……某上启灵宝巾笥司仙灵官吏……某上启灵宝炼度司仙灵官吏……（林灵真编辑《灵宝领教济度金书》卷57）

（5）备章总院，秩正六品，大使、副使各一员。至元十三年，省并杨蔺等八局为总局。（《元史·卷八十八·将作院》）

按，林灵真系宋末元初人，例（4）中的“总局”既可放在“北魁玄范神虎玉司”之后，又可与“巾笥司”“炼度司”并说，似指统筹管理仙灵官吏的机构，位在“司”之下。例（5）前有“备章总院”，后面又说省并八局为“总局”，可见该例中的“总局”即“总院”。《中国历代国家管理词典》：“备章总院：官署名。元代置。隶将作院。掌裁植树木、疏果等事。”［3］7因此，例（5）中的“总局”当系指统筹管理（全国）某方面事务的官署。

二、清民时期的“总局”

在有明一代语料中，笔者未曾发现“总局”用例。清代，“总局”一词则继续沿袭例（4）（5）之类用法，仍指统筹管理某方面事务的官署或机构，但使用更为频繁，如据连横《台湾通史》卷十六，咸丰、光绪年间，仅台湾一省就先后设置有全台团练总局（曾改称“培元总局”）、全台筹防总局、台湾通商总局、全台清赋总局、全台抚垦总局、电报总局、厘金总局、脑磺总局、煤务总局、铁路总局、邮政总局等“总局”10多个［4］352-354。而且，清代所见“总局”所管辖的区域也变得五花八门，既有面向全国的，也有面向一省或多省的，还有面向一府（州）或几府（州）、一县或多县甚至更小区域的。先看几个面向全国的例子：

（6）各直省所辖州县甚多，民间控案原属不少，若不随时审断，势必积至累百累千。之后始议设局清厘，甚或将各州县积案提至总局审办，无论道途远近不一，纷纷递解，致滋繁扰。（《江南道监察御史邹家燮奏请清厘积案毋庸设立总局事（嘉庆十二年三月十七日）》）

（7）又片称“请饬各省访察矿所”等语，应如所请，由各省将军、督抚，饬属于辖境内详细访察，限六个月咨报总局，以凭核办。（《清实录·德宗实录》卷429《光绪二十四年九月庚申》）

（8）孝钦后于光绪辛丑回銮后，好行慈善事业，特发帑银数万两交张百熙、陆润庠等经理施医总局。（徐珂《清稗类钞·宫闱·孝钦后行慈善事业》）

按，例（6）“总局”是清理全国积案的专设机构。例（7）“总局”指全国矿务铁路总局，《清史稿·食货五》：“（光绪）二十四年，诏设矿务铁路总局于京师，以王文韶、张荫桓主之。”［5］2513可为旁证。例（8）“施医总局”指免费给人治病的全国性机构。《汉语大词典》“施医”条“免费给人治病”未列书证［6］1582，《汉语大词典订补》［7］亦未增补书证，此例可补其失。

特别值得注意的是，有清一代，“总局”即使是全国性的官署或机构，也不一定设在北京，如《清史稿·志第一〇〇·食货六》：“三十二年，德宗锐意图强，命限十年将洋药一律革除净尽。……是年开广西巡抚柯逢时缺，赏侍郎衔，督办各省土药统税，设总局于湖北，各省并设分局。”［5］2535该例中的“总局”职能为“督办各省土药统税”，显系全国性机构，但设在湖北，而“各省并设分局”。

关涉多省的“总局”用例如：

（9）又温承惠堂弟捐升州同温承祚、妻舅试用县丞彭骥前在豫省赴工效力时，系在温承惠未到河工总局以前，及衡工合龙，奏准改拨河工，遇缺即补，亦非温承惠所保。（《清实录·仁宗实录·卷190·嘉庆十二年十二月二十二日》）

（10）着刘坤一于清江浦一带设立转运总局，委派前福建兴泉永道恽祖祁督办，将各处粮食妥筹采买，由内地水陆分运到京，以资接济，所需脚费，准其作正开销。（刘坤一《遵设清江转运局筹解军米折（光绪二十六年七月初三日）》）

按，《清史稿·列传一百四十五·温承惠》记载：“（嘉庆）十二年，上阅古北口兵，奖其娴整，命实授（直隶总督）。浚黑龙、温榆、北运、滏阳诸河。”［5］8793换言之，温承惠嘉庆十二年（1807年）任直隶总督，兼治辖区河务，重点治理了黑龙河、温榆河、北运河及滏阳河等多条河流，故例（9）“河工总局”当指统筹管理直隶等处河道治理事宜的专门机构。自雍正七年（1729年）以后，清江浦便是清代南河总督的驻节之地，管辖江苏、安徽等地黄河、淮河、运河防治工作，而例（10）的“转运总局”也设在清江浦一带，其职能为“将各处粮食妥筹采买，由内地水陆分运到京，以资接济”，涉及多省。

面向一省的例子如：

（11）盛京设立总局，派协领七十一、托恩多、噶尔瑸经理其事。……此即非情理所有，办差设立总局，例仿各省常例，办事虽由派出各员，而总其大纲，无不以督抚为取。此次盛京总局，其银钱出入，即或将军不亲自经手，而某事应用若干，断无不禀知将军，……将军全不与闻之理。（《清实录·高宗实录·乾隆四十三年十二月戊午》）

（12）又另折奏，设立粮台事宜，准其于苏州省城设立总局，嘉兴府城设立分局，以资接应。（《著扬威将军奕经等悉心筹画江苏防堵及安设粮台事宜上谕（道光二十一年十月初三日）》）

（13）广东省城设有洋药抽厘总局，立于河南，有分局一处。（清·贾祯等编《筹办夷务始末·卷七十九·咸丰十一年五月·赫德禀呈二件清单七件·禀呈一、广东洋药抽厘》）

（14）萨拉齐应送饷银军火，止令送至台梁，自台梁以西则由山西、陕西、甘肃设局接替，山西总局设于台梁边外之丰镇，宁远尚可令其协济，陕西总局设于缠金，甘肃总局设于磴口，蝉联接运。（《清实录·穆宗实录·卷284·同治九年六月初一日寄谕》）

（15）晋省上年大旱成灾，哀鸿遍野，需赈浩繁，经户部议准仿照黔捐章程收捐，以资接济。当在省城设立捐输总局，委员劝办在案。（曾国荃《河东设局收捐片（光绪四年九月二十日）》）

按，盛京将军全称“镇守盛京等处将军”，最初是清代盛京地区（奉天省，包括今辽宁大部及内蒙一部）的军政总管，乾隆三十年（1765年）后将军专辖旗人事务［8］965-966。显然，例（11）所记事情发生在乾隆四十三年（1778年），又关涉将军、协领等旗人官职，可推知该例“总局”当指统筹管理盛京地区旗人银钱出入的机构。例（12）“总局”指统筹管理江苏全省粮台事宜的官署，例（13）“总局”指统筹管理广东全省洋药抽厘事宜的机构。例（14）“总局”指统筹管理一省饷银军火接运事宜的机构，例（15）“总局”指统筹管理山西全省捐财接济灾民事宜的机构。

面向几府（州）或几县的例子如：

（16）（同治）二年四月，李巡抚率兵克复昆山，直逼苏城。李三帅以进攻江阴，檄杨艺芳与余总办常、昭、江阴、锡、金五县团练，设团练总局于常熟城中。（华翼纶《锡金团练始末记》）

（17）皖省自光绪三十二年十二月督练公所详经巡抚恩铭酌定征兵章程，于省城及庐州设总局二，于宁国、徽州、凤阳、颍州设分局四。……皖南总局附安庆府属，分局二，附徽宁池太四府、广德直隶州。皖北总局附滁和二属，分局二，附凤颍二府、六泗二直隶州。（冯煦主修、陈师礼总纂《皖政辑要·陆军二·征募》）

按，例（16）中的“总局”统筹管理常熟等五县团练的机构；例（17）中的“总局”指统筹管理几府（州）征兵事宜的机构。

面向一县的例子如：

（18）再据该令禀称，县城设立总局，择公正绅士驻局等语，若如折内首列之胡大新，迭据该县绅民联名控告有案，并非公正之人，仰转饬秉公遴选。（曾国藩《批署桐城县薛令元启禀拟查亩催征八条（同治二年五月三十日）》）

（19）又查改归总局收土，始自道光十四年，由该处土民，呈请前督宪，饬委现任监利县邓兰薰在城内设立总局，……照阖县粮额派土六十一万一千八百三十三方，每方折钱一百二十文，倘本年用有盈余，留作次年修费……旋因地方辽阔，总局难以催收，另于各乡分设散局五处，这是董事添设分局及粮书龚绍绪私收土费等的实在情形。（《林公案》第33回）

（20）（光绪）三十四年四月，署邑令在任候补直隶州准补康平县纪应澜，字筱庭，系福建侯官县廪贡生，体察情形，拟仍切实举办巡警，县城设立总局，置巡警官一员，四乡设立分局，每区设正副巡各一名，巡兵二十名。（辽宁省图书馆藏宣统元年抄本《安广县乡土志·政绩录》）

特别值得关注的是，清代末年，统筹管理同一事务的“总局”也往往存在管辖区域大小不同的现象。譬如邮政，《清史稿·交通志四·邮政》记载：“其邮局，则总局、副总局、分局、支局、代办处，总计六千二百又一。……此据宣统三年统计也。”［5］3080而据《江西省邮电志》第三章第二节：“光绪三十二年（1906年），清政府决定成立邮传部，并在邮传部下设置邮政、电政、路政、航政等4政司，由邮政司专司邮政事务；邮政通信业务则交与邮政总局及其下属各地邮政总局、副总局、分局和各分支机构办理。”［9］19可见，当时既有统筹管理全国邮政事务的“总局”，又有下属的各地邮政“总局”，“总局”之下还可能有“副总局”，如孙君毅《清代邮戳志》第二部分第九章《甘肃（甘）》：“甘肃省于1904年3月始辟邮路，5月兰州设邮局，隶汉口总局下的西安副总局。……1910年3月改隶北京总局下的西安副总局。”［10］148显然，当时的“汉口总局”“北京总局”统筹管理的邮政事务涉及数省。刘师培《中国地理教科书·山东省总论下》：“山东一省，邮政总局计有三所：一为烟台总局，凡本省东北各分局，均为所辖；一为济南总局，凡本省中部及西部、北部各分局，均为所辖；一为胶州总局，凡本省东南各分局，均为所辖。惟本省西北之分局，间有为开封副总局所辖者。”［11］178这说明，当时的“烟台总局”“济南总局”“胶州总局”均仅统筹管理山东省部分区域的邮政事务。

除了邮政，统筹管理其他事务的“总局”也存在类似现象，如连横《台湾通史·榷卖志·樟脑》：“光绪十三年，巡抚刘铭传奏言：‘臣查樟脑、硫磺两项，……两有裨益也。’诏可，乃设全台脑磺总局，隶巡抚，而于北路之大嵙崁，中路之彰化，各设脑务总局。若南庄，若三角涌，若双溪，若罩兰，若集集，若埔里社，皆设分局，以委员办之，又有司事、执秤、查灶、勇丁分任其职。而宜兰、恒春别设总局，以奖励脑务，按照灶数，征收防费，以充抚番之款。”［4］373句中的“全台脑磺总局”统筹管理台湾全省的樟脑、硫磺事务，“脑务总局”分别统筹管理台湾省北路、中路的樟脑事务，宜兰、恒春“总局”分别统筹管理相关地区的樟脑事务。具体的例子如：

（21）西省办理团练，各府、厅、州、县城内均设总局，其四乡亦有分局，省会则又另设总局，均遴选绅士以司其事。省局则又受通省总局之成而加重焉。（严正基《论粤西贼情兵事始末（咸丰四年正月）》）

（22）每县城内，设一防邪总局。东西南北四乡各设一总局，其余每都每里设立分局。其局即就近地祠庙，不必另造。（天下第一伤心人《团防法（同治元年）》）

按，例（21）统筹管理一府、一厅、一州或一县团练事务的机构称“总局”，统筹管理全省团练事宜的机构也称“总局”；例（22）统筹管理一县团防事务的机构称“总局”，仅统筹管理一乡团防事务的机构也称“总局”。

辛亥革命以后直至中华人民共和国成立，无论是共产党领导的苏区还是国民党所统治的区域，“总局”基本沿袭清末用法，管辖范围有宽有窄。如《改进中国农业之途径（中美农业技术合作团报告书）》第八篇：“于农林部之下设农业管制总局，与农业研究管理局、农业推广总局平行，总局局长秉承部长之命，决定有关农业管制政策及推行方法，并制定分级之标准，取缔掺假及检验病疫之办法与农产品运销管制等。”［12］151-152该例“总局”是农林部的直属机构，面向国民党统治的全部区域。1948年4月15日通过的《华北税务总局关于出版〈税工研究〉的决定》：“总局决定自明年（一九四九年）元旦日起出版《税工研究》，并规定该刊为华北税务机关内部的指导刊物。”［13］546该例中的“总局”面向整个华北地区。荫余轩主人《中华民国演义》第六回：“但这些人虽有了存身之所，心中终不免牵挂城内，到得晚间，都聚集在望平街报馆门前，打听消息，才晓得巡警总局已被巡逻队陈队官直人占领。”该例中的“总局”面向上海全市。《晋江税务志》第一章第二节：“民国元年设立泉州盐务总局，后改为泉兴盐务总局。17年，改为泉州盐务局。”［14］11该例中的“总局”仅面向泉州。

三、中华人民共和国成立后的“总局”

中华人民共和国成立初期，全国分为东北、华北、西北、华东、中南、西南等六大行政区，直至1954年才撤销这种行政区域单位。期间，“总局”通常是中央人民政府各部或各大行政区设置的统筹管理某方面事务的直属机构，例（23）（24）即可为证。

（23）中央人民政府财政部税务总局为加强革命的财政纪律，严明赏罚，以贯彻税收政策，提高工作效率，已制定“中央人民政府财政部税务总局各级税务工作人员奖惩暂行办法”，并已呈经中央人民政府财政部批准执行。（1950年《人民日报》，据BCC语料库）

（24）西北电业管理总局和西安发电厂在开展增产节约运动前，曾发动各部门的职工深入检查了各部门工作。（1951年《人民日报》，据BCC语料库）

在大行政区撤销以后的随后20余年，我国多数“总局”是国务院各部委统筹管理某方面事务的直属机构，例（25）（26）（27）皆可证；只有“国家测绘总局”“对外经济联络总局”“国家物资管理总局”等少数“总局”是国务院的直属机构，例（28）（29）可为证。

（25）燃料工业部在四月二日即召集了煤矿管理总局、电业管理总局、石油管理总局的负责调配工作的同志进行了检查。（1955年《人民日报》，据BCC语料库）

（26）铁道部基本建设总局一位局长告诉我，在长江大桥的建设中创造的世界最新桥梁基础施工法——管柱钻孔法，在最近建筑黄河铁桥和其他铁路桥梁中，又有了新的发展。（1958年《人民日报》，据BCC语料库）

（27）青岛市盐务局的广大革命工人和第一轻工业部盐务总局科学研究所革命技术人员，以毛泽东思想为强大武器，创制成功我国第一台二十马力自行式短期结晶轻型收盐机，工效比人工收盐提高十倍以上。（1968年《人民日报》，据BCC语料库）

（28）国务院现在仍设置有下列十四个直属机构：国家统计局、国家测绘总局、中国人民银行……国务院总理办公室。（1959年《人民日报》，据BCC语料库）

（29）会议还批准设立国家物资管理总局、外文出版发行事业局、全国物价委员会、国家编制委员会，作为国务院的直属机构。（1963年《人民日报》，据BCC语料库）

到了20世纪70年代末，我国大多数名为“总局”的机构已是与“部”“委”平级的国务院直属机构，原有的各部、委直属“总局”或升格为国务院直属的“局”“总局”，或改组为相关部、委的司局，或与别的机构一道改组成新的机构，已经很少存在“XX部XX总局”之类机构。如据笔者2019年4月25日在BCC语料库进行的检索，1978年《人民日报》所刊新闻出现的国务院直属总局就有“广播电视工业总局”“国家标准总局”“国家测绘总局”“国家地质总局”“国家计量总局”“国家建筑材料工业总局（国家建材总局）”“国家劳动总局”“国家林业总局”“国家民航总局”“国家农垦总局”“国家水产总局”“国家物资总局”“国家物资总局”“中国旅行游览事业管理总局”等14个，而国务院各部、委直属总局仅有“财政部税务总局”。1979年《人民日报》所刊新闻出现的国务院直属总局就有“国家标准总局”“国家测绘总局”“国家城市建设总局”“国家地质总局”“国家工商行政管理总局”“国家广播电视工业总局”“国家计量总局”“国家建材总局”“国家建工总局”“国家劳动总局”“国家林业总局”“国家民航总局”“国家农垦总局”“国家水产总局”“国家外汇管理总局”“国家物价总局”“国家物资总局”“国家医药管理总局”“中国旅行游览事业管理总局”“中央手工业管理总局”等20余个，而国务院各部、委直属总局仅有“财政部税务总局”“农业部人民公社企业管理总局”“农业部畜牧总局”3个。其后，我国的“总局”类机构进一步改革，日益规范。当前，似乎除了企业集团性质的“XX省农垦总局”“海军工程建设总局”等机构外，其余“总局”都是国务院的直属机构。

四、结语

综上所述，作为一种统筹管理某方面事务的官署或机构，“总局”一词至迟宋末元初已见。清代，“总局”使用最为频繁，所管辖的范围也极为杂乱。辛亥革命直至新中国成立，“总局”基本沿袭清末的用法。新中国成立以后，“总局”的使用逐步走向规范化。当前，除了用于少数企业集团名称外，“总局”通常是直属于国务院的统筹管理全国某方面事务的一种机构名称。上述过程表明，一个术语从产生到最终规范定型，往往会经历一个曲折漫长的发展过程。《汉语大词典》已收“总校”“总部”“总号”“总会”等隐含“统筹管理”义的“总N”词条，但未收“总局”条，似不妥。