从基层角度看排污许可制的完善——基于山东省青岛西海岸新区的调查研究及对策分析

□ 张君臣

党的十九届四中全会要求构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。为了进一步做好排污许可制有关工作，笔者对山东省青岛西海岸新区的排污许可工作情况进行了专项调研。调研主要采取的是座谈交流、调查问卷等形式。笔者与排污许可证申领、核发人员进行了面对面交流，并通过“问卷星”收到有效问卷110 份。在当面交流和问卷分析的基础上，结合在日常工作推进中的观察和思考，笔者分析总结了基层实践中存在的一些问题，并据此提出了一些意见和建议，希望能为进一步完善排污许可制度作出积极贡献。

一、青岛西海岸新区排污许可基本情况

青岛西海岸新区自2017 年开始进行排污许可证申领核发，截至2022 年5 月，共核发排污许可证550 家，完成排污登记4524 家。从行业分布看，主要集中在金属制品业、橡胶和塑料制品业、通用设备制造业等行业。从发证等级看，以企业自主登记管理类为主，占89.2%，其次是简化管理类，占7.3%；重点管理类占3.5%。

在排污许可工作中，西海岸新区生态环境分局先后向社会公开发布了《关于敦促部分排污单位立即开展排污许可领证登记的通告》《关于限期完成排污许可领证登记并严格执行排污许可制的告知书》《关于加快排污许可证申领及排污登记的通知》《关于申领排污许可证或填报排污登记表的通告》等文件，还发布了《排污许可证申领指南》《排污登记指南》《排污许可证申领及排污登记明白纸》《青岛西海岸新区排污许可证申领与排污登记工作指导手册》等指导性文件。在局内，制定印发了《关于落实排污许可证监督管理单位及核发系统各环节会签人工作职责的通知》《关于调整充实排污许可证核发工作专班成员及明确排污许可工作职责的通知》，规范核发流程。实际操作中，实施联合会审，压缩办理时限，大多在8 个工作日内可以完成排污许可证申领核发，比法定时限压缩一半以上。西海岸生态环境分局还在当地电视台、广播电台开展了排污许可宣传，公布技术咨询电话。在微信公众号、微博展开广泛宣传，报道工作动态，对排污许可证申领流程进行“云讲演”，先后播发微信公众号56 条。

调研发现，大多数排污单位能够遵守排污许可法律法规。69.09%的调查对象对《排污许可管理条例》等法律法规比较清楚；65.45%的调查对象是自行完成排污许可证申领的，没有委托第三方机构；98.18%的调查对象认真阅读研究过《排污许可证（副本）》。在行政处罚方面，自2017 年以来，西海岸生态环境分局因排污单位违反排污许可规定立案处罚8 起，其中，未按照排污许可证规定开展自行监测的5 起、无证排污的3 起。

二、存在问题及原因分析

（一）排污许可制度设计仍需进一步完善

1．部分核发技术规范有瑕疵。在生态环境部发布的76 项《排污许可证申请与核发技术规范》中，仅有12 项是在《固定污染源排污许可分类管理名录（2019 年版）》发布后编制的，其余64 项是依据《固定污染源排污许可分类管理名录（2017 年版）》编制，部分内容与《固定污染源排污许可分类管理名录（2019 年版）》存在冲突。按行业制定的核发技术规范、自行监测指南，有的存在自行监测项目过多、频次过大等问题，给企业造成较大的经济负担。调查发现，95.45%的调查对象采取的是委托监测方式，72.73%的调查对象认为领证后自行监测费用增加，34.55%的调查对象认为监测费用太高。在排污许可核发中也发现，有的自行监测要求明显高于企业实际。如一家无机化学企业实际几乎不产生石油类，但是按《排污单位自行监测技术指南 无机化学工业》的要求，应按日监测悬浮物、石油类，因每日监测石油类给企业每年带来30多万元的额外监测费用。再如，《排污许可证申请与核发技术规范 汽车制造业》要求纳入排污许可管理的汽车企业均要自动监测废水总排放口的流量、PH 值、化学需氧量、氨氮、磷酸盐。这个要求也没有细分企业的规模大小、污染物产生与否，对部分产生污水量少甚至不产生污水的企业来说，有点不符实情。

2.变更过于频繁。按照有关要求，如果填报内容有新要求、要素环境管理有新变化、排污许可专项检查中发现一些小问题等，有关单位都需要主动申请变更。调研发现，一年内变更两次的排污单位占21.82%，变更3 次及以上的占13.64%；在2022 年办理排污许可手续的145 家中，有104 家进行了变更，占71.72%。变更次数过多是排污单位及基层生态环境部门面临的主要困境之一。

3.各项环保管理制度之间尚未有效衔接。排污许可制作为固定污染源管理的核心制度，各种管理制度应与之相衔接。目前，环评、验收、证后监管、环境统计等制度与排污许可制之间还没有实质上的衔接，导致有些工作重复开展，甚至有的工作相互掣肘。排污许可证执行报告与环境统计工作的内容、时间大致一致，但企业每季度末、年度末要同时开展这两项工作，给企业造成了重复劳动的工作负担。调研发现，排污许可与证后监管尚没有完全实现有效衔接。2017 年以来，青岛西海岸新区因违反排污许可规定而被予以处罚的案件数仅占总数的0.7%。相对于2020 年已实现了排污许可全覆盖的实情，可见排污许可执法检查全覆盖仍在路上。同时，执法人员在日常监管中的依证执法能力还不够强，对有些违反排污许可证规定的违法行为有时还不能准确判断。

（二）排污许可工作质量不能得到有效保证

排污许可工作质量是整个排污许可制度的生命线，许可的内容全不全、准不准确，是许可制度的核心，是环境管理的重要抓手。在排污许可证质量审核中发现的一些质量问题，既有企业自身填报的问题，也有基层生态环境部门审查不严的问题。这些问题既制约企业依法经营，也给执法工作造成被动局面，导致违法责任主体不清晰。主要有以下原因：

1.部分企业不会填报，填报时间长且质量不高。排污许可证内容多，专业性强。排污许可证涵盖了排污单位基本信息、主要生产设施、产品产能、原辅材料、产排污环节、污染防治设施、环境影响评价审批、排污口及排放污染物情况、重污染天气等特殊时期的特殊要求以及自行监测、台账记录、执行报告等管理要求，排污许可证副本大都在100 页以上，最多的达1000 多页。很多企业没有环保专业技术人员，委托第三方机构来填写，而第三方机构水平参差不齐。调查问卷中有近60%的调查对象认为第三方编制填报质量不高。排污许可证编制质量不高，导致多次修改，审批效率低下。

2.存在“刚发证即违法”的现象。按照排污许可核发程序，核发过程中没有进行现场核实的硬性要求，生态环境部门主要依照企业承诺的实际运行情况进行技术规范合规性审查。这本来是管理理念的重大改革，但实际操作中会出现企业填报内容与现场实际情况不一致等质量不高的现象，这就导致生态环境部门核发的排污许可证可能出现“刚发证即违法”的问题。

3.基层人员业务能力不匹配的问题。基层核发人员对《排污许可证申请与核发技术规范》《自行监测技术指南》完全熟练掌握的难度太大，这就导致核发质量不高，进而增加生态环境部门证后监管的难度。

（三）排污许可履行率有待进一步提高

1.排污单位主体责任意识不强。在调查问卷中，近30%的排污单位表示对《排污许可管理条例》一知半解甚至不知晓，近20%的排污单位不清楚如何依证排污，夯实排污单位主体责任仍有差距。

2.部分排污单位申领积极性不高。不同于环评审批，排污许可申领可不委托第三方由排污单位自行完成，60%的调查对象反映申领排污许可证不需要费用，实现“零费用”申领。但在实际操作中，有的排污单位在生态环境部门多次催办的情况下，依旧不主动、不积极，拖延办理排污许可证或排污登记。2020 年全覆盖完成后，仍有新投产的排污单位不主动申领排污许可证。这些单位的心态有两种，一是不愿申领，有的排污单位认为一旦进行排污许可领证登记就会被纳入环保执法监管，就会被全面检查；二是不敢申领，有的排污单位或是没有环评审批手续，或存在其他环境违法行为，认为进行排污许可领证登记后，将会被生态环境部门处罚。

3.登记管理存在较多问题。排污登记程序更简便，无须审核，企业在网上自主填报即可，工作质量难以保证。调研发现，部分邮政业、金融业、租赁业、娱乐业等明显不属于排污许可管理的单位也进行了排污登记。相反，仍有少部分排污单位本该登记的却没有自主到全国排污许可证管理信息平台上填报排污登记表。在近期的一项审计工作中，笔者发现不少畜禽养殖单位未办理排污许可登记。究其原因，一是畜禽养殖业主大多为农民，相对文化程度不高，对电脑、网络比较陌生，难以独自完成填报；二是宣传不到位，有的业主还不知道需要进行排污登记。

三、工作建议

排污许可工作的基础在生态环境工作实践，一定要紧密联系排污单位的实际，做到既有利于排污单位发展，又符合生态环境管理需求，既能降低行政成本，又能降低生产经营成本。

（一）建议完善制度设计

核心制度理应取得核心地位，建议启动《排污许可法》编制工作，将建设项目竣工环境保护验收工作内容纳入《排污许可法》，取消环保验收。建议对环评制度进行重新评估、重新审视，对《环境影响评价法》作出重大调整。建议将环评制度作为《排污许可法》的一个章节，不再将“未批先建”作为环境违法行为，不再将环评审批文件作为排污许可证核发的必要条件，真正形成“一证式”环境管理，在法律层面理清排污许可制与环评、环保验收的关系。建议对非重大原则性的变更，延长变更期限，减少变更次数，进一步落实“放管服”，让环保制度更加切合生态环境工作实际。

加强制度有效衔接。环评、验收、环境统计等工作制度应主动与排污许可制相衔接，将排污许可证能涵盖的管理内容，在其他管理制度中予以简化或清除。比如，环境统计制度可由排污许可执行报告制度替代，环境统计季报对应排污许可执行报告季报，环境统计年报对应排污许可执行报告年报，从而给企业和基层生态环境部门减轻工作负担。再比如，对部分环境污染较轻、风险低的项目，环评可进一步简化管理，加大告知承诺力度，依托排污许可制度确保企业合法经营，实现环评与排污许可制度的深度融合衔接。

（二）建立全方位质量控制机制

1.在申领与前期服务方面。加强宣传引导，强化排污单位主体责任意识，提高排污许可证编制填报质量。编制发布工作指导手册，对常见问题进行汇总并提出解决措施。同时加强“一对一”帮扶指导，帮助解决个性问题。

2.在核发方面。排污许可证核发人员要加强业务知识学习，全方面提高职业素养。对于重难点问题，可邀请专业技术人员参与排污许可证核发工作，也可采取引入第三方技术服务等措施，确保核发质量。进一步理顺核发工作流程，建立会审制度，让审批、监测、执法以及水、大气、固体废物等环境要素管理人员参与核发工作，结合工作实际对申请材料提出审核意见及相应的环境管理要求，保证核发的一致性、公平性。建议全国排污许可证管理信息平台增加对排污登记的系统审核功能，对明显不属于排污许可管理的单位，自动识别使其无法登记，并对填报内容进行逻辑性审核，保证排污登记基本工作质量。

3．第三方技术单位监管方面。调查问卷发现，在委托第三方编制填报的排污单位中，认为编制填报质量不高的约占60%。因此，应加强第三方技术单位的监管。参照环评监管模式建立健全信用监管体系，对编制技术能力低、信用程度差的第三方，给予相应的惩戒措施，可纳入国家有关信用信息系统并向社会公布。

4.依证排污指导帮扶方面。研究制定《排污许可依证排污工作指导手册》，不断完善汇总常见的违法情形、对应的法律法规要求等，以“明白纸”形式发放。加强依证排污培训，针对法定代表人、业务人员、第三方制订个性化培训计划，开展有针对性的培训。生态环境部门要定期到企业现场指导帮扶，既帮助企业“问诊把脉”，发现问题指导整改，又要宣传环保相关法律法规要求，最大限度减少企业因不懂法而违法。在此过程中，带动环境执法部门了解排污许可证内容，提高业务指导的准确性，增强依证执法能力。

（三）建议形成排污许可工作合力

一是进行典型引导。对排污许可履行好的企业，可以进行通报表扬，可以组织现场观摩， “零距离”接触实施排污许可制取得的成绩，强化典型引导。

二是严格证后执法监管。十次“好言相劝”不如一次“高举利剑”。将证后执法监管纳入环境执法的重要内容，组织开展排污许可证专项执法，严厉打击无证排污、不按证排污等环境违法行为，督促企业严格落实“依证排污”的主体责任。

三是建立双向反馈机制。生态环境部门定期向镇街、行业主管部门（如畜牧、卫生等部门）移送核发排污许可证、排污登记等排污许可各类清单，作为日常管理的基础材料。镇街、行业主管部门定期将日常发现的未进行排污许可的排污单位移送生态环境部门，充分发挥镇街、行业主管部门的作用。调动各方工作积极性，形成工作合力，强化信息互补，最大限度减少“漏网之鱼”，从源头上减少企业“无证排污”违法行为，以切实巩固固定污染源排污许可全覆盖成果，保质保量实现排污许可证质量检查全覆盖和排污许可执法检查全覆盖。