商检法修订后采信在进出口商品检验执法活动中的运用及制度完善

上海浦东海关课题组

进出口商品质量安全是国门安全的重要内容。商品检验工作在严把国门安全、维护社会公共利益、促进市场经济发展方面发挥了重要作用。1989年2月21日全国人大制定了《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称《商检法》)，确立了商品检验的法律关系。当今世界面临百年未有之大变局，各种传统与非传统风险因素相互叠加影响，商品质量安全风险与日俱增，国门安全责任重大，执法把关任务繁重，对商品检验提出了新的要求。2021年4月，《商检法》迎来了最新一次修订，其中第六条增加了采信的内容，丰富了商品检验执法方式。笔者站在新的历史起点，就修订后的《商检法》，结合正在持续推进的进口机动车检验和采信工作实践，重新审视商品检验法律关系，将对采信的制度完善思考整理出来供参考。

一、引言

十八大以来，中国经济发展进入新常态，政府全力推进全面深化改革，在“行政审批改革”“自贸试验区建设”等工作中，越来越明确要向改革要红利，提倡减少对微观经济活动的干预，把能够交给市场自身解决的都交给市场。而一直以来，进出口商品检测基本由各直属海关下属技术中心和实验室承担，重微观检验轻宏观监管，造成检验能力覆盖不足、效率不高、监管成效低下，无法高效满足进出口商品质量安全监管的需要。

对此，已有不少研究者提出对进出口商品检验模式进行改革，而主流思想是提倡“轻微观检验，重宏观监管”，把大量具体微观检测交给受监管的市场第三方检测机构，即在进出口商品检验中运用采信手段，以提高效率，增加商检工作的实际成效。

在现有研究中，多数学者的方向可以分为两个方面，一种是将采信作为检验监管新模式的一部分进行简单阐述，另一种是对采信模式的探索与实践进行深入探讨。前者如杨勇琼的《检验检疫机构转变检验监管模式改革探讨》，他认为，建立新的检验监管模式，应履行相应的职能要求。第一要确立企业为产品质量第一责任人；第二是要重视第三方检测机构在检验检疫监管过程中的作用和地位；第三是强调两个突出，即突出监管的职能和突出监管的有效性。[1]后者有龙彪、沃柏林、徐萍勇等的《出口食品备案采信第三方认证结果的探索与实践》，通过采取“二维评级、分类采信”的方式，对杭州地区的出口食品备案企业探索和实践出口食品备案采信第三方认证结果，得出了“认证有效性得到提高，内外监管资源有效整合”的结论，也发现了“单位企业积极性各不相同”的问题；[2]有张忠义、沈怡等的《基于宁波口岸进出口商品第三方检验结果采信制度研究》，通过立足于宁波口岸进口原油、进口散装液体化工品、出口航空煤油、出口玩具和进口汽车等进出口商品检验中短期试点第三方采信情况，得出了采信模式具有降低企业成本、缩短通关时长等优势，提出推进进出口商品第三方检验结果采信实施的建议。[3]

然而从法律角度探讨采信运用方面的研究则少之又少，偶尔提及的，也因为之前采信无上位法依据而被一笔带过。如曲勤学、孙飞镝的《构建第三方检验结果采信制度应规避风险》中提到，没有法律规定检验检疫部门可采信机构的资质要求且检验检疫部门在执法过程中如何采信第三方机构尚无具体规定，因而在实施过程中，不可避免地存在很多法律风险。[4]

2021年，新修订的《商检法》正式生效后，采信有了法律依据，此时将其与前期探索实践相结合，思考采信在我国进出口商品检验执法活动中的应用及制度的完善等问题，[5]可谓顺理成章，水到渠成；而结合商检法的修订，在法律框架下探讨采信也是本文的独创性之所在。笔者长期工作于检验检疫第一线，直接从事进出口商品检验监管工作，对此选题的研究亦能有效结合工作加以论证。

二、国内外采信实践与上海海关的积极探索

(一)采信的法律涵义

《辞海》对采信的定义是：相信(某种事实)并用来作为处置的依据。在法庭上，采信是一项常用的审判技术，指审判人员对当事人出示的或者法院自行收集的证据材料进行分析、判断，认定其证明力的活动，检验结果也属于法庭的采信对象。

本文中涉及采信的，是指海关作为进出口商品检验的监管执法部门，通过法律规定的合格评定程序，对检验机构的检验结果进行符合性评估，以审核并确认其是否符合国家技术规范的强制性要求，并将检验结果作为合格评定的依据。采信是进出口商品合格评定的一种方法，它与传统的政府采购检验(如抽样外委托检验等)都是海关借助市场资源的方式，但他们又存在明显的区别：

第一，自主权不同。采信行为是一个企业自愿行为，企业可以自主选择是否使用采信手段、使用哪家检验机构的检验服务；而海关对企业提交的检验结果是否采信，也有基于法律法规的一定自由裁量权。但政府采购检验方式，企业则丧失了上述自主选择权，企业必须按照海关要求，去指定的检验机构完成海关要求的检验；而海关对指定机构所出具的检验结果必须采纳。

第二，委托主体不同。采信的委托主体是企业，而政府采购检验的企业委托主体则是海关，相应的检验费用支出主体也不同。

(二)采信在国外商品检验工作中的运用

古今中外，各国政府都承担着在商品交易活动中打击质量违法行为、保护消费者权益的职能，商品检验是常用的监查手段之一。工业革命后，商品品种、数量日臻丰富，单纯依靠行政执法机关的法定检验力量已经无法适应大量的产品质量检验的需求。随着社会与市场上私营检验检疫检测力量的发展壮大，发达国家开始将采信应用到商品检验执法活动中，商品检验法律关系也更加复杂化，将企业自我质量控制结果纳入商品检验行政执法活动之中。

现在，美国食品药品监督管理局(FDA)负责食品、药品、添加剂、化妆品等产品的监管，美国消费品安全委员会(CPSC)对15000多种消费品进行安全监管。美国食品药品管理局和美国消费品安全委员会都采信第三方检验机构的检验结果，通过间接管理和抽查的方式实现执法目的。

日本颁布了《进出口检查法》等相关法律，规定了若干必须由政府或者政府指定的检验机构检验的商品，也称作《商品法检目录》。日本将进出口商品检验与货物通关关联，凡被列入目录内的商品，企业必须到政府指定的检验机构检验，检验合格后，才能入境。日本执法部门也采信检验机构出具的检验报告。日本政府主管当局根据《进出口检查法》批准检验机构对进出口商品承担法检任务。[5]

(三)我国进出口商品检验方式的演变

1989年制定的《商检法》第五条规定，对列入《种类表》的进出口商品，由法定商检机构实施检验。此后，很长一段时间都是由商检机构检验，出具检验证书并收取检验费。

2001年，中国“入世”以后，我国迅速融入经济全球化大潮，逐步成为“世界工厂”，进出口商品数量突飞猛进地增长。2002年，全国人大常委会根据世界贸易组织《技术性贸易措施协定》对《商检法》进行了一次深入修改，将国际通行的合格评定概念引入，在第六条中重新阐释了法定检验的含义，其中，必须实施的进出口商品检验是指确定列入目录的进出口商品是否已经进行了符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动，包括抽样、检验和检查；评估、验证和合格保证；注册、认可和批准以及各项的组合。这次修订以后，法定检验的含义不仅更加灵活，而且也与世界贸易组织和国际标准化组织的规定同步。但是，此版本《商检法》的规定仍然无法完全满足实际贸易活动中商品检验工作的需要。

2018年“关检”机构改革后，虽然海关对所有法检商品承担监管责任，但是受到行政编制、检测能力等因素的限制，现有的检验方式已经无法满足新海关的需要。为适应海关“放管服”改革的部署，有效、科学地降低现场检验比例、剥离一部分具体检验工作，海关亟需采用一些新的检验手段。我国进出口商品检验执法中采信的运用起步较晚，由于缺乏上位法依据，其仅在个别地区或产品中试点运用。此次《商检法》的修订，是采信在我国法律地位上的从无到有，对采信的实际运用具有重要意义。

(四)上海海关在进口机动车检验中的采信试点与认识

2013年，国务院办公厅对商品检验工作提出了“管检分离”的改革要求。2014年，上海口岸按照“管检分离”的要求，以浦东海关为组长单位，率先在进口机动车检验中试点采信第三方检验结果，除部分特殊审批的进口机动车外，其他进口机动车均已实施采信，占比接近100%。被采信的检验机构通过公示向社会公布，由企业自主选择。

2014年至2021年4月，上海口岸采信第三方检验结果完成进口机动车合格评定11.1万批次、301.4万辆，货值达1308多亿美元。在试点过程中，上海海关依托第三方检验机构的技术支撑，共查获3.8万辆不合格进口机动车，货值16亿美元。而进口企业根据物流特点和流程安排，自由选择第三方检验机构及查验时间，大大减轻了企业税收的资金压力和通关成本，如特斯拉汽车(北京)有限公司，通过将检验环节融入运输环节，大大降低了车辆多次上下板车的风险，平均节省1-3个工作日的流程时间，充分享受到了改革试点的红利。经过一段时间的先行先试，进口机动车第三方检验结果采信已成为上海自贸区第一批可复制、可推广的成果，逐步在全国相关口岸管理区域推行。

在进口机动车检验中运用采信的探索在三个方面取得了成效：一是专业性，社会专业检验机构的专业技能为海关执法提供合格评定的依据，国家级机动车检验中心能完成从型式到风险评估的各类实验，为海关检验执法提供技术支撑；二是可追溯性，上海口岸要求检验机构保存检验的相关视频、文本等检验记录6年，在此期间做到检验车辆100%可查可追溯，检验机构的检验结果作为追溯源，完善了进出口商品质量安全责任追究机制；三是高效性，上海口岸引入竞争机制，形成企业与检验机构一对多局面，一方面扩大了检验能力的供给，减少了企业排队等候时间，并通过同质竞争提高了整体检验效率，另一方面，该机制的实行也提高了政府透明度，一定程度上压缩了腐败和寻租的生存空间，同时缓解了海关法定检验力量不足的问题，降低了行政成本，提高了海关行政执法的效率。

三、当前修订《商检法》增加采信条款具有重要意义

(一)使采信探索走上法治化轨道

修订《商检法》前，海关采用的各种灵活检验方式各有利弊，采信试点也缺乏法律支撑，存在一些执法风险。在商品检验中运用采信，是国外已有且较为成熟的经验之举。修订《商检法》，增加采信条款，进一步完善执法工作的程序和实体规范，以法律形式明确采信工作的地位，从源头上解决了采信工作无法可依的问题，充分满足了进出口企业的基本需求。

(二)落实企业主体责任、赋予企业选择权

企业是产品质量安全的责任主体，这是市场经济的基本前提，国内外产品责任法和产品质量法都基于这样的理念。因此企业作为责任主体，就有保障产品质量的义务，同时享有相应的自证权利。以往不采信企业提供的检验结果，其实是剥夺了企业的权利。这次修订转变了观念，采信的前提是合格假定，赋予企业自主选择权，允许企业选择检验机构，提供检验结果，证明产品符合《商检法》的要求，是政府主管部门围绕“使市场在资源配置中起决定性作用”转变职能、完善社会主义市场经济体制的实际行动。

(三)实现商品检验执法方式与时俱进

随着我国国际贸易地位的提升，进出口商品检验也逐渐肩负着更为重要的使命，事关对外贸易可持续发展和人民群众的切身利益。纵观《商检法》第六条的发展过程，从1989年立法到2002年入世再到2018年机构改革，从法定检验到合格评定程序再到采信，这一历程体现了商品检验法治建设的与时俱进，也为进出口商品检验的发展指明了方向，提供了法律依据。海关的进出口商品检验工作将以推进治理能力现代化为导向，以营造良好进出口营商环境为目标，紧跟法律法规的变化和政策制度的发展，通过不断改进检验执法方式，提升精准监管和通关便利化的水平。

(四)破解安全和便利冲突的执法困境

2018年以前我国的进出口货物监管和出入境检验检疫分布在两个部门。2018年出入境检验检疫职能和队伍划入海关后，进出口商品质量安全工作亟需破解提高通关时效和保障安全底线的难题。保障进口商品安全、卫生、环保是底线，关系到我国消费者生命财产安全；提高通关时效则是优化营商环境、稳增长促发展的重要抓手，是适应新形式的必然要求。这次修订《商检法》，授权商品检验结果采信，充分利用社会资源，将分散于各个安全监管职能部门、科研院所、国家实验室、大专院校的检测资源优化整合，有助于缓解海关检验资源不足，提高海关监管效率，在保障安全底线的前提下，提高通关时效。

四、采信对商品检验法律关系的影响

(一)法律关系更为复杂

海关对进出口商品实施检验是一项基本的行政执法工作。在具体的商品检验执法活动中，海关和进出口企业之间是行政管理关系。运用采信之前，商品检验法律关系主要是海关与进出口企业之间的权利义务关系，海关是执法机关，企业是行政相对人。《商检法》第三十八条对商品检验执法人员的行政责任亦作出了明确规定。海关应依据《商检法》做出合格评定，对评定结果承担相应的责任。

在商品检验执法活动中应用采信以后，商品检验法律关系发生了一些变化，其他检验机构的检验结果将影响海关对货物的合格判定，其他检验机构的出现增加了海关和企业之间法律关系的复杂性，原来的一对法律关系演化为三对法律关系。第一，海关与进出口企业之间法律关系。海关作为执法者，进出口企业是行政相对人，企业提出采信申请并提供检验结果，海关根据法律法规要求判断是否采信其提供的检验报告，根据具体情况对商品进行最终的合格评定。企业对商品承担质量责任，海关对自己的合格评定结果和具体行政行为承担执法责任。第二，企业与被采信检验机构之间的民事合同法律关系。企业是委托人，委托检验机构进行商品检验并支付费用；检验机构是被委托人，根据合同提供检验检测服务、出具检验结果并获得报酬，检验机构对检验结果承担法律责任。第三，海关与其他检验机构之间的法律关系。根据《商检法》第六条第三款规定，国家商检部门对检验机构实行目录管理。全国人大对这一点表述得非常清楚，海关总署承担对其他检验机构的管理职责。因此，该法律关系包括海关总署对检验机构的评审、纳入目录、日常管理以及各地海关对检测结果的评定、采信、监管等过程所产生的权利义务关系。

(二)其他检验机构检验结果的法律地位予以确立

全国人大对《商检法》第六条的修订，原文是“对本条第一款规定的进出口商品检验，商检机构可以采信检验机构的检验结果；国家商检部门对前述检验机构实行目录管理。”

海关的采信是指海关作为执法部门，在进出口商品检验执法活动中，按照法定程序采纳其他检验机构的检验结果，作为海关对进出口商品合格评定的依据之一。采信的目的是在企业自愿提供检验结果作为合格保证凭证后，海关不再重复实施检验，不增加企业负担，并提高通关时效。

(三)采信的争议解决机制

在《商检法》第六条引入采信条款以后，企业多了一条证明产品质量的渠道，海关多了一个灵活的执法手段，但是企业的产品安全责任和海关的监管责任没有减少。对海关来说，在具体商品检验行为中，不论海关是否采信其他检验机构的检验报告，一旦海关作出合格评定结论，发生争议后，都适用《商检法》第二十八条和第二十九条关于复验、行政复议和行政诉讼的规定，企业依旧可以运用上述方式作为争议解决的手段。由于商品的科技含量越来越高，安全质量标准越来越复杂，检测难度越来越大，因此围绕检验报告的争议在所难免，海关有可能因为采信失误陷入行政诉讼，必须充分重视。在解决争议过程中，海关需要区分传统的自检、外委托检验(政府采购)、采信机构检验结果等过程中海关的不同义务，并确定相应的责任。自检过程中海关是检验责任主体，外委托检验过程中海关是委托责任主体，而结果采信过程中，海关是采信责任主体，从前述的三种法律关系角度分析，海关责任理应有所不同。

五、如何做好进出口商品检验结果采信工作

2018年机构改革以来，关检业务已经深度融合，检验检疫执法活动已经融入进出口货物的报关和通关流程，海关信息化系统正在全面更新换代。采信会增加海关工作的复杂性和专业性，不仅会影响到商品检验自身，也可能对进出口货物通关流程产生间接影响。我们要运筹帷幄，充分考虑采信的各种要素，准确把握采信尺度，避免被无效的检验结果误导，酿成失误。只有这样，才能做好每一次检验结果采信，维护商品检验工作的权威性。结合浦东海关的探索，我们认为做好采信工作至少要把握好下列要素：

(一)明确采信的权利义务关系

按照《商检法》第六条的原文，采信对企业和海关都是非强制性条款。对进出口企业来说，它对是否提出采信具有自由选择权，采信应由企业自愿选择而非海关强制。即使海关同意采信，企业仍然要依法承担商品安全质量责任。对海关来说，当企业提交检验结果并要求海关采信时，海关有是否采信的决定权。对采信的商品，海关应简化商品合格评定流程，但是仍然对合格评定结论承担行政责任。不论是进出口企业还是海关，违法后仍然适用《商检法》规定的行政处罚和救济渠道。

(二)明确纳入目录检验机构的条件和程序

按照《商检法》第六条的条文，被采信检验结果的检验机构应该是依法设立而且在海关总署管理目录之内。需要明确目录管理的机构类型，是只允许第三方检验机构，还是卖方或买方自己的检验机构亦可；此外，由于采用目录管理，未被列入目录的检验机构可以以海关未将其列入目录影响其经营权利为由对海关提起复议和诉讼请求，因此应当对机构目录的建立出具体细则，并对检验结果的形式做出明确规定，以作为采信的重要支撑和法律保障。

(三)明确采信的适用环节

采信适用于法检商品的检验环节，与合格评定发生直接关系，亦不可避免与报关和通关流程关联。出口采信应在商品出境前进行。在商品出口前，发货人其他检验机构的检验结果供海关查检人员作为符合性评估的依据之一。进口商品检验结果采信分为入境前采信和入境后采信。采信装运前检验结果即入境前由境外机构进行检验并出具检验结果，作为进口商品合格评定的依据。此种采信方式可避免旧机电产品和放射性物质等敏感商品进入国境内可能对环境或人民健康安全造成不可逆转伤害。

(四)明确对特定商品的采信要求

进出口商品种类繁多，特性不一，标准成千上万。要贯彻落实《商检法》，推广采信工作，必须明确不同商品的采信要求。一方面应尽快完善法定检验目录，在原有商品名称、HS编码以及监管条件等内容基础上，进一步增加商品适用的技术规范、用于符合性评估的检验项目以及相应的检验方法等内容；另一方面，应完善法检目录动态调整机制，对法定检验的商品范围、商品使用的技术规范、用于符合性评估的检验项目以及相应的检验方法等内容，应根据国家技术规范的强制性要求变化、风险监测及评估的结果以及国际形势的变化，实现不定期的动态调整。

(五)明确采信的工作流程

应明确隶属海关使用采信手段的场景、关员应遵循的程序以及意外情况的处置等问题。以进口机动车采信工作为例，进口机动车以产品合格作为假定前提，采用企业合格保证与海关符合性评估相结合的合格评定方式。进出口企业以《符合性声明》的形式承诺进出口商品符合国家技术规范的强制性要求，申明产品已经由符合条件的检验机构检验合格，企业承担相关声明内容的法律责任。海关在《符合性声明》、进出口企业诚信度、检验结果真实性、准确性和完整性合格假定基础上，对检验结果进行审核并采信，结合现场检查与入境验证结果，综合评估商品是否符合我国技术规范的强制性要求。以此为经验，采信应用于不同的场景，应估计实际环节或产品的特点，制定相应的流程，确保采信的科学应用。

围绕上述分析的关键点，我们建议：总署陆续明确了符合条件可以被海关采信检验结果的检验机构目录，发挥直属海关技术中心的特长，首先把技术能力强的直属海关技术中心作为采信对象；在采信流程上，建议运用大数据和智能审图技术，开展电子检验报告采信，通过新一代通关管理系统对被采信单位的电子检验结果进行审核，加快通关速度，减少现场干预的自由裁量权；针对采信以后可能出现的纠纷，建议总署制定统一的协调机制，由隶属海关遵照执行。