论永定河流域生态补水平台功能拓展

2023-01-06杨小凤

中国水利 2022年14期

杨小凤,孙锋

（永定河流域投资有限公司，100193，北京）

永定河是《京津冀协同发展规划纲要》明确提出的“六河五湖”中的重要河流之一，是全国重点防洪江河之一。在水利部、国家发展改革委协调推动下，北京、天津、河北、山西四省（直辖市）水利（水务）厅（局）和水利部海河水利委员会共同签订《永定河生态用水保障合作协议》，把保障河湖生态用水放在突出位置，坚持全流域一盘棋，实施流域水资源优化配置和生态水量统一调度。

聚焦永定河全线通水后补水的新格局以及水费结算新形式，在全面总结永定河流域生态补水平台建设现状及实践基础上，本文深入剖析永定河生态补水平台现有功能发挥的局限及面临的主要问题，分析永定河生态补水平台功能拓展迫切需要解决的制约性、关键性问题，探讨提出生态补水平台功能拓展思路，强化生态补水平台在永定河治理中的作用。

一、永定河流域生态补水平台建设及运行现状

1.流域概况

永定河流域行政区划上分属北京、天津、河北、山西、内蒙古等5个省（自治区、直辖市），共涉及51个市、县、区，其中河北省涉及张家口、保定、廊坊3个地级市，山西省涉及忻州、朔州、大同3个地级市。永定河流域上游有桑干河、洋河两大支流。

2.平台建设现状

永定河流域综合治理与生态修复工程是国内首个跨省级行政区实行全流域协同治理的流域综合治理项目。 2018年12月14日，水利部海委、北京市水务局、山西省水利厅、河北省水利厅、天津市水务局和永定河流域投资有限公司共同签署了《永定河生态用水保障合作协议》，明确了永定河生态补水的主要任务、生态水量目标、调度管理、职责分工、水费计收和其他事项等6个方面，明确授予永定河流域投资有限公司履行永定河生态补水市场化费用结算平台职能。该协议是我国流域生态治理为保障流域生态水量而专门签订的第一份协议，是政企开展跨省生态补水保障合作的创新，是永定河流域上下游各省市优化水资源配置、实施水资源统一调度管理的制度保障。

生态补水平台是承担国家赋予的永定河综合治理与生态修复治理任务的流域投建管运一体化平台。为实现流域治理与生态修复投资主体多元化、资源资产化、资本证券化，提高市场化持续运营能力，现阶段平台主要负责两项任务：一是按照《永定河综合治理与生态修复总体方案》确定的目标任务，推进水资源节约与生态用水配置、河道综合整治与修复、水源地保护等项目实施，为永定河生态补水提供保障；二是按照相关规定，做好输水管理费及引黄生态补水水费的结算工作。

3.生态补水平台运行成效

生态补水平台成立以前，跨省市输水结算方式是省级水行政主管部门通过财政资金划拨方式进行结算，供水省市再通过垂直管理的省市县各级水行政主管部门进行转移支付。平台成立后，发挥了关键纽带作用，落实《永定河生态用水保障合作协议》赋予的结算职能，搭建了跨流域结算平台，探索创新永定河流域“四级联动” 生态补水费用结算工作机制，树立了流域市场化水费结算理念。与海委、沿线省市水务部门、黄河万家寨公司、水管单位、水文监测单位等建立起长效合作机制。流域上下游紧密联系，政府与市场两手发力，建立起新型流域治理协作关系，形成了“共商共建共治共享”的流域治理新格局，开启了与社会资本共同推动永定河流域生态、生活、生产“三生”系统建设的重要实践，标志着永定河流域一体化治理进入了市场化、公司化、专业化运作的新阶段。

4.生态补水成效显著

通过综合治理，“十四五”开局之年实现永定河全线通水。《永定河生态用水保障合作协议》签订3年来，引黄补水及水库集中输水水量达到8.7 亿m3，官厅水库累计向下游输水7.7 亿m3，通水河长逐年增加。2019年通水河长701 km，2020年通水河长808 km，2021年8月28日位于北京市境内的南水北调中线大宁水库开闸，来自丹江口水库的“南水”首次汇入永定河，由官厅水库来水、引黄水和南水北调中线引江水、小红门再生水、北运河水等多种水源，贯通永定河全流域河段。2021年9月27日，永定河生态补水水头抵达天津曲家店枢纽，汇入永定新河，实现全线通水河长865 km，是永定河自1996年以来首次实现连山通海的全线通水。2022年5月12日永定河实现第二次全线通水和首次春季全线通水。永定河沿线流域水质显著提升，地下水水位回升明显，生态系统质量和稳定性逐步提升，河湖水质显著改善，综合治理与生态修复成效日趋显现，永定河绿色生态河流廊道初步形成。

二、永定河流域生态补水平台拓展的现实需求

近年来中央和各部委密集出台了多项政策文件，鼓励和支持运用市场化手段开展流域综合治理和生态环境修复。中央政策文件关于水生态补偿、生态产品价值实现机制、价格机制以及生态环境支付资金项目储备等方面政策演进，为永定河流域生态补水平台下一步的功能拓展和系统搭建指明了方向。

1.贯彻中央政策新要求

国家在不断推进生态文明建设和全面深化改革的过程中，多次对水价改革和生态补偿、水权交易等作出重要安排。已出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等顶层政策，制定了《生态文明体制改革总体方案》等40 多项涉及生态文明建设的改革方案，修订了《中华人民共和国环境保护法》，出台《中华人民共和国长江保护法》等重要法律法规，对流域治理与保护进行了全面系统部署，这些政策的出台既为永定河生态补水平台的建设和完善提出了新要求，也为平台功能拓展提供了制度基础。当前，永定河综合治理与生态修复已经进入关键阶段。随着生态保护补偿制度、生态产品价值实现机制逐步推进，平台需要进一步拓展功能，坚持新发展理念，深入挖掘永定河流域沿线生态资源价值，服务于流域水生态产品价值实现机制的建立。

2.适应全线通水新形势

经过近年治理与修复，永定河流域水生态环境已得到有效改善，河流全年通水天数不断增加，重点水库水质不断提升。随着全线通水的实现，生态补水的受益区不再局限于北京市，北京以外生态补水受益区的水费收取超出了《永定河生态用水保障合作协议》原有约定框架。因而，下游其他受益区天津市的水费收取及结算、上下游之间的生态补偿落地实施等都成为亟须解决的现实问题。面对通水后的新形势，平台有必要拓展现有水费结算之外的其他功能，以功能拓展带动流域上下游生态补偿机制的实现和水权交易的探索。一方面可以充分发挥公司建设主体和协调主体的第三方作用，另一方面，通过平台进行资金补偿和交易推进，采取“多对一”“一对多” 的补偿资金收补模式以及水量收储交易模式，可更好地促进流域上下游市场化生态补偿的实施。

3.满足上游农业节水新需求

农业节水是《永定河综合治理与生态修复总体方案》的重要内容，也是实现“流动的河”重要的部分。农业用水占永定河流域上游用水的66%。为实现农业节水目标，水利部会同国家发展改革委印发《永定河流域农业节水推进方案》，把节约用水作为流域治理综合前提，把农业节水作为节约用水重点，把现代灌区建设作为农业节水先导。目前上游地区加大了农业节水力度并将永定河补水纳入华北地下水超采综合治理范围，有力促进流域地下水回补。为满足上游农业节水运行管理长效机制的需求，有必要在现有平台功能之外，探索提出将农业节水价值与水费结算、生态补偿相结合的实现机制。

4.塑造流域治理商业新模式

随着市场经济体制的完善和政府职能转变的推动，处理好政府和市场的关系是流域综合治理改革的发展方向。在政府主导的流域综合管理框架下，如何更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，推进流域综合治理市场化改革、增强流域经济社会可持续发展能力是当前深化水利改革、加快水利发展、构建现代治理体系不可回避的重大命题。流域综合治理市场化改革实践催生出“经营流域”理念。

三、永定河流域生态补水平台功能拓展的初步构想

1.拓展思路

以永定河全线通水为契机，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，围绕永定河全线通水后新形势和新需求，巩固永定河流域现有生态补水平台建设探索成果，针对生态补水平台管理和改革方面存在的短板和战略性需求，探索生态补水平台功能拓展的基本构想、实施途径、对策布局和保障措施。挖掘流域内生态产品的服务价值，以资源价值提升与兑现为抓手，以新的供水、用水格局为背景，巩固“流域调水为主、区域补水拓展、水库受托经营、城市涉水经营”四位一体的收入模式。在以六方协议为中心的生态补水结算平台之外，提出生态补水平台在生态水价协商定价、上下游生态补偿、水权交易方面的功能拓展，丰富生态补水平台拓展内涵与外延。

2.拓展目标

到2025年，以永定河流域综合治理与生态修复为核心的平台业务范围逐步拓宽，平台服务水平显著提高，以平台为基础的生态补偿、水权交易机制搭建完成，平台资金平衡机制基本建立，平台收益水平显著增长。

3.拓展方向

围绕永定河流域一体化治理、一体化发展的需求，以政府推动生态产品价值实现机制为契机，结合当前多水源下常态生态补水现状，创新思维，先行先试，通过加强水费结算方式、加强机制建设、探索水价构成方面的探索研究，按照“谁补水谁收费、谁耗水谁付费”的原则，推动建立流域水生态产品价值实现机制，提出以生态补水平台为蓝本的生态补偿与水权交易机制建设框架，提升平台在水价制定、水费收取、水量调度以及水质保障中的功能发挥。

四、永定河流域生态补水平台拓展的对策

1.争取国家部委政策支持

积极争取政策资源，从永定河流域生态治理顶层设计、水资源配置制度、水权交易制度以及生态补偿等方面提出顶层制度设计，推动流域各地方出台资源资产委托或授权运营管理政策，建立持续稳定的养护投入机制和政府购买生态服务机制，进一步确立永定河流域投资有限公司“专业河工”身份。

2.提前谋划多水源保障机制

提前谋划，重点研究依托多源来水实现永定河流域可持续全线通水。以多水源保障“流动的河”为目标，开展建立天然河道水、引山西万家寨的黄河水、南水北调中线和东线来水、沿岸的再生水等多水源联合保障机制的可行性研究，深入分析全线通水后，北京以外地区的生态水源的补给能力。同时研究上游农业节水工作成效和生态补偿的关系，探索更多途径的生态补偿实践。