国家治理能力现代化视域下行政审批制度改革的困境与破解路径

郭 强，王 頔

（同济大学 马克思主义学院，上海 200092）

新时代新征程对国家治理能力提出新要求，我国政府的职能和角色随社会经济发展的时代要求发生转变。党的十九届五中全会提出，坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合[1]。行政审批制度改革作为转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式的核心环节，对解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题有很强针对性。十八大以后，国家持续加快推进行政审批制度改革，将“放管服”改革作为行政审批制度改革的重点，行政审批服务体系建设初见成效。行政审批事项减少，审批时间缩短，审批手续规范，行政审批效率和服务质量不断提高，但是因行政审批制度改革涉及权力和利益关系复杂、内容广泛，制度改革的法治化、规范化和精细化程度有待进一步深化。具体问题表现为：一是审批事项“减”“放”落实不到位，审批权力纵横交错，审批标准重复冲突，政务中心整合力不足，存在审批项目“边减边增、越减越增”怪象[2]。二是市场监管面临法律法规不健全，监管主体自由裁量权过大，专业性和合法性有待提升，监管主体间信息壁垒仍然存在，伴随市场主体迅猛增长，不合法主体的数量和方式增多，对政府市场监管能力提出挑战[3]。三是行政审批服务中心的设立以及“互联网+政府服务”实行过程中，存在政务服务中心尚未形成对所有审批事项和审批人员真正意义上的归口管理，全流程调度力度有待提升，业务司局受理权需要进一步完善标准化流程[4]。跨部门、跨地域、跨层级业务协同数据共享平台仍需完善，数据信息部门共享互认水平仍需提高。以上问题的存在限制了政府服务市场经济能力和水平的提高，影响市场活力释放。为此，政府需进一步深化行政审批制度改革，提升国家治理能力现代化水平。

一、我国行政审批制度改革的理论基础和历史沿革

行政审批制度改革作为优化政府市场关系的有力手段，必须以马克思主义政府市场关系理论为指导，尊重中国特色社会主义市场经济建设的客观规律。马克思主义政治经济学认为，政府和市场的关系本质上是上层建筑与经济基础的关系，社会主义市场经济的逐步建立和成熟使得生产关系适应了生产力的发展需求，作为生产关系之总和的经济基础出现的变革也同时要求上层建筑进行相应调整。中国特色社会主义经济发展的混合模式证实了政府和市场的关系并非二元对立，而是相互交融和辩证统一，“政府和市场的关系不是一种机械的、非此即彼的对立关系，而是一种‘有机共生关系’”[5]，市场总是在政府制定的有效制度和政策引导下，在政府的监督中，在政府提供的良好经济环境、社会环境和政治环境下运行的。而政府的调控又总是要尊重市场经济规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用。二者作为社会发展的经济基础和上层建筑，统一于生产关系的系统结构，共同服务于生产力发展的一致目标。

改革开放以来，我国针对优化政府与市场关系不断出台改革措施，探索中国特色社会主义市场经济体制的建设管理新模式。改革开放初期，为扭转计划经济体制下行政命令代替市场规律进行资源配置的指令型经济模式，理顺政府与市场关系，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了政府机构管理经济的主要职能，转变政府直接干涉市场主体经济事务的角色，将工作重心转移到以宏观调控为主的协调部署和政策汇集制定等管理层面。党的十四大提出，政府职能转变的根本途径是政企分开，下决心进行行政管理体制和机构改革，做到转变职能、理顺关系、精兵简政和提高效率。对于政府与企业关系的具体调整，提出：“凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预。下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留。政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”[6]政府职能向管理者身份的转变所释放的权力空间进一步激发了市场活力，市场机制在资源配置中的作用不断增强。党的十五大进一步明晰了政府和市场的职能边界，提出充分发挥市场机制作用，健全政府宏观调控体系。要“改革流通体制，健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍，打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”[7]903。伴随新世纪互联网电子政务时代的到来，政府对市场的监管方式和手段发生变化，十六大提出政府职能转变中要“改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”[7]1258。电子政务有助于政府权力的运行和监督更加公开透明，不仅利于政府接受社会、市场和人民的民主监督，也利于政府管理能力和管理效率的提高。

进入新时代以来，我国经济发展呈现新常态，社会主要矛盾发生变化，经济社会发展需要全面深化政治经济体制改革提供新的动力和增长点。同时，优化营商环境，发挥市场在资源配置中的基础性作用，需要加快转变政府职能，厘清政府与市场及社会的边界，切实实现简政放权。此外，市场和社会主体更多生存空间和发展机会的获得，需要以中央政府放权地方政府、政府主体放权市场和社会主体为前提，释放更多改革红利。党的十八大报告强调，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”[8]22。为此，中央开始实施新一轮行政审批制度改革举措。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，明确了“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上是市场决定资源配置的经济。“健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”[8]513同时，将深化改革的重点聚焦在“解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”上来，政府对市场的监管作用更新为“要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情”[9]。为此，中央明确提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”[8]520。以上举措的实施，进一步加快了政治经济体制改革，推动政府职能转变，完善社会主义市场经济体制。

经过改革开放四十余年的实践探索，我国政府与市场的关系经历了“政府代替市场”“政府管理市场”“政府服务市场”三个阶段，政府的角色也实现由“统治者”向“管理者”，再向“服务者”的转变，通过行政体制改革的系列举措构建出中国特有的政府和市场关系，中国特色社会主义市场经济的活力不断增强。我国政府与市场关系的调节始终以调整生产关系、最大限度地解放和发展生产力为目的，无论是对上层建筑的国家行政体制改革，还是对经济基础的社会主义市场经济体制完善，都是以制度转型为契机来重构市场和政府的职能边界，通过对生产关系的结构调整达到解放生产力的发展目标。

二、实现国家治理体系和治理能力现代化是深化行政审批制度改革的时代要求

如何协调政府与市场的关系是提升国家治理能力的重要课题。从西方凯恩斯主义“大政府小市场”到新自由主义倡导的“小政府大市场”，再到我国改革开放以来经济政治领域的历史实践，中西方文明都在为达成政府与市场关系的理想状态而不断探索。然而，与西方不同，中国特色社会主义建设的理论和实践突破了西方语境中市民社会和国家相对立的叙事结构，超越政府和市场的二元对立的思维误区，将政府与市场统一于生产关系范畴，共同服务于生产力发展。

中国特色社会主义市场经济是以公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度的，以党的领导为中心的人民政府强大调控能力为手段的市场经济，以人民利益为中心，服务于社会生产力发展。行政审批制度作为政府调控市场和社会的制度手段，简政放权和推动政府职能转变是手段和过程，其改革的目的在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”[8]411，即优化营商环境，解放生产力发展。为此，十九届五中全会重新界定了新时代我国深化改革对于政府和市场的关系的目标，即“推动有效市场和有为政府更好结合”[1]。

有为政府和有效市场统一于国家治理能力现代化水平的不断提高，提高政府效能需要提升服务市场的水平，能够对市场存在的风险和隐患予以有效监管，并且在保证市场正常秩序的前提下，最大程度释放市场活力。因此，政府对市场的监管要进一步提高效能、简政放权、厘清权责，做到有所为有所不为，为市场和社会创造更多的利益空间。同时，服务型政府需要转变政府理念，提高效率，提升行政服务质量。总之，有效市场需要以有为政府做保障，有为政府以对有效市场的保驾护航为要求。

推进国家治理能力现代化要以满足人民群众美好生活需求为目标，人们对于美好生活的追求不仅包括物质利益的快速增长和极大满足，还包括对于社会公平正义的伦理价值的永恒追求。改革开放以来的经济建设有效解放和促进了生产力发展，取得了世界瞩目的物质财富成就，然而不平衡不充分的发展现实却消解了社会主义公平正义的价值追求，削弱了人民群众的获得感、幸福感和安全感。另外，新时代人民的高层次非物质需求不断增长，对政府行政效能、管理质量和服务态度等提出新的要求。为此，国家治理能力现代化建设需要回应人民对社会公平正义的高层次需求，进一步推进以行政方式、职能结构和服务水平为内容的行政制度改革实践，在繁荣市场经济的同时有效保障社会公平正义，有效维护市场主体和社会个体的切身利益，深化有为政府的社会管理和民生服务向度。

“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平”成为新时代深化行政体制改革的重要目标。政府行政能力提升的不仅是施政能力，还有服务水平。行政服务理论的价值导向经历了“以政府为中心”的重监管模式向“以满足人民需求为中心”的公共服务模式的转变。其基本理念是从管制到服务，从权力行政到服务行政，从政府本位到公民本位[10]80-82。提高服务水平需要创新方式方法，想群众所想，急群众所急，将群众现实需求的满足放在心上。行政审批部门是政府与社会、市场和百姓的交流窗口单位，是政务服务最直接的表现。其服务对象除市场主体外还有人民群众，由于针对人民群众涉及民生服务的事项，涉及民政、人社、组织、交通管理等多个部门，具有事项内容多、事务涉及群体基数大、行政审批服务的质量直接影响到政府在人民群众心目中的形象的特点，提高服务质量直接关系到政府形象和政府公信力在人民群众心目中的树立。为此，在明晰简政放权内容的基础上，要对符合条件的社会市场主体和人民群众提供优质服务，让办事效率和服务态度与市场接轨，扭转政府以前“门难进、事难办、脸难看”的形象，提高社会服务水平。

三、新时代深化行政审批制度改革的现状与困境

行政审批制度改革作为简政放权、转变政府职能、创新监管方式的关键环节，能够有效提升国家治理能力建设，切实推动市场经济体制转型，完善社会主义市场经济体制。因此，必须加快推进行政审批制度改革，建立行政审批服务新体系。以简政放权、放管结合、优化服务为内容的“放管服”改革是行政审批服务体系建设的重点内容，尽管“放管服”改革在中央统筹下近年在全国范围内深入开展和持续推进，政府行政审批服务体系建设初见成效，表现为行政审批事项减少，审批时间缩短，审批手续规范，行政审批效率和服务质量提高，人民群众在办事过程中的满意度和获得感大大提升；但是由于行政审批制度改革涉及厘清政府与市场、政府与社会、政府与人民之间的权力和利益关系，且涉及的权力和利益关系内容复杂、范围广泛，目前行政审批服务改革还存在系列问题，限制了行政审批制度改革规范化、法制化和精细化。

（一）简政放权：政府权责关系不清晰，权力下放有风险

行政审批服务改革的实质是简政放权，简政放权在于减少政府对市场和社会的管控，杜绝政府和社会、市场、百姓争利的情况，关键在于对政府权力的管控，管控的关键在于厘清政府与市场、社会的边界，哪些需要政府管理，哪些不需要政府管理，针对需要政府管理的事项政府应该管理到什么程度，是全面监管还是部分监管，等等。所以，厘清政府权力边界，制定政府权力清单是简政放权的首要任务。

简政放权意味着将归属于不同领域和体系的权力交还给分管领域。传统计划经济的社会发展和管理路径决定了政府在思想观念、结构设置和机制运行方面都需要调整和转变，要从掌管全社会资源分配大权的“家长”变为将社会资源返还给市场、社会、人民等主体，帮助人民更安全、科学、有效利用资源的“管家”。政府的角色转变意味着政府要从分配和运营社会资源的主体，转变为监管市场及社会运营、社会资源的主体，从主角变为配角。服务型政府的工作内容更多倾向于如何将社会资源科学有效配置给有能力有意愿有责任的社会市场主体去运营，充分发挥市场、社会、人民的主体能动性，协助非政府主体在国家设定的监管规则内，为社会主义建设积累社会财富的同时，科学有效地获得现实利益回报。政府逐渐卸下计划经济时期所兼政府、市场和社会多重角色和职责，完成对市场、社会的监管职责的历史转变，是简政放权理念的现实逻辑。

简政放权的难点在于政府是否愿意放、是否能放以及是否能放好。第一，权力即权利，意味着对利益分配的操控权，放权意味着放弃既得利益，权力寻租的空间和可能将不断缩小，正如李克强总理所言，简政放权是对政府主体的“自我革命”。放权才能让利，让市场和社会获得利益和创造利益机会的前提是放权，政府愿意放权是前提。第二，权力即责任，政府在掌握社会资源的同时也管理着社会生活的大事小情，国家安全、政治稳定、经济发展、社会治理、生态建设、文化繁荣都离不开政府主体从意识形态、组织人员、政策方案和监督管理的领导部署和具体执行。伴随市场经济的日益繁荣，市场方式越来越多被采用到政治、经济、生态、文化和社会等各个领域，市场运作方式的采用不可避免地要引入资本逻辑，资本的逐利增值属性决定了其在为社会提供产品服务和使用价值的同时，会为了价值增值而不择手段。将社会资源交给市场主体运作会扩大资本绑架资源的风险，资本对资源的不当利用会对国家安全、社会稳定、市场繁荣、文化认同等多方面形成新的挑战。此外，资本增值加速导致资源金融化，金融作为资本增值的捷径意味着高风险，对资源安全提出挑战。同时，市场化运营社会资源意味着不同主体在分配过程中存在结构性差异，容易拉大社会贫富差距，而中国特色社会主义的发展目标和根本原则在于消除贫困，消除贫富差距，最终实现共同富裕。如何合理有效地进行二次分配，让社会资源的获利所得能为社会主体切实共享是需要深化的问题。第三，简政放权意味着政府由传统方式下公共服务资源的“提供者”向“合作者、购买者和监管者”角色的转变，需要增强政府对市场主体的甄别和监管能力。公共服务作为保障人民基本生存发展权利的公共资源，关系到国计民生和社会发展的正常运行。鉴于对于社会资源和社会服务市场化的资本风险、金融风险、社会风险和安全风险的评估，简政放权的同时需要认真评估放权事项的可行性，对放权事项要做好监管和风险防控。

简政放权的另一个难点是如何落实权责一致。由于我国传统威权管理模式形成了政府对市场和社会部分职能的“代管代理”结构态势，全能政府在代替社会和市场行使权力的同时也担负了社会发展中的风险责任，全能政府的权力下放并不意味着事实上的责任下放，某些市场项目的决策失误或经营不善导致的破产烂尾或是对生态环境造成破坏的风险，市场主体在经营中对权利滥用导致的负面后果最终需要通过属地管理的政府主体进行兜底修复，行政首长负责制等系列问责机制的存在都表明政府主体在社会治理过程中是主要的责任主体，事实上的权责不一致导致政府在简政放权中存有顾虑。为了防止权责不一致造成权力越放越多的怪象，处理好政府权力和责任边界问题，培育多元社会治理责任主体是简政放权的当务之急。权责一致原则不仅涉及政府与市场、社会主体的权力责任边界，还涉及政府内部条块结构中的权力与责任，以及同级别不同职能部门之间的权责归属。不同级别的不同职能部门之间的信息共享平台尚未完全搭建，信息壁垒普遍存在，信息共享程度有待提高。因此对于需要协同受理审批和协同监管的综合类事务类型，需要进一步明晰部门职责，提高协同受理的效率。

（二）放管结合：放管节奏不一致，监管体系不健全，组织管理碎片化

行政审批制度改革过程中政府权力的妥善有效下放，关键在于监管水平和服务质量的持续提升。审批与监管是行政审批工作的一体两面，处理好审批和监管的关系才能处理好激发市场活力和优化营商环境、稳定市场秩序的关系。为此，既要提高市场主体的入场效率，对符合条件的社会市场主体减少审批手续、缩短审批时限，通过增加市场主体和项目数量增强市场活力，同时又要标准化资格审核，规范业务流程，加强风险管控，保证做到让符合规范的市场主体高效便捷地做事，将不符合规范的市场主体严格拒之门外；让适合市场运作的领域充分吸纳市场主体，对不适合市场运作的领域严格做好监督管理。放管结合是行政审批制度改革的关键环节，也是改革的难点和堵点，如何探索适合中国国情的市场监管制度是关键。

放和管的标准是利益格局调整、政府职能转变，要同时重视审批和监管，放管要并重。李克强总理强调，行政审批制度的“放管服”改革要“放出活力、放出创造力”，“管出公平、管出质量”，“服要服出便利、服出实惠”[11]。为落实改革举措，各地纷纷设立政务管理局、行政审批局及行政审批服务中心等职能机构作为行政审批服务改革的牵头单位，将不同审批事项的责任主体以线上和线下方式按照具体事务办理为目标，整合进政务管理系统。在完善组织架构的基础上进一步推进行政审批改革落实，目前仍存在部分问题。一是审批制度不健全。不同职能单位的事务清单已逐步完成梳理，梳理的精细化程度和可操作程度有待提高；部门之间的协同治理格局尚未成熟，信息共享平台存在条块壁垒，不利于监督管理；改革领导小组的工作思路有待进一步厘清，执行力有待增强；行政服务审批部门的统筹协调功能欠缺，改革合力和聚合效应有待进一步显现。二是审批程序不精细。主要还停留在大类事项的分类统筹过程中，对于具体事项的监管归类还在完善，职能部门间工作衔接存在缝隙，不同部门的审批标准化水平还未完全统一，对材料清单的精简压缩力度不够，对材料提供的科学化论证不足。三是监管制度不健全。重审批、轻监管、弱服务被认为传统管理模式的弊端，而行政审批改革中对监管机制的建立不完善情况依旧存在。例如，告知承诺制存在事中事后监管细则编制不全，未实现告知承诺材料标准化，信用监管、失信联合惩戒制度有待建立。另外，联合审批和协同监管的体制机制尚未建立，不同层级的监管权限尚未厘清，审批和监管的权限存在模糊地带。告知承诺制存在多头审批和多头监管，部分事项还存在以批代管的现象。“双随机、一公开”数据汇聚、行政处罚与行政强制权力网络运行系统数据汇聚方面还需提升数据汇聚的数量和质量。四是网络监管平台搭建存在条块壁垒，尚未完全实现互联互通。电子政务平台和便民服务App作为服务终端存在使用率低的问题，模块组合有待优化，与公众的互动程度有待加强。电子政务端口应该以群众方便办事为出发点，重新整合归纳政府目前的组织结构与运作方式以及行政的流程，突破条块管理壁垒，以便能更好地应用于信息技术与网络技术之中。五是审批权限下沉不畅，放管衔接不畅。部分业务专业性较强单位存在权力下放后下级部门不敢接、接不住的问题，反而增加办理时间、加重企业办理负担。如规划部门因其涉及的业务专业性强，在部分下放的行政审批中会因为事项本身的业务性、专业性和下级承接单位的机构设置、人员、资金、硬件等方面影响，权责不匹配问题突出，承接落实能力不足，存在“接不住”现象[12]。

监管环节是政府行政能力和水平的体现，也是政府依法执政的重要内容。“行政检查作为事中事后监管的重要活动，对于实现风险治理，建构公法秩序，维护公共利益，无疑具有至关重要的作用。”作为监管环节主体的以市场监管局为代表的具有行政执法权的职能部门，必须进一步完善相关监管规则和手段，“采用新技术和新方法加强事中事后监管，使‘管’跟上‘放’的节奏”[13]。

（三）优化服务：电子政务平台建设不能代替政府机构改革和服务能力提升

目前各地都在推进“12345+营商环境”“一网通办、一窗受理、一枚印章管到底”“不见面审批”“政府服务24小时不打烊”“电子认证”等系列改革举措的实施，调研多地行政服务审批相关机构业务流程发现，存在如下问题：一是信息支撑存在短板，数据传输不畅制约“市县同权”改革成效。基层承接能力受到人员、编制等因素制约，网上政务服务个别事项存在网页无法访问、跳转至无关界面、二次登录等问题。二是一窗受理系统与专业系统数据难以互通，各业务领域综合受理事项相对较多，涵盖多个业务部门，对接难度大、费用高。三是企业和群众办事材料减免优化空间较大。四是工作人员业务不熟练，导致业务办理效率不高，一窗受理综合受理人员服务能力有待提升。五是审核机制有待完善。部分中介通过提供假证明办理和提供企业登记的相关资质，比如人员、章程、企业地址等，需要审核机制提高辨别能力[14]。

除此之外，行政审批体制改革有被信息技术绑架的趋势。有观点认为信息化平台的建立可以让管理和服务存在的困境迎刃而解。事实上，数据平台信息共享不畅、地区平台接入不畅等问题只是政府内部条块结构间存在利益壁垒和权力博弈的表现。结构功能主义认为，组织结构不协调会影响组织功能发挥和目标实现，政府机构设置不合理使条块结构存在利益博弈的空间。为此，需要继续深化政府机构改革，以行政审批机构的设置为改革主体，推动审批制度涉及的利益结构的理顺，建立起以方便群众办事为目标导向的柔性组织，以突破传统科层组织的弊端。此外，造成条块关系利益博弈的原因还有工作理念中存在以经济效率和政治秩序为导向的两种价值。经济效率导向以最大程度服务好市场主体、优化营商环境为目标，以尽快共享数据平台、缩短审批时间等为主导价值。政治秩序导向以恪守科层制的上传下达结构，实现下级目标和上级目标的一致性、行政体制的统一性，追求程序公正和形式正义为主导价值，两种价值理念指导下的实践行动存在利益导向不一致的冲突。除行政结构中的价值理念差异造成的利益冲突外，行政审批改革中存在的自上而下的改革逻辑和由地方政府发起的资源整合逻辑的差异也影响了行政审批制度改革的成效。只有理顺二者关系，使其从博弈走向融合，才能让改革得到实质性突破[15]。最后，信息化管理平台对政府行政能力现代化水平的提升最终是通过政府对其充分利用表现出来的，而具有服务观念、思路清晰、业务强干的人员队伍是利用信息管理平台对市场进行监管的主体，只有提升人员业务素质，树立服务意识，才能更好地利用网络工具，达到监管质量提升的目的。

四、深化行政审批制度改革的破解路径

（一）思想观念转型：以科学理念指导行政审批制度改革

树立大局意识和全局观念，转变政府职能作风，改变“重审批，轻监管，弱服务”问题，强调大局意识和现代管理意识，以“简政放权、放管结合、优化服务”为工作导向。以人民利益为导向，树立全局意识，优化行政机构设置，厘清机构间、上下级间权责关系，再造行政结构。校准“放与管”所涉及领域的具体性质，在放的过程中探索新的管理路径，做到该放的放、该管的管，建立起放管机制、激励与监督制度；让行政审批由活动程序、决策设计程序、决策选择程序和决策审查程序相互衔接，有机结合。每一个环节都要有健全的制度，有法律保障。将精细化治理观念切实从观念落实到行政审批流程中，以方便群众办事为解决问题导向，以方便办事流程为抓手，倒逼行政机构改革和简政放权改革。在细化负面清单的基础上优化监管流程，落实“双随机、一公开”监管机制。注重行政审批运行的成本效益分析，行政审批制度改革的核心因素在于成本和效益因素，成本和效益制约着管制制度的均衡[10]117。加强对项目投入产出的前期评估和专家论证，综合考量经济、社会、生态等多重效益。从生产关系改革和生产力解放角度充分理解深化改革的目的，突出市场主体地位，转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，在管控市场风险的基础上激发各类市场主体活力。优化监管手段，可以由事前审批转为事中事后监管的审批，深化“证照分离”改革，广泛推行承诺制。要以公正监管促进公平竞争、优胜劣汰。将重点行业重点人员纳入征信体系，对标国际标准学习发达国家经验。

（二）组织队伍建设：提高政府行政能力和信息化能力，建立现代市场监管体系

行政人员提高服务意识和服务能力是行政审批服务质量的重要环节和具体抓手。行政审批工作效能的高低，主要体现在窗口工作人员的素养上。行政审批人员要熟练知晓各项行政审批流程，既要对自己负责的领域进行专业化处理，也要有全局统筹的思想。要通过项目定制、分类培养的方式，根据行政审批窗口岗位设置的不同特点，开展差别化、有针对性的培养。需采取有力措施或手段加大对工作人员的培训力度，提高工作人员的整体素质。

现代市场监管体系的建立需要增强行政审批环节监管能力，还要提高政府对市场主体的监管水平，要以行政审批制度改革为契机，完善职能部门的系统监管。行政审批局应该联合商务、税务、金融、大数据监管等相关单位设置市场监控联席制度，通过大数据平台的数据分析监控市场主体的行为风险；工信、生态环保等职能部门，要做好工程项目的环评等手续。通过大数据平台重塑行政监管体系，建立层级制的监管体系，以建立数据监控中心和完善行政执法队伍作为监管力量的组织架构，精细监管条例、规范制度流程，提升监管质量、规避多头监管。

充分利用数据平台即时监控，对容易存在问题的领域和环节予以重点监控。对市场形成制度化和常态化监管，建立企业信用分类等级制度，扩大“双随机、一公开”检查的覆盖面，延伸“一网通办”服务链，在实现企业网上进行营业执照申领、公积金和社保登记、印章刻制、发票申领等事项一站式办理的基础上，实现银行系统和数据对接。引入区块链技术推动政务服务上链运行，充分利用区块链技术不可篡改、多方共享的优势，为“一网通办”系统建立安全、高效、易用的数据共享平台。完成市场人员流、资金流、物流的可信交换体系及数据归集整合分析，深化对重点领域、重点行业、重点税源全税种风险分析。进一步完善贸易风险、税收风险、金融风险、数据流动风险、事中事后监管等各类风险防控体系，逐项分析、分类制定周密的防范和解决办法。健全完善部门联动、风险识别、风险预警、应急响应和风险处置在内的一整套风险防控机制，以抵御权力下放风险。

（三）制度标准建设：提高行政审批服务的标准化、精细化和一体化水平

规范行政审批流程，对同类别的审批服务在材料、流程、审批时间等形式方面要实现地区间、部门间和行业间的统一。建立公平公正的市场准入机制，营造市场主体公平竞争的环境。针对放管环节存在的节奏不一致和组织管理碎片化状况，需要继续规范行政审批服务的制度标准，完善其操作的精细化水平。行政审批改革要有一套完善的工作制度，并严格按制度执行，做到审批有据可信、有序可查，实现规范化、程序化。通过科学制定规章制度，推动审批程序规范、公开实施，推动运行机制的透明化和审批服务的标准化。同时，有效地缩减烦琐程序，设立电子统一要件库，纳入不同级别下的行政审批目录，将办事人所上交的材料进行统一格式电子化，设置唯一编码和电子永久存档，实现不同部门间共享。制定窗口无否决权运行规范、自助服务区服务规范、一窗受理服务规范、预约服务上门服务规范和帮办代办服务规范等一批政务服务标准。加强实体大厅标准化管理，各级服务中心要按照简约明亮、整齐划一的标准化要求对厅内物品实行责任管理，定点、定量、定人。推动一窗受理向基层延伸，村（社区）便民服务站以及县区政务服务中心全面上线具备线下办事一键取号、无声叫号、无差别受理、数据分析、电子监察等功能的无差别“一窗受理”系统，做好与市政务服务中心一窗受理系统的数据对接工作。加强政务服务事项标准化管理，确保各要素格式规范、内容准确，细化、量化业务办理标准，消除模糊、兜底性条款，推进同一事项无差别受理、同标准办理。依托政务服务网，加强流程再造，利用数据共享、电子核验技术推动事项由线下办理向线上办理转变，不断提升政务服务事项网上可办率。在政企服务平台汇集各类涉企政策、集成政策兑付渠道、整合办事服务平台、再造涉企服务流程、优化诉求互动系统。

（四）协同治理结构：创新多元主体的监管服务和权力制衡体系

信息技术是辅助工具，不能代替政府机构改革对政府内部利益结构的重新划分，也不能代替业务人员和组织管理的水平升级。要注意协调技术革新与行政机构改革的关系，着力提升制度创新和组织管理水平。行政审批制度改革中的“双随机、一公开”“一网通办”“一证一业”“好差评”等制度创新所取得的成效不仅依托于智慧政府的平台建设，更是源于对权力制衡结构的科学优化。

政府对市场和社会主体的监管是审批环节后的重要环节，对此首先要在简政放权基础上处理好政府主体和市场与社会的关系，处理好公共服务与市场服务的边界，防范资源金融化风险，对关系国家安全的战略和核心内容做好安全防范。其次要培育和建立多元责任协同治理的网络格局，形成以党的领导为核心，政府监管、市场主导、社会参与、人民监督的协同治理方式。再次要完善大数据平台建设，联通数据网络，打破地域和部门屏障，实现数据信息的即时共享，提高审批效率。

重构行政审批服务和监管主体，理顺条块关系体制机制，实现行政审批服务的协同治理机制。行政审批的权力从职能部门集中到行政审批服务中心等行政审批机构的过程是重塑行政审批权力结构的过程，通过集中相关部门审批职能进驻服务中心的审批结构调整，理顺审批制度涉及的条块关系与利益壁垒，完成审批和监管主体的分离与重构，通过对行政审批主体和制度结构再造以规避政府失灵现象，在推动政府职能转变的同时，提高政府行政效能。