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欧美水生态环境管理历程和现状研究

2023-01-05郑军李乐郑静

中国生态文明 2022年4期
关键词:水法指令水体

□ 郑军 李乐 郑静

水环境管理是保护流域水环境所采取的所有活动的综合,包括流域水环境管理和区域水环境管理。目前水环境管理体系处于国际领先水平的国家和区域主要是美国、欧洲、日本、韩国、新加坡等。日、韩的水环境管理体系脱胎于美国,所以世界上主要的水环境管理体系为美国和欧洲两大体系。

欧美等发达国家经历了“先污染,后治理”的发展历程,从20 世纪60 年代开始,逐渐从对流域的使用开发转向水环境治理。水环境治理阶段大致分为污染的初期治理、污染源控制与治理、水体的生态修复和流域尺度的系统治理修复。发达国家已经基本完成了流域污染治理的过程,水污染治理目标已由单纯的“污染控制”发展为“水生态的修复与恢复”,实现由“水污染控制”向“流域水生态系统健康保护”的转变。

一、欧盟的治水历程及其水生态环境管理体系

欧盟对水资源管理高度重视,其环境政策可追溯到1972年召开的欧洲共同体成员国国家和政府首脑高峰会议。会议首次提出在共同体内部建立共同保护环境的政策框架,这是欧洲联盟委员会开始定期发布环境行动方案的开端。此后,欧盟为保护湖泊、河流、地下水和沿海水域并将污染降低到安全水平,在水环境领域制定了统一的目标和要求,2002年12月22日,形成了《欧盟水框架指令》(WFD)。回顾欧盟治理历程,以WFD出台为标志,可以细分为两大进程、五个阶段。

1.《欧盟水框架指令》(WFD)出台前的治水进程(逐渐形成时期)

第一个阶段为1975年至1980年,针对境内自然水体不断恶化的状况,欧盟开展了第一批有关水的立法工作,主要侧重于公共卫生并制定了保护目标。1976年颁布的饮用水源地地表水指令75/440/EEC,将地表水划分为3类,并规定第3类不能饮用;危险物质指令76/464/EEC,规定降低和消除向内陆和海岸排放危险物质,并以其他指令为配套明确了排放限值;洗浴用水指令76/160/EEC,规定了海岸和淡水游泳区的19项水质标准。1978年,为了保护或改善维持鱼类生命的淡水质量,使淡水的水质适合于某些鱼类的养殖,出台了指令78/659/EEC,规定了淡水鱼类养殖的水质标准;1979年,出台了保护野生鸟类生存的指令79/409/ EEC、保护和提高贝类养殖区海水质量的贝类水质要求指令79/923/EEC。

第二个阶段为1980年至1990年,欧盟第二批有关水的立法工作更加关注污染源头控制,对污染物的排放限值做出统一规定。1982年到1986年,理事会先后发布了汞排放限值指令82/176/EEC和84/156/EEC、镉排放限值指令83/513/EEC、六氯环己烷排放限值指令84/491/EEC和特殊危险物质排放限值指令86/280/EEC(主要为DDT、五氯苯酚),对污染物的排放限值和质量目标做出规定。1986年,为保护农业使用污泥时的环境,发布了指令86/278/EEC。虽然这种方法是有效的,但指令将环境系统简化为参数,没有对实际环境状况进行系统评估,未充分考虑水生生态系统的健康状况。并且,欧盟逐渐意识到这些单独的指令不能达到预期的效果,不能最终改善地表水生态状况。出台统一水环境政策的想法在1990年萌生。

第三个阶段为1991年到2000年,欧盟开始关注城市废水和农业径流造成的污染。在这一阶段的立法包括:1991年颁布了有关城镇污水厂废水处理的指令91/271/EEC、有关农业面源硝酸盐污染控制的指令91/676/EEC,来限制允许排放到水环境中的污染物负荷,同年还发布了关于将植物保护产品投放市场的指令91/414/EEC;1992年发布了关于自然栖息地和野生动植物保护的指令92/43/EEC。尽管这些指令在解决特定污染方面取得了成功,但所采取的措施往往忽略了不同地理尺度下生态系统的复杂性和相互依赖性。1993年,生态水质指令(COM 93680)第一次尝试提出了“MS框架”,通过控制点源和扩散源污染的举措改善所有地表水体的生态质量。经过了长达数年的谈判后,《欧盟水框架指令》于1997年首次提出议案,仍然保留生态水质指令提案的主要内容,并将范围扩大到地下水资源、水量处理。2000 年12月,欧盟正式颁布了WFD指令2000/60/EC,确立了水环境及资源全方位综合管理的政策,引导水环境保护工作进入全新的阶段。

自2000年颁布实施以来,WFD指令致力于让欧洲的水环境能够同时满足人类需求和动植物群落的需要,其先进的水环境评价体系、严格的污染管理标准、科学的水生态保护观念和特别的法律效力都在水环境保护领域发挥了重要作用。WFD指令是一项重要的政策倡议,通过一个框架法规统一了欧盟水环境政策的方方面面,为成员国设定了一致认可的水质目标,并将指令的执行权移交给成员国,指导其努力实现环境的健康可持续发展。这个框架法规整合了欧盟原有的零散的水环境法规,涵盖了水资源利用(饮用水、地下水等)、水资源保护(城市污水处理、重大事故处理、环境影响评价、污染防治等)、防洪抗旱和栖息地保护,明确了水资源及环境保护的目标,并规定了各项任务的完成期限,对各项措施的实施方法给出了基础性解释。这个框架法规还制定了一系列目标:①减少污染,防止水生态系统状况的恶化并改善其状况;②促进水资源的可持续利用;③减少有害物质造成的污染;④逐步减少地下水污染;⑤减轻洪灾与旱灾的影响。WFD指令授权欧洲委员会可以对水污染防治提出议案或建议,突破了传统的行政区域划分方式,促使了各成员国水环境管理方式的转变,在行政机构的构建、信息和评估的编纂、公众意识提高等方面都有明显成效,给成员国的水环境管理带来了新的动力和重大进步。

2.《欧盟水框架指令》(WFD)出台后的治水进程(完善成熟时期)

第四个阶段为2000年到2020年,欧盟在WFD指令的完善过程中,对原有多项法律进行了清理,通过废除、替代、合并和更新等不同方式,形成了水环境一体化管理的最高层次的主体法律。2000年后,WFD指令2000/60/EC中的一些内容先后被一系列相关指令替代,包括水政策领域的优先物质清单2455/2001/EC和指令2008/32/EC、环境质量标准2008/105/EC、二氧化碳地质储存指令2009/31/EC、水环境优先物质指令2013/39/EU、水框架指令2014/101/EU等。2003年年底,WFD指令被纳入各成员国的相关法律,并于2007年取代了指 令75/440/EEC、77/795/EEC、79/869/EEC,于2013年取代了指 令76/464/EEC、78/659/EEC、79/923/EEC。

欧盟一直高度重视水环境污染物标准建设。2001年,为了实现良好地表水化学状态的目标并控制优先污染物含量,欧盟对优先污染物质做出了规定,发布了指令2455/2001/EC,制定了水环境优先污染物清单。这一清单共包含 33 种化学物质,取代了危险物质指令76/464/EEC中的物质清单。此次优先污染物的筛选主要根据COMMPS程序进行计分排序,计分指标包括两类,即化学物质危害的对应指标和物质的暴露水平指标。优控污染物清单筛选程序综合考虑了污染物在环境中的暴露含量、污染物的自身特性以及毒性效应,通过计算风险得分,将靠前的污染物选定为优先污染物。2008年,欧洲议会和理事会制定了优先物质和某些其他污染物的环境质量标准2008/105/EC。2013年,由于个别污染物在水环境中的影响越来越明显,已发布的环境质量标准在质量和覆盖范围方面已不能满足水环境管理要求,欧盟发布了指令2013/39/EU,将优先污染物质增加到45种;制定了生物EQS指标,防止高级捕食者摄入含有毒物质的食物,避免通过间接毒性产生风险。

此外,WFD指令还体现了对生物的持续保护。2006年,为了保护或改善淡水的水质,渔业用水指令2006/44/EC替代了78/659/EEC,对适用于成员国指定水域的14项物理和化学参数、检测方法做出规定;贝类养殖水指令2006/113/EC替代了79/923/EE,对20项贝类水质指标做出规定。以上两个指令在2013年被废止后最终纳入更新后的WFD指令。2009年,为了改善欧洲领土上自然存在的大量野生鸟类数量下降的现状,鸟类指令2009/147/ EC替代了79/409/ EEC,将各成员国数量和面积上最适宜的领土划分为特别保护区,以便适用的地理海陆地区能更好地保护生物多样性。

欧盟还对WFD指令2000/60/EC进行了一系列修订。2008年,欧盟发布指令2008/32/EC,规定应授权委员会制定技术规范、标准化方法和修改某些附件的权利。2009年,欧洲议会和理事会发布了指令2009/31/EC,为二氧化碳的环境安全地质储存建立了一个法律框架。2014年,考虑到新出现的污染物所构成的潜在风险,欧盟发布了指令2014/101/EU,主要修订了指令2000/60/EC附件V的质量要素监控标准,包括生物质量成分抽样标准、浮游植物标准、大型植物和底栖动物标准、底栖无脊椎动物标准、鱼类标准、水形态参数标准和理化参数标准,最终建立了与欧洲经济区有关的水环境领域的共同体行动框架。

第五个阶段为2020年至今,欧盟绿色协议发布之后,《欧洲绿色新政》正式实施,面向未来的欧盟治水方略开始规划实施。2021年5月12日,欧盟委员会通过了《欧盟行动计划:实现空气、水和土壤零污染》(以下简称《零污染行动计划》)。这是绿色新政的关键行动之一,是欧盟最新发布的针对空气、水、土壤、消费品污染治理的行动指南。

从2023年1月起,修订后的饮用水指令将设定更严格的水质标准,以解决内分泌干扰物和微塑料等令人担忧的污染物,确保人人都能享用清洁的自来水,并减少对塑料瓶的需求。这将有利于提高人类健康的保护水平。欧盟委员会将在2023年之前评估是否需要在正在开展的游泳水域指令审查中纳入新的参数。即将进行的城市污水处理指令审查将分析对废水中的健康相关参数进行永久性监测的可能性,从而更好地应对流行病的威胁。审查并酌情修订水和海洋相关法律,严控化学污染物和微塑料排放,也将有助于保护饮用水和海产品质量。欧盟委员会将助力各成员国促进可持续水消费,防止水污染,并向所有用水者和污染者,包括工业、农业和家庭消费者提交一份体现社会公平的水费账单,尽可能引导可持续投资。此外,欧盟委员会还将推动监测和减少地表水和地下水中的关键污染物。

3.欧盟水框架指令的水环境管理特点

WFD指令将地表水体的类型分为河流、湖泊、过渡性水域、沿海水域、人造地表水体、发生重大改变的地表水体,并对地表水生态状况的评价指标、分类定义、监测模式等做出具体规定。各成员国建立监测系统,明确水体的生态状况与生态潜力分类,根据划分的相关质量要素的生物和物理化学监测结果的较低数值,对水体的生态状况进行分类,关键目标是到2015年使欧洲的所有水域达到良好状态,核心是流域综合管理。

一是先进的水环境评价体系。指令将水体作为一个整体,将水体的数量、质量、生物质量要素、生态目标等多个指标组合在一起对水环境进行评价,并注重对人类健康和水产养殖的保护,形成了水体可持续利用和保护的最低措施保障。

二是严格的污染管理标准。WFD指令主要针对具有毒性、持久性和生物蓄积性的危险物质,制定优先污染物环境质量标准。其他污染物的排放控制由各成员国依实际情况自行而定。通过欧盟优先污染物水环境质量标准和中国地表水环境质量标准(GB3838-2002)的对比可以发现:①欧盟WFD指令高度关注对有机污染物特别是新型有机污染物的管控;②在标准值上,欧盟的水环境质量标准限值比我国《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)要严格得多,如敌敌畏、环氧七氯的环境质量标准就严格了5到6个量级;③对于优先污染物的筛选过程,欧盟综合考虑了化学物质的危害性和暴露水平2个方面,既关注化学物质对水生态系统的危害性,也考虑到人体健康、二次中毒的影响。

三是科学的水生态保护观念。相比前两批水立法的特定用途,WFD指令的总体目标是保护水生态良好,针对生物条件、水文条件、物理和化学条件采取相应的措施,从根本上满足动植物保护及水资源和水环境的可持续利用。指令以综合保护为核心,以流域为单位制订流域管理计划并给予各成员国一定的完成时间,避免了不同行政单位对水体的重复污染。指令将水体状态从“极差”到“极好”划分为5个等级,其评价标准包括水质、水量、生物以及支撑水生态的水文要素等。在优先污染物水质标准制定方面,针对生物富集能力强、具有食物链传递与放大作用的污染物,制定了基于生物体内含量的环境质量标准(Biota-WQS),以保护高营养级的生物。

四是富有特色的流域管理体制。主要特点为:①注重依法管理。指令体系涵盖水资源利用与保护、洪水和干旱、栖息地保护等各个方面,要求成员国依据指令修订完善各自的法律法规并在规定时间内完成相应工作,形成了完整的水法规框架体系。②注重规划管理。要求各成员国编制流域管理规划,分析用水形势、社会影响和流域经济发展等,明确环境现状与目标的差距与工作的现存问题,并提出相应治理措施,形成了覆盖主要河流的流域规划体系。③注重综合管理。把水质目标、流域水资源、生态内容、经济财务、管理措施和公众利益综合在一起,形成了完整的水管理目标体系。④注重结果管理。对流域的生态状况和生态潜力进行详细的定义,制定全面的考核指标,形成了可操作性强的约束监督机制。⑤注重协调管理。设立专门的管理机构开展组织协调、筹备相关会议、投票表决等工作,充分调动了有关国家流域管理的积极性。⑥注重时间管理。成员国需在2000-2003年做好相关准备工作,在2004-2009年分析河流存在的问题并编制流域管理规划,在2010-2015年实施各项措施并进行评估是否实现预期目标。实现第一个规划周期各项指标后根据新的要求编制新一轮流域管理规划并开始实施。

二、美国的治水历程及其水生态环境管理体系

美国的水污染控制始于河流和港口法案的出台,经过《联邦水污染控制法》《清洁水法》(CWA)等的实践应用和多次修订,形成了以国家污染物消除制度(NDES)为核心的水污染物排放控制体系。其主要制度包括达标排放制度、总量控制制度、排放许可制度、每日负荷制度(TMDL)等。

1. 美国《清洁水法》(CWA)的立法过程

1940年至1970年,美国基本没有开展环境治理,地表水和地下水环境迅速恶化。1972年,美国出台《清洁水法》和《联邦水污染控制管理局修正案》,提出国家水质清单、每日最大总负荷制度计划和国家污染排放削减体系。1987年,美国对《清洁水法》做重大修改,授权美国环境保护署(EPA)全面负责国家水体管理,并对管理法规做重大修正,首次提出非点源控制、有毒物质控制、公营污水处理厂污泥控制、严格管理和处罚制度。同时EPA提出对TMDL的指导意见,并全面开展TMDL计划。

一般来说,《清洁水法》指的是三大主要立法,即联邦1972年的《水污染控制修正案》、1977年的《清洁水法》和1987年的《水质法》。《清洁水法》是美国关于地表水污染的主要立法,旨在管理地表水污染,消除进一步污染,保护水生野生动物,以及达到和维持水上娱乐用水的水质标准。《清洁水法》最初侧重于管控点源污染,但在不断发展的过程中也包括了对非点源污染的管控。

1972年的法律推进了先前的立法,并扩大了地表水的保护范围。以前,立法只涉及模糊狭窄的“可航水域”所涵盖的范围,1972年的修正案将其扩展到了美国境内的所有水域和领海。国会对此做了宽泛的解释,允许溪流、湿地和其他可能被视为不适航的水域受到该法的保护。1972年的法律和1977年的《清洁水法》都主要针对点源污染,或者可以找到直接来源的污染,例如工业管道、饲养场或政府设施的污水排放。EPA授权许多州制定水质标准(WQS),但没有有效的实施方法。《清洁水法》设立了一个名为国家污染物排放消除系统(NPDES)的许可程序,由环境保护局和州政府机构共同管理,以更有效地监测和管理点源。

随后的几年间,美国的工作重点偏向于建设城镇污水处理厂,而忽视了对于工业废水的处理。一些美国环保组织很快指出这样的做法不能确保环境质量,不符合美国《清洁水法》的要求,并与EPA在法庭上达成了关于加强控制有毒污染物的协定。1977年美国《清洁水法》的第一次重大修改就把这份协定的内容增补了进去。正是从这份协定开始,重金属、有毒有机物等毒性污染物才成为美国水污染控制体系中的所谓优先控制污染物。也正是由于这个转折,美国控制水污染的重点变成了工业废水行业排放标准的制定和实施,工业废水间接排放预处理制度的实施,水质环境质量标准的制定和实施等。今天来看,这个转折是正确的。有毒污染物比有机耗氧污染物和氨氮污染物对环境有更大的危害,也更难从环境中去除。美国的水污染控制至今还要投入极大的努力和资源,去清除那些甚至在《清洁水法》出台之前的工业排放造成的污染。

2.重要而独特的环境基准和标准体系

水质标准是美国水污染控制体系中十分重要而独特的标准。《清洁水法》要求各州为当地的每个水体制定包括3个元素的水质标准,即水体的法定环境功能、保护水体法定环境功能的水质目标、保证该水体的法定环境功能只能向水质好的方向调整而不能向下调整的“反恶化”政策声明。如果州不能如期制定合格的水质标准,就由EPA代为制定。如果某个水体的法定环境功能低于《清洁水法》中保护人体健康和保护生态的国家目标,有关州必须给出充分的理由。归根结底就是达到国家目标到底要付出多少经济成本,以及因这些经济成本而放弃实现国家目标是否值得。这种法律要求可以让公众看清楚,坚持环境利益往往也符合自己的经济利益,有助于国家目标的实现。这种法律要求使2000年EPA发布为加州制定的水质目标时,加州每一个水体的法定环境功能都包含了对人体健康和生态的保护。

对此,2002年《清洁水法》修订本中有很多相关规定,包括第301节《排放限值》,第302节《与水质有关的排放限值》,第303节《水质标准和执行计划》,第304节《信息和指导》,第305节《水质数据库》,第306节《全国最佳处理标准》,第307节《有毒污染物和预处理排放标准》等。

3.美国针对点源污染的排污许可证及其基本原则

美国《清洁水法》制定了国家消除污染物排放制度(NEDS,简称为国家消污制度),比较成功地控制了点源水污染物的排放。根据《清洁水法》的要求,可以总结出国家消污制度包含下面4个基本原则。

第一个原则,经济发展只能在环境得到保护的前提下才可以进行。污染排放到水环境仅仅是是一种有条件的优待,必须受到各种必要的限制,包括由排污者承担监测排放对环境影响的费用,在必要时得服从管理机构禁止排放的要求等。这不是排污者固有的、不可取消的权力,不能以所谓“经济发展权”的主张来排斥对污染排放的管制。

第二个原则,排放要取得国家许可。正是经历了由各州自行控制水污染导致的重大失败,美国联邦政府才能够凝聚各方面的共识,跨过美国宪法第十修正案的障碍,在1972年通过的《清洁水法》中设立国家级的污染物排放消除制度管制所有的点源排放,形成了现在比较成功的“美国做法”。《清洁水法》规定任何污染排放都必须获得国家消污制度许可证,这是国家层级的水污染物排放许可证。在以后的实践中,各州政府大多接手了污染排放许可证以及相应的水污染控制工作。作为接手的条件,各州必须将有关国家消污制度的联邦法规作为各州水污染控制法律的一部分,而EPA仍然保留对国家消污制度许可证的审查和最终决定权。许可证制度仍然是在国家层面由EPA主导的对污染排放的管理制度。

第三个原则,在国家消污制度管理下,所有水污染物的排放,都要达到基于技术的排放限值。这种排放限值的主要内容是EPA制定的排放限值指导,与中国的行业排放标准类似,也是基于技术和经济条件制定的。所以以下根据中文习惯将“基于技术的排放限值”翻译为“行业排放标准”。这种排放标准既对污染物排放加以限制,又不致严重影响企业的经营。这是国家统一标准,同行业的所有企业都必须遵守。《清洁水法》明确要求在水体未受严重污染、尚存环境容量时,也要执行行业标准。随着行业技术和经济条件的发展,行业排放标准越趋严格。美国提出行业排放标准的初衷,是要让行业排放标准最后严格到让各种点源污染物零排放的国家目标。但是在目前的阶段,行业排放标准与零排放的目标还相去甚远,只能作为最低排放标准。

第四个原则,如果行业排放标准不能使排污受纳水体环境质量达标,就需要执行更严格的、向水环境质量标准看齐的基于水质的排放限值(Water Quality-Based Effluent Limitations)。以下将其翻译为更接近中文习惯的“水质排放标准”。由于水体法定环境功能和水质目标的设定已经考虑了技术经济因素,水质排放标准的制定就不再考虑。换句话说,实施水质排放标准是在理性基础上的水污染控制措施。

从以上4个原则可以看出,美国在由中央政府出面直接抵御地方竞争侵蚀环境利益的前提下,全面实施水质排放标准。这是控制污染排放并实现环境质量达标的关键机制。

4.美国针对受损水体的修复和恢复

在美国的水污染控制框架中,每日负荷制度(TMDL)是为了恢复已污染水体水质而设计的制度。对于已知水质受损的水体,如果排入这个水体的点源在实施行业排放标准后还是不能恢复水质,就要对这个流域实施每日负荷制度,为其量体裁衣制定针对面源污染物和点源污染物的废物负荷。有了废物负荷之后,国家消污制度就必须在这个基础上为点源排放制定相应的水质排放标准。

TMDL具有4个方面的特点。第一,制度针对的是特定水域,而不是一个行政区域。第二,管理对象是水质受损的水体以及影响这个水体的流域,而不仅仅是点源排放。第三,控制污染的措施包括限制损害人体和水生态健康的所有污染物,比如金属镉、农药滴滴涕、致病细菌甚至固体垃圾等。第四,对点源排放控制的形式是降低污染物浓度到可以保护环境质量的水平。

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