国际视野下我国的“双碳”战略与法律治理路径

张富利

（福建工程学院 法学院，福建 福州 350118）

2020年，从第75届联合国大会的一般性辩论到气候雄心峰会，习近平主席多次承诺，我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，并将争取在2060年前实现碳中和[1]。自此，我国的经济社会发展在“双碳”目标的引领下开启了新的时代，党和国家围绕“双碳”目标作出重大战略部署和顶层设计。2021 年4 月，我国同法国、德国举办了气候峰会，习近平主席在会上明确宣告将“碳达峰”“碳中和”纳入我国生态文明建设的总布局。2021年9月21日，习近平主席在第76 届联合国大会上宣布中国不再新建境外煤电项目[2]，再次展现了大国担当，为全球碳中和进程作出了重要表率。

一、世界发展格局演进中“双碳”战略的中国定位

“双碳”战略必须具备国际大视野的原因在于，碳减排不仅是环境问题，更是关涉经济、民生、国家发展的重大议题。

（一）“双碳”战略与“无悔减排”

从国际视野来理解碳减排问题，其在政治上是“无悔行动”①，在经济上则是“无悔减排”。当下全球大多数国家都已经开始了减少碳排放、防止全球气候变暖的努力。对于气候变暖问题，科学界很早就开始研究，但时至今日依然存在重大分歧，特别是在“变暖是否人类的碳排放行为所导致”等尖锐问题上存在不同意见。由于碳排放和气候变暖之间的结果并非如数理公式一样明晰，这种不确定性导致气候变暖问题在国际上长期得不到重视且世界各国无法采取一致的有效行动，美国至今依然持否定态度并从国际协议中“退群”则是一例。而防止气候变暖运动的一个转折点则是，英国经济学家斯特恩发表了一份研究报告，以“或然性分析”的方法向全世界传递了一些带有或然性的信息。他指出，我们不能完全确定减少碳排放是否一定能防止气候变暖，但根据现有信息可以分析得知，如果我们采取措施，会有百分之几的概率使气温在2050年上升不超过2摄氏度；如果采取规模更大的行动，就可以有更高的概率达到同样的目的。这些信息是或然性信息，是概率分析，体现了科学界的坦诚：知之为知之，不知为不知。与此同时，也向公众传递了这一问题的发展演变趋势，从而为人类采取行动提供了理论依据[3]。而经济学界相应地提出了建立在或然性信息基础上的“无悔减排”概念。“无悔减排”的逻辑在于，在气候问题上，一些科学家仍然坚持气候变暖不是碳排放所导致的，但是人们今天采取的行动是建立在或然性信息的基础之上的，人们极有可能作出错误判断。既然如此，如果我们今天采取一些行动，成本很低而且还有很多其他收益，即使将来科学界真的证明了气候没有变暖或气候变暖与人类碳排放无关，我们也不会后悔。这就是所谓的“无悔行动”。也就是说，当信息很不确定的时候，我们只好采取一些成本较低的行动，待有了更确定的信息与知识后，我们才可以采取更重大的行动。故此，“双碳”战略是从全球视野下政治学、气象学、生态学以及灾害经济学等多角度考量的结果。

（二）全球未来碳排放格局的展望

太阳能的利用和转化也曾经在某段时间内被当作一种实现能源供给的去中心化的机会[4]。但事实上，关于新清洁能源政治和经济的议题或许并没有真正地和清洁、绿色、透明息息相关，碳减排、新清洁能源如太阳能经济一样被资本和寡头以清洁之名互相竞争和倾轧，其背后可能存在着我们看不到的、更深远的、结构性的不平等。在全球发展格局呈现复杂而多元特点的情况下，作为碳排放大国的中国需根据世界发展格局和态势不断作出战略调整。

未来世界的碳排放格局，除了经济发展速度、发展规模、经济结构、低碳技术，各经济体的人口变化将是一个极为重要的核心变量，人口变化会带来粮食、淡水、能源、住宅、医疗、教育等一系列刚性需求。各类经济体实现碳排放脱钩是关系全球绿色增长、可持续发展和碳减排的重要条件之一[5]。由于能源结构的优化与升级，美国在2006年便实现了碳排放量的负增长，属于比较理想的弱脱钩状态[6]。由于具有先进的技术和高效的低碳体系，虽然美国人口到21 世纪末将增加到4.34 亿②，但其人口增加与碳排放反而会出现加速脱钩的状态。而在新兴经济体中，中国人口的数量、规模呈现出稳定的下降趋势，2023年前后将达到峰值，并将在2027年后全面进入负增长时期[7]。而同时伴随着人口规模下降的，还有老龄化、少子化、大规模用工荒以及农村空心化等严重问题[8]。由于生育率较低、家庭普遍少子化的情况，未来中国在人口规模、人口数量提升速度所需求的碳排放量上存在着快速下降的可能。所以从此角度看，中国绝非未来全球气候变化的主要“问题国家”，反而可能成为未来全球低碳化进程中的急先锋。而反观其他发展中国家和地区，如到21世纪中叶，印度人口将从现在的13.8亿增加到16.5亿③，非洲的人口将从现在的13.4亿骤增至42.8亿④。纵然未来非洲人和印度人的碳排放水平与现在持平，激增的数十亿人口的总排放量也必将对全球气候变化带来不可估计的风险。更何况，目前印度的人均碳排放量尚不及中国的四分之一，可以预见，随着经济的发展，印度未来人均碳排放量的迅速提升是必然的。故此，全球控制温室气体增量，印度、非洲等发展中国家和地区是不容忽视的重点规制对象。唯有将印度、非洲等中低收入国家和地区的碳排放也纳入全球视野下进行有效控制，《巴黎协定》预期的2℃温升目标和减排路径方有可能实现[9]。

从工业发展的规律看，能源消费和碳排放量必然与经济的增长呈正比关系，在发展中国家的初期工业化阶段，低耗能、低排放、高增长是不可能出现的。而发达国家如德、日，从20 世纪80 年代到现在，经济总量增长了四五倍的同时，能源消耗反而减少了近五分之一。可见，清洁能源、低碳转型、高新技术和人口规模因素对碳排放的影响巨大。根据这个规律可以预测，未来中国的经济增长与碳排放的加速脱钩是可以预见的必然结果。因而，在推进清洁能源普及、产业结构调整、能源结构不断优化的情况下，碳中和的目标是完全有望实现的[10]。

二、我国“双碳”目标下的法律治理之挑战

2060 年实现碳中和，是一项有着明确时间节点、可量化的约束指标，是我国出于国际责任、战略需求，以政策方式确立的规制目标[11]。“双碳”战略实施和法治化路径中，仍然面临着国家立法供给不足、立法层级较低、调控和监管机制不健全等诸多问题[12]。

（一）对于“双碳”战略存在前置性认识误区

碳中和工程之复杂远超出一般人之认知。在国家多技术渠道实现减碳的过程中，环境立法也提上了日程。如果对碳中和的挑战存在误区，极可能作出有悖于初衷的立法。

1.“通过立法鼓励风能、太阳能等清洁能源代替火电”的方案不可行

风能和太阳能完全取代火电，从而实现碳中和，这是较为严重的认识误区。由于自然地理等原因，我国各地的太阳能每年发电时间并不相同，年发电时长大多在1100 小时到2000 小时之间，各地平均在1450—1750 小时，全年发电时长超过2000小时的地区极少[13]。然而，这段时长相对于一年的8760小时也仅仅占到了1/6—1/5。也就是太阳能发电仅仅在全年1/6—1/5 的时间内成本低于火电；而其余的大部分时间不能采用太阳能发电，如果采用储电的方式，那么其实际成本将远超火电数倍。相对于太阳能，风能发电时长略长，年平均约为2000小时，那么利用风能发电面临的问题与利用太阳能是同样的，即二者都面临供应稳定性的问题[14]。电是需要24 小时持续供应的，电厂在有太阳有风时发电，没太阳没风时断电是不现实的。而且，电网最多只能容纳不到15%的非稳定电源，电网大部分依赖电池储电是极其危险的。目前全世界电池生产商累计5年电池产能也仅能满足东京全市用电3天。何况，即使电池制造技术大幅度提升，从自然科学技术上看，地球根本没有足够多的钴和锂，不可能满足人类制造海量的电池。客观的现实情况导致利用太阳能、风能发的电，电网无法全部承受。由于无法解决储电问题，盲目促进太阳能、风能替代火力发电的结果是不可想象的。非稳定供电问题是自然清洁能源发电的最大问题，这就注定了不可通过忽视自然规律、出台强行法的方式来进行新旧能源发电问题的规制。弃光弃风在中国的原因，除技术因素之外，还存在一个不可忽视的机制因素，即地方保护主义的客观存在。基于地方利益保护，地方在考虑政策时更倾向于本地GDP的发展，往往可能支持当地火力发电，而寻找各种理由排斥风电、光电、水电。在党和国家全力推动碳中和的背景下，地方保护主义这种机制问题是完全能够解决的。然而，技术层面的问题尚存在巨大障碍，未来相关科学技术的发展过程是难以预测的，仍然需要长时间的发展和试错。突破性的科学技术存在着诸多偶然性，今天并不能预测明天的情况。而且，在不同行业，发展和进步也不同。计算机行业有摩尔定律，因而得以突飞猛进；而能源行业是一个需要高投入且技术进展缓慢的行业，至今尚未寻找到类似的规律和定理，这就注定了碳中和战略必须选择审慎的可行性方案，从科学规律出发。人类的任何战略都不能用尚未发生的突破和预设去制定规则，制定战略、出台法律必须经过充分论证，必须以现有的、被大规模应用证明的现实技术为前提和基础。忽略一些现实情况，超前立法、轻率立法将会导致严重后果。

2.对于“促进、鼓励碳转化技术”的立法及政策应持审慎态度

社会公众和投资者可能会推动政府出台鼓励将二氧化碳转化成各种化学品的立法，如将二氧化碳转化成保鲜膜、化妆品等日用品等。这些技术确实在不断应用，且有不断增加的趋势。碳转化技术的应用较为成熟，且是利润较为可观的行业，但是这些技术无法从根本上解决碳排放的问题。一个基本的常识就在于民众对于碳转化产品的消耗量与排放量差距悬殊。中国一个三口之家的年平均碳排放量约为22 吨，但无论使用什么产品，无论如何消耗碳转化产品，一个家庭一年也无法消费到20吨的程度[15]。而且，一个客观现实是，人类使用的所有石化产品所消耗的石油仅占全世界石油的13%，将近87%的石油的使用方式是焚烧。即使全世界的石化产品都通过二氧化碳转化技术来制造，那么也仅仅解决了13%左右石油排碳的碳中和问题。因此，二氧化碳转化成石化产品对减碳的贡献微乎其微，从规模上就不具备减碳价值。通过政策甚至立法鼓励碳转化技术，很可能出现大量打着碳中和旗号来获取国家补贴的企业，这种钻空子的行为显然不是国家希望看到的。

3.提高能效作为应对手段绝不能单兵突进

提高能效是全世界都在做的工作，也是公认的成本最低的减碳路线。提高技术能效是一个持续的过程，而非单独在某个阶段提出来就可以一劳永逸地解决问题。一个误解是，只要降低工业流程和产品使用中的碳排放，就足以实现碳中和。一个常识是，加入WTO以来，我们的技术能效提高了许多，但是碳排放的总量却也显著增加。这是由于随着我国经济和生产水平的飞速发展，石油和煤炭的消耗量大幅度提升，我们的碳排放量反而增加得更多。加入WTO 的过程中，能效提高是客观事实，提高能效也确实是减少碳排放的重要手段，也应该是在各种减碳方式中首要发展的，但单凭能效的提高难以解决碳中和的问题。因而，在未来立法和政策制定中必须考虑到鼓励手段的多元，不能把提高能效作为减碳的唯一方式，从而忽略对其他减碳方式的促进。

（二）碳达峰、碳中和的理论探讨不足

“双碳”战略是科学问题与政策问题的有机统一[16]。对于碳达峰、碳中和的理论探讨，需要从多维度的理论框架展开，从而制定以多层面治理为导向的政策，出台差异化的行动方案。然而对于“双碳”战略关涉的诸多理论问题，理论界尚未展开深入而扎实的论证。

1.相关基本概念界定不清晰

依据国际IPCC（政府间气候变化专门委员会）公告的精神，碳中和应重点考虑二氧化碳的排放；净零排放则应包含所有可能对环境造成影响的温室气体；而气候中性除了所有温室气体的净零排放，还需要考虑包含辐射效应等可能影响气候的因素。不过，在全球生态环境保护实践中，无论是碳中和、净零排放还是气候中性，均着重强调所有温室气体的中和，而不仅限于二氧化碳气体的中和。我国的碳中和目标应与《巴黎协定》的具体要求相一致，需涵盖对全部温室气体排放的管控。就我国近年温室气体的排放，根据相关数据的分析，除二氧化碳外，其他非碳温室气体排放占全球排放总量的比例也较大，其中影响最大的便是甲烷排放，甲烷排放产生的温室效应是二氧化碳排放效应的25 倍以上⑤。因此，无论从全球气候变化应对的协同合作，到各国采取的碳排放治理措施，还是《巴黎协定》中确定的全球温控目标，以及我国高层对“双碳”战略的具体表述来看，碳中和都不应该理解为仅仅是二氧化碳的中和，而是所有温室气体的中和。由于国家尚未对“双碳”战略中涉及的温室气体的范围作出较为清晰、明确的界定，大部分企业、科研机构仍然将排放气体默认为二氧化碳来进行碳中和的量化研究，给出的对策和建议也就大都是关于二氧化碳的达峰和治理，未将非碳温室气体纳入研究范围，最终将与国家“双碳”战略发生偏移。未来国家应在规范性法律文件和技术文件中明确碳中和的法律含义、具体内涵以及适用范围，从而作为出台温室气体减排举措的依据。

2.温室气体法律治理体系化欠缺

环境污染防治法的体系化问题一直存在，缺乏对温室气体排放的系统性治理和管控措施。截至目前，尽管碳减排已经成为我国向世界承诺的一项国际责任，但国内相关法律尚未对碳排放进行系统的规制。二氧化碳并未成为《大气污染防治法》的法律客体，而在《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法律中，碳减排并未明确成为这些法律的立法目的。而法学界每提及此往往采用“法律万能主义”的解决方式，即出台一部专门的法律便可一劳永逸地解决一切问题。这种解决方式的思维实际上是长期被学界诟病的“法律人的幼稚病”。当然，导致这种局面，我国环境污染防治法律体系化欠缺是难辞其咎的。体系化不足的问题始终存在，造成大气污染防治和碳排放领域的大量重复立法和不同法律部门之间、法律规范之间的抵触和冲突，更导致《环境保护法》确立的环境保护的一系列原则和基本制度都不能在温室气体排放中直接适用。

而且，碳排放交易实践中牵扯到的法律难题更为复杂。各区域的资源禀赋、经济水平、人口数量以及行业布局等指标均影响到碳排放初始配额[17]。当下国内碳交易机制运行存在着市场分割、公平性标准有待提高、减排目标的统一性欠缺、对高排放企业约束乏力等问题[18]。碳排放交易的定位应是对国家指令控制的补充，是在国家碳排放总量严格控制前提下的自我调节，其能够有助于在经济上降低排放成本，但其有效性的基础是对碳排放总量的严格控制。如果没有确立碳排放量的硬规则，没有完成对国内碳排放总量的严格管控，而让碳排放权交易先行，显然并非善策。

3.碳中和所依托的相关环境标准缺失

碳中和的实现过程，从碳减排的测算、核算，到草原、森林等绿色生态系统的碳汇指数测算，各种标准的落实需要大量的具体数据、指数，需要极为明晰而详细的环境标准作为依托。由于旨在调整环境安全和环境正义的环境法特点之一就是科学技术性，上述环境标准并非仅仅是环境技术标准，而是构成了环境法体系的重要部分[19]。我国现有环境标准的体系框架采用了“二级五类”分类法，碳中和的相关标准自然也应该采用国家标准和地方标准两个分级，包括质量、排放、样品、方法以及基础五个标准。然而，我国实践中并非全部行业和地区都遵循了“二级五类”的标准，仅有部分行业、部分省份制定了相应的碳排放标准⑥。

4.生态环境保护相关制度缺位

生态环境保护法律体系待完善，导致气候变化应对的国内立法呈现碎片化趋势。如上文所述，在多层级的环境立法格局中，关于生态保护的规定尚无法有效与碳达标、碳中和的目标形成协调统一的机制，国家亦尚未针对碳达峰、碳中和出台系统的专项立法，全国人大及其常委会并未出台关于“双碳”战略实施的较高位阶的全国性法律。国家层面上缺少一部关于“双碳”战略的纲领性“总法”，在缺乏纲领性、原则性立法指引的情况下，多层级、多位阶、多主体分散式立法便成为常态，其无法在制度规范上明确排放主体的具体职责，也就无法促进明确碳达标、碳中和目标的稳步推进。当下碳减排相关的立法散见于污染防治法、能源法以及科技法等多个部门法和多重领域，由于缺乏对“双碳”战略的统筹安排和制度安排，各部法律在内容上各立门户，彼此分割。气候变化立法的碎片化情况较为突出，必然造成碳排放法律适用中的冲突和疑难。

而从法律体系上看，污染防治法律体系与生态保护法律体系可谓相辅相成、一体两面，污染防治法的宗旨在于控制碳排放，生态保护法的目标在于促进碳吸收。森林、草原、湿地等绿色生态系统能够大幅度提升碳汇能力，国家应当出台相关法律并采取有效举措，保护、维持绿色生态系统的健康、良好发展。截至目前，我国尚未出台系统性的生态保护法律，对诸多生态要素的保护均分散于各类单行法律、法规、规章等规范性法律文件中。然而，这些规范性法律文件的位阶不同、效力有别，在生态环境的系统性保护上差异极大。相关规范性法律文件的出台、颁布时间较早，由于各种原因，均未明确将提升国家碳汇能力纳入立法目的，这显然未能与我国碳达峰、碳中和的目标实现立法上的同步跟进。如我国的《森林法》《草原法》是关于资源利用保护的综合性法律，并非真正意义上的生态保护法，而且并未将提升森林碳汇能力纳入立法目的，而《海洋环境保护法》中对海洋生态保护的相关规定亦极为粗疏[20]。

三、促进碳达峰、碳中和目标实现的法律治理进路

碳达峰、碳中和战略在立法上的主要任务之一是确立应对气候变化的法治原则，通过明确的法律规范赋予其权威性、稳定性以及可预见性[21]。尽管国务院早在2007年就已颁布了《中国应对气候变化国家方案》，但该文件出台的时间较早，法律层级亦不高，对于“双碳”战略应遵循的基本原则和法治框架并未明确作出规定。根据《联合国气候变化框架公约》，各国需将条约中的关键性原则转化为国内法基本原则，落实全球应对气候变化的国际法义务，为国际法与国内法的规制衔接营造基础。因此，顺应全球气候治理的新潮流，面对国际应对气候变化的新形势，应在已经确立的原则基础上，将公正合理原则、公众参与原则、市场引导原则以及风险防控原则等当下国际社会普遍认可的诸原则纳入我国“双碳”战略的立法中，为相关法律规范和环境执法提供指引。

作为我国法治体系中的新兴部门法，环境法与传统部门法的定位、功能都有明显区别。在碳达标、碳中和成为生态文明建设重要部分的大战略下，环境立法同时具备政策性与二元目的性，这便决定了环境立法在方法论上的特殊性。环境法成为基础性的法律部门，取决于其在立法方法论上具有独特而系统的法律创制方法，将生态文明的战略要求贯彻于环境保护基本理念的创制和设计过程中，有利于充分彰显环境法的基本法律价值[22]。未来在我国碳汇与碳减排相结合的“双轨”治理路径中，生态环境立法应尽力避免陷入法律复杂化和陷阱补丁的传统窠臼中。环境法律在重塑文本规范价值的同时，更应具备纠正对策法学、预防“法律万能主义”的深层功能[23]。从立法的价值导向看，从公平角度出发，应坚持污染者多付费的方式。从功利主义的平等视角出发，在责任不明确时依照人头分配责任。从国家层面的衡平策略出发，需坚持资源向不利的地区倾斜，因为这些地区的民众承受的痛苦最大；而同时考虑到发达地区民众生活水平降低造成的痛苦，则可以适当采用“碳信用”，即以发达地区购买欠发达地区的碳排放配额的方式应对。

（一）推进污染防治法制部门的体系化

作为国家应对生态环境治理的主要法律部门，环境法应不断提升自身的体系性。包括碳达峰、碳中和等在内的气候变化环境问题均属于系统性问题，对其理应作出系统性的应对。在环境法典已列入国家2021年立法规划的背景下，环境法将加速体系化构建[24]。虽然环境法典内部的体系划分尚存在分歧，但污染排放仍然是环境法体系中的主要构成部分。

1.应以污染防治法和应对气候变化法为立法核心

“双碳”战略下环境立法体系化的建构，需以污染防治法和气候变化法为核心，细化相关法律规范和举措，有效应对污染排放和长期积累的环境问题，达到国家污染防治与气候变化二者间的协同应对。这样既能提高立法应对的效率，也能在气候变化应对中充分贯彻环境法基本理念，落实环境法基本制度，避免不同层级、不同位阶的重复立法，节约立法资源。如环境法中的保护优先原则、致害责任承担原则、社会公众参与原则等，在我国碳中和立法中一样适用。而污染防治法中已经在实践中积累了较多经验、取得较好效果的诸多制度，如环境法中的“三同时”制度、排污许可证、环境信息公开、重点排污企业在线监测以及地方政府环境目标责任与考核评价等诸多环境法实施中的重要制度，均应升级为污染排放与积累的环境问题应对法的核心组成部分，扩大其适用范围，将之直接适用于碳中和治理，而无需再另起炉灶，在碳达标、碳中和法律制度的体系化建构中，再去摸索建构新的规则和制度。

2.完善碳排放交易相关的制度建设

在碳排放量的规制上，环境法应采取总量控制与底线控制相结合的立法原则，合理分解碳排放落实总量指标，又要给予地方充分的立法空间，避免一刀切的做法，积极探索碳排放交易市场的构建，完善配套机制，降低碳中和实现的制度成本。市场交易举措与指令控制举措相互配合、协同并进，共同致力于碳中和目标的达成。未来可考虑将碳排放的重点排放单位作为试点，循序推进碳排放许可、碳排放许可证交易、碳排放在线实时监测以及碳排放信息公开等相关强制性制度作为配套制度，之后将试点经验稳步推广应用到全国，体现“双碳”目标落实中命令控制措施的主导地位。在碳排放量控制上，我们往往认为主要依赖经济手段调整就可以了，实际上，虽然在欧美这种市场机制较成熟的国家和地区，较早实现了排污许可权交易和污染第三方治理等制度，并且取得了不错的治理效果，但强制控制措施依然是其环境法律体系中的主要构成部分。因此，强制控制措施亦应成为未来碳排放治理规范的重要组成内容。同时，应迅速推进国内碳交易市场的建设，构建碳排放交易的制度体系，在法律、法规、规章和部门细则层面上尽快完善具体实施的各种规范，出台、修订相关配套举措，扩展碳市场的覆盖范围，将覆盖行业从发电行业扩大到其他所有高碳排放行业。同时运用多元手段强化对碳市场的监管，确保碳交易中交易数据的真实性，防范、规避碳交易市场可能出现的各类风险。

（二）采用“统分结合”的立法方案

从全球范围看，“双碳”战略的立法模式大体可划分为如下两种：

其一，单行立法模式。单行法主导的分类立法模式的优势较为明显，可以较为灵活地通过“短平快”的方式进行立法应对。其对于现实问题能够及时作出回应，能够在较短时间内对法律规范作出有针对性的修改、完善，克服了框架式立法内容空泛、可操作性不足等弊端，较大程度保证了单行法规的灵活性、时效性以及可操作性。但是，该立法模式带来的负面效应也极为明显，如易产生重复立法、立法结构陷入“补丁陷阱”、不同部门的法律规范冲突以及调适困难等问题。

其二，法典化模式。法典化立法在本质上是将法律渊源理性化，确保法律规范的“可达性”[25]。体系化是法典立法模式的核心特征，反映到“双碳”战略立法上，则将应对气候变化的相关事项、调整范围及内容纳入立法范畴，按照法典立法的逻辑，遵循法典立法的技术标准，将“双碳”战略涉及的基本原则、法律概念、法律规范进行抽象概括、统一布局及合并同类项，将法律条款区分为总则、分则、附则，使之成为用于落实“双碳”战略、应对气候变化的专门法典。法典化立法模式具有提升法律位阶、避免重复立法、化解法律适用冲突、高效协调部门职责等优势，但存在规范调整灵活性欠缺、立法程序较为复杂、时效性不强等问题。推进法典化的“双碳”战略立法，尚需更丰富的理论探讨和更扎实的实践经验。

对此，比较两类立法模式的优劣，我国“双碳”战略立法应将法典化立法与分类立法有机结合，根据社会发展阶段和现实情况，采用统分结合的模式，在立法中避免“食洋不化”。为顺利实现碳达峰、碳中和的战略愿景，将气候变化的法律地位、法律要求明晰化，明确各部门的法定职责、碳排放权利的法律属性，亟须出台一部综合性、基础性的法律。在制定环境法典被提上日程的情况下，适用于全境内的“应对气候变化法”呼之欲出。而且，制定“应对气候变化法”有助于优化温室气体排放交易机制，分解国家、地方生态环境和碳排放的工作目标，推进评价考核科学化、合理化，同时也彰显了国家应对气候变化和治理污染的决心。“应对气候变化法”的制定和出台，已经具备了较为充足的研究基础、立法论证以及在实践中收到较好效果的下位法支撑，全国人大常委会应尽快将其纳入立法计划，同时有针对性地对《环境保护法》等相关法律、法规进行调整、修改。对此，有学者建议，在制度框架的具体设计中，将低碳发展、碳达峰、碳中和等纳入“应对气候变化法”的立法目的，章节设计上应包括总则、规划与标准、气候变化减缓、气候变化适应、管理和监督、国际合作、法律责任、附则八章，详尽规定相应的法律规范与建设目标[26]。未来应对气候变化的基础性制度，还应明确规定与全球温控目标一致的碳排放和碳汇目标，授权部分地方及职能部门开展碳排放交易，确立碳排放总量的具体分解方式，以有效应对全球气候变化。同时，应推进气候风险预测预警机制的构建，完善技术创新的鼓励机制，不断推进制度创新，构建碳中和法律体系。

“应对气候变化法”作为碳达峰、碳中和战略的“基本法”，同时也是全国人大常委会制定的法律，由于其自身所处的高位阶，有助于其作为“双碳”战略“基本法”功能的有效落实。国家当下尚处于贯彻落实“双碳”战略的初期，在立法上宜采用从宽的立法精神，在一些具体法律规范上不宜采用过细、一刀切的方式，可考虑框架式立法的方式，主要发挥“应对气候变化法”作为“双碳”战略“基本法”的规划、指引价值。在制定“应对气候变化法”后，再根据技术、实践等情况分门别类地出台各单行法规，推进协同立法，不失为较好的对策。最终形成以一部高位阶法律为基础，单行法规、规章和细则门类齐全的应对气候变化的法律系统，在确保法律条款内容完备的同时，保证法律实施中的适用性、灵活性和可操作性。经济的发展需要权力下放，而我们现在还没有从权力收紧转型到权力下放的状态[27]。党的十八大以后的权力收紧完全有必要，要克服既得利益者的阻力，就要保证中央的权力，尤其是顶层设计需要权力。但在这样一个权力收紧的目标已经达成的情况下，要下放权力，要把权力重新分配到那些经济角色、那些改革者手里，让他们去作为。这也是在“双碳”战略中必须给予地方一定权力包括立法权的原因。碳排放情况因不同行业、不同领域、不同部门排放情况差异极大，碳排放量控制、碳减排计划和碳减排的具体任务应根据现实情况，充分协调好国家立法与地方立法、各部门立法的关系，按照公平原则适度差别对待，实现公平利益和责任分担。

总之，统分结合的立法方案是落实“双碳”战略目标较为可行的立法路径。这种从原则立法到具体单行立法的模式，通过完善与“双碳”战略“基本法”相关的单行法规、规章等规范性法律文件的方式，兼顾了立法的集中统一与自主灵活，契合我国生态环境治理和温室气体排放管理的现状，既与当下国情相适应，又能审慎、稳步推进“双碳”战略的实施。

（三）发挥立法智慧，推进碳排放监管系统化、科学化

“双碳”战略立法的主要目标之一是确立系统的高效治理体制，以应对气候的急剧变化，化解气候变化对人这一主体的潜在威胁。德国、英国、法国等国家出台的温室气体排放、气候应对的法案，均对不同排放主体的排放责任作出了明确规定，通过立法活动，形成了国家统一规划、主管部门依权责管理、地方政府按照层级分工负责的温室气体排放治理体系。其中，德国关于碳排放、碳中和的立法，采用国家立法与地方立法协同推进的方式，分阶段推进碳中和战略目标的实现；而英国则通过授权立法来促进国家立法与地方立法的互洽，设置合理的碳减排目标和灵活的减排机制，各主管机关能够根据具体实际情况调整减排任务和减排目标，同时，完善包含评估报告、信息公开以及民意调查在内的一系列配套制度，实施较成熟的碳预算政策制度体系。未来我国在推进碳中和的国家立法中应充分借鉴国际碳排放立法的先进经验，兼顾国际大局和国内实际，充分考虑各行业和排放主体差异，在权利保障和责任承担的具体规范设计中赋予国家碳中和、碳达峰战略机构较大权限，对生态环境部、自然资源部等相关部委进行归口管理，使垂直系统主管部门与地方政府权责分明、分工负责，形成科学、高效、合理的碳排放管理体系。在碳排放管理制度上重点考虑可操作性，在碳中和立法中可参考德国、英国的先例，分阶段设立合理的减排标准，给予地方立法一定空间，根据各地区的经济社会发展水平对减排目标进行适度调整，进行合理、科学、灵活的周期性规划与制度安排；完善相应的配套保障举措，推进与“双碳”战略密切相关的行业立法精细化，赋予不同阶段的碳减排目标以法律效力。

（四）规避“双碳”战略实践过程中的风险

在碳达峰、碳中和立法中，需要注意该战略目标实现中的风险不同于通常意义上的气候变化风险。“双碳”目标实现过程中的风险是自然风险与人为风险的重合与叠加，带有物理性与社会性耦合的特征。其影响领域既包括自然风险（如应对气候变化不力带来的影响），也包括经济风险（如经济发展目标与碳减排目标缺乏协同）和社会风险（如对高脆弱性群体的社会保障不足），以及政治风险（如碳减排涉及的不同社会群体利益的冲突）。因此，在出台相关制度时，一方面要减少气候变暖的负面影响，另一方面也要防范立法过程中可能出现的成本畸高、矫枉过正等现实问题。在自然风险上，若立法与政策制定中减缓性和适应性政策乏力，延缓了“双碳”战略目标的实现，气候变暖除会带来高温异常天气频繁、海平面上升、强降水和洪涝灾害等直接问题外，还将引发沿海地区生态退化、粮食减产、物种灭绝等潜在风险，最终影响到粮食安全、生态安全甚至公共卫生安全。尤其需要注意的是，我国地理上位于中纬度，相对其他国家对于气候变化更加敏感，温升问题在我国还存在着放大效应。在经济风险上，由于对碳达峰、碳中和的战略目标存在误解，一些行业和地区运动式地争先表态，脱离当地和行业实际设置减碳目标，不考虑代价出台政策等非理性情况，将极大提高“双碳”目标的实现成本，导致国内企业在激烈的国际竞争中失利，随之而来的产业国际转移导致大量资本外流，让整个国家经济和行业发展都处于隐性的重大风险之中[28]。同时，从社会风险方面看，碳减排过程中带来的高成本转嫁问题不容忽视，企业的碳减排成本可能通过产品提价行为影响到民生领域，低收入群体受到的冲击远高于中高收入群体，社会公平问题将更趋于尖锐化；而不同区域之间发展不平衡的问题也将加剧，最终可能削弱政治共识达成的基础。在采用激进式强制性制度约束和陷入运动式治理的困局后，治理权力碎片化、“人治”隐忧、治理模式波动频繁等问题将不断出现，极可能引发社会对“双碳”战略目标本身的质疑[29]。

此外，由于碳排放交易的立法保障欠缺，对于不履约等行为的处罚尚缺乏统一可操作的法律规范依据，可能导致政治认同的法律基础较为薄弱。“双碳”战略目标的实现过程潜伏着多种风险和复杂情况，对公共决策的信息完备性构成巨大的挑战。在此过程中，作为单一主体的政府在风险防控应对的科学性、专业性上被高度质疑，而其他社会主体在参与“双碳”目标实现过程的风险防范中，从参与渠道、专业能力到参与意愿均明显不足。从政策出台到制度设计，需要营造利益共容的法律、政治环境，引导多元社会主体共同参与“双碳”目标落实，提高社会认同效果，化解“幂律法则”⑦，防范政治风险。具体而言，便是形成激励相容的利益整合闭环，保证“双碳”战略目标中关涉的主体在决策、立法等环节中正当诉求表达渠道畅通，重视各类主体在决策、监督、立法和政策制定中的正当诉求和意见反馈。

在“双碳”目标的落实中，传统的科层式风险防控管理体系虽然具有稳定权威和命令服从机制，但往往对由“看不见的风险”导致的群体焦虑与恐慌缺乏重视，对于一些重大突发事件的反应速度和应对可能不足[30]。相较单一僵化的科层式治理结构，在由“致灾因子”构成的更为复杂的现代风险社会中，由多元主体参与的风险防控机制更具有灵活性，有利于化解科层式组织的保守、封闭问题，提升对“看不见的风险”的识别能力和反应效率，科学划分风险防控职责和权利义务，促进社会主体公共责任意识的树立。“双碳”战略中风险防控立法与政策的最终目标是构建系统性的整体风险防控体系。在此过程中，需不断整合碳达峰、碳中和过程中涉及的治理层级、功能定位、部门关系以及各种碎片化信息，坚持“双碳”目标实施中的“源头预防、过程控制、应急处置”的指导方针，逐步化解整体的自然系统与割裂的风险管理系统之间的深层矛盾，最终推进碳达峰、碳中和战略在实践中演进出一套全流程风险防控体系。从而，将风险防控由传统的事件驱动方式升级为源头治理方式，从传统的应急管理方式升级为常态治理方式，抛弃单一目标的碎片化目标，以整体性治理效果提升全社会对国家“双碳”战略的认同水平。

注释：

①灾难经济学上的“无悔行动”是指，在信息还不完全、情况还不很确定的时候，当然不可能采取重大的行动，但是可以采取一些成本相对较低、扰动相对较小、负面效果相对轻微的措施，事后发现早期判断有误，纠正起来也比较容易，不会因为采取了这些行动而后悔。“无悔行动”最重要的含义要“反过来”解读：如果现在不采取一些行动，哪怕是一些扰动较小的行动，浪费了灾难预防的时间窗口，将来会更后悔。

②关于美国人口的预测，参见《联合国：本世纪末全球人口增长将降至零 总人口增加30 亿达到109 亿》，https：//www. 163. com/ dy/ article/EHVDTBVS051480KF.html.

③关于印度人口的预测，参见《印度人口将在2028年赶超中国》，《世界知识》2013 年第13 期，第70页。

④关于非洲人口的预测，参见联合国人居署北京信息办公室：《联合国人居署的报告预测非洲城市人口急剧增长》，《人类居住》2008年第4期。

⑤最新的排放数据显示，我国温室气体排放中，二氧化碳占比为81.6%，非碳温室气体占比为18.4%，其中甲烷的占比高达10.4%。参见《城市空气质量状况月报》，https://www.mee.gov.cn/hjz l/dqhj/cskqzlzkyb/，2022年3月15日访问。

⑥我国的碳排放标准现状为：行业碳排放标准主要是《工业企业温室气体排放核算和报告通则》（GB/T32150—2015）以及发电行业、电网行业、镁冶炼行业、铝冶炼行业、钢铁生产行业、民用航空行业、平板玻璃生产行业、水泥生产行业、陶瓷生产行业、化工生产行业、煤炭生产行业以及纺织服装行业这12个行业中适用的《温室气体排放核算与报告要求》《基于项目的温室气体减排量评估技术规范》中的“通用要求”，“钢铁行业余能利用要求”与“生产水泥熟料的原料替代项目要求”，以及二氧化碳与甲烷的测量方法标准。而这些数量有限的温室气体管理控制国家标准仅仅是推荐性标准，并不具有强制性效力。此外，上海市、北京市、广东省等省市也分别出台了《低碳企业评价技术导则》《低碳产品评价技术通则》《产品碳足迹核算通则》等地方性实施标准。其他地区、其余标准基本尚处于空白地带，亟须制定和完善。

⑦“幂律法则”属于经济学中的“长尾效应”，即绝大多数个体的资源占有量很小，而少数个体的资源占有量相当大。