水资产价值及其实现机制与途径

龚 芳

（湖南省水利水电勘测设计规划研究总院有限公司，410007，长沙）

把水作为一种资产来利用和管理， 逐步转向市场管理的体制机制，有利于水资产的建设、 利用和管理。本文探讨实现水资产价值，特别是农业用水的资产价值及其良性运行的体制机制建立。

一、水资产的基本概念

资产是一种能带来预期收益的物品，它的本质在于它是一种经济资源。 水资源是一种自然资源，也是一种经济资源，更是一种战略资源。 由于水资源总量极其有限，地球上可利用的淡水资源仅占总水量的0.26%，且时空分布不均，加上人类及环境扰动及其自身物理特性，水资源的稀缺性愈发凸显。 经济学认为稀缺性是资源具备经济价值的基础， 稀缺性越高其经济价值越高。从这个意义上说，水可以定义为一种资产， 一种具有使用价值和经济价值的有形资产。

所谓水资产，就是指水作为一种具有经济价值和使用价值的自然资源，经过工程保有、运输、加工所形成的价值体。 水资产与水利资产是两个不同的概念，水资产仅仅着眼于能产生价值和使用价值的水体，主要指经过水利设施存储、加工的水体，不包括天然河道湖泊的水体。 水利资产则具有更宽泛的内容， 包括如水库、渠道、堤防、提灌设施、水保设施等。 从水资产的角度看，这些大坝、渠道等设施只是水商品的生产设施。 现实中， 许多人并没有把水当作一种资产，因而在实践中水的生产、水的管理、水资产价值的实现没有形成良性发展。 要实现水的资产特性，在理论和实践中，还有许多问题需要探讨。

二、水的商品特性

要实现水的资产属性， 首先要弄清水的商品特性。 许多人认为水是公共品或者是准公共品， 甚至认为水是自然产物不是商品，因而在一些领域，水是极端的廉价品，甚至是无偿使用。

什么是公共品？ 经济学理论给出的定义，即具有下列两个特性的产品就是公共品：第一，非排他性，是指任何人都可以无偿使用的物品， 或者说， 不能阻止任何人享用这种物品；第二，非竞争性，是指当使用这种物品的消费者人数增加时，不会影响原来的消费者对该物品的消费，不增加社会成本，即其新增消费使用该物品的边际成本为零。 而水不具有上述特性。 首先，水的使用具有排他性，即你消费了这部分水，别人就无法再消费了。 其次，随着水消费的增加，会增加社会生产成本。 水是一种非常特殊的商品，其特殊性表现在：水是所有人的必需品，因而不能垄断经营，不能价格自由， 政府必须进行宏观调控；水是工农业生产不可或缺的物质，尤其在我国， 农业是相对弱质的产业，又是水消费的最大用户，如何发挥水资产效益，让水生产实现良性循环又不损害农民利益、 促进农业生产，需从体制机制上进行安排。

三、基层水资产管理存在的主要问题

尽管全国进行了水管体制改革，水管单位比过去有所好转，但并未从根本上解决问题，水管单位依然存在经营、生存困难。 从水的商品经营角度来看，主要存在以下问题。

1.水商品生产的市场机制尚未建立

按照法律规定，水资源属于国家所有。 过去，在水是公共品的观念下，水资源的所有权和经营权没有分离，水的供给几乎由政府“包打包唱”，水管单位政企不分、事企不分，工程损耗、维修管护经费来源渠道少，水生产过程中的建设、管理、消费没有市场化，乡镇水管站、水管单位等政府机构或事业单位作为水资产管理单位，不能履行市场主体职能。 仅按照人头费拨付经费，其正常运行经费得不到保障，很多小型农田水利设施和工程运行不畅，形成了“重建轻管”的不良局面，无法获得商品生产应得的利润， 造成大部分水管单位难以为继。 任何一种商品生产如果得不到利润， 就不可能有内生动力。 所以，水库、渠道等水生产设施只能由政府组织建设和运行管理，市场的作用得不到有效发挥，水管单位基本只能依赖财政的人头经费勉强为继。

2.水资产价格不到位

水价改革已推行多年，呼声也很高，但水价改革仍未全面到位。 现有管理体制下，供水基本上是由政府提供， 而水是生产生活不可或缺的物质，特别是农业用水，作为最基本的生产物质， 根本无法承受过高的水价， 这是水价无法到位的根本原因。而众多的水生产设施如水库、渠道等运行维护工作量很大， 经费难以保障，无法得到及时更新维修、改造，只能依赖国家、政府拨款，水管单位也没有积极性。 近几年投入大量资金建设的农村饮水安全工程存在后期维修维护资金没有形成常态化机制的问题，大多数也难以为继。

3.水资产产权不清晰

一种商品的生产、流通、消费必须有明晰的产权。 由于水资源的所有权和经营权没有分离， 水生产设施、水资产没有明晰的产权，水库、水源地、渠道中的水被侵占、破坏和无偿使用的现象屡见不鲜。 另外，由于产权不清晰， 水交易也缺乏政策依据，加上水商品价格严重背离价值，水交易就自然缺乏积极性，水交易市场难以真正建立。 优质水源的配置和取水仅仅收取微乎其微的水资源费，目前国内水资源费最高区域标准，地表水1.6 元/m3，地下水4 元/m3；最低区域标准仅为0.1 元/m3和0.2 元/m3。 某知名矿泉水品牌， 在优质水源地取水，一瓶矿泉水的取水费仅为0.000 5元，近乎为0。 商家获得高额利润，而取水费微乎其微，水资产交易缺乏机制激励。

4.水资产管理设施不到位

2016年国家推进农业水价综合改革以来，成效逐步显现，但作为此项改革的基础性工作， 量测水设施建设至关重要， 各省市都在陆续推进取水监测，但并未全面到位，仍存在覆盖面不全、准确度和在线率不高、信息平台功能不完善、 数据共享程度不足等问题。在现有条件下，农业用水管理不到位造成农业用水方式粗放， 不利于水资源高效利用和配置。 水利部要求2023年基本建成系统完整的取水监测计量体系， 健全农业用水总量控制和定额管理， 并逐步建立超定额累进加价制度。 推进大中型灌区供水成本核算和监管将有利于掌握地表水、地下水等水源取水以及各领域用水情况，有利于支撑水资源监管工作。

当前情况下，水的消费管理比较粗放，水管单位只管放水，农民只管用水，用多用少没有计量。 收费大多由乡政府或用水户协会收取，能收多少算多少。 尽管各地采取了许多收费措施，但效果不佳。

四、水资产价值实现的机制与途径

1.改革水权制度

要改变水是公共品的思想观念，确立水是商品的思维模式。 在这个基础上，改革水权制度，最重要的是把所有权和经营权分离，同时，对水资产产权进行界定， 明确水资产经营权、使用权、占有权边界，国家和集体对水资源拥有所有权， 而经营权、使用权、占有权交给市场主体。

2.明确市场主体

政府和事业性水管单位退出市场主体地位， 由企业担任水资产市场主体。 澳大利亚水资源属州所有，20 世纪70年代以前水资产一直由政府管理。 70年代后，这种政府管理的低效率饱受争议。 1993年Hilmer 报告（国家竞争政策）出台后，对水利工程、水资产管理进行了系列改革， 引入竞争机制，管理部门变为公司，并进行使用者付费、降低操作费用、标准化等系列改革，理顺了水资产管理体制。我国的水资产管理基本处于政府管理状态，效率较低。 要将水管理单位改制为企业，让企业成为真正的市场主体，才能从根本上改变目前的状况。

3.理顺水资产价格

要实现水资产企业化经营，前提是必须理顺水资产价格，让水资产经营者有利可图。 一种商品的生产如果没有利润，市场必然失灵。 水管体制不管怎样改革，如果没有改到这一关键点上，将始终无法走出困境。 有了利润， 这种商品的生产乃至数量、质量的提高就不需要政府操心，市场竞争会解决这些问题。

4.建立价格补偿机制

考虑到我国的实际情况特别是农业农民的实际情况，单纯的价格理顺还不能解决现实问题，因为要农民全部承担水资产费用目前还做不到。这就必须建立价格补偿机制。 正如我国的农机补偿机制一样，国家对购买农机的农户实行补贴。 如果一台农机10 万元，要农民全部付费则很少有人愿意购买，但如果要求农机制造商只能卖5 万元，则农机制造商就生存不了，我国的水商品生产就是这样一种状态。 所以，要建立水资产良性运转机制， 也必须建立价格补偿机制，农户付费一部分，国家根据水量多少进行补偿，直接补偿到企业，则水生产者有利可图，就有了投资、管理的积极性， 各项水资产管理措施就会自觉得到改善。 政府可以把原来用于水生产的设施投入用于水费补偿， 不需要再投入到设施建设之中。当然，根据国外的经验， 对新建的和较大的供水设施建设国家可以适当予以资金扶持，更好地促进良性循环。 另外，水资产市场机制的建立，还需要完善水交易市场，让企业在政府的指导和监管下自由交易， 使资源得到更好配置，企业获得更多收益。 同时让企业自觉履行好社会责任，促进水资产市场正常发展。 ■