地方政府债务监管路径的反思与超越

王茂庆 巩岱贤

（山东科技大学文法学院，山东 青岛 266590）

一、问题的提出

党的二十大报告提出：“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。”近年来，由于地方政府债务规模持续扩张，稳妥处理地方政府债务风险成为防范化解系统性金融风险的关键。截至2022年5月末，全国地方政府债务余额332509亿元。其中，一般债务143668亿元，专项债务188841亿元①。虽然地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额范围内，但债务规模增长迅猛，六年翻了一番，还本付息压力加大。此外，地方政府隐性债务体量巨大，据国际货币基金组织（IMF）测算，2018年隐性债务规模达30.88万亿元（周世愚，2021）[1]。尽管财政部积极推动“全域无隐性债务试点”工作，而且广东、上海等财政实力强的地区已率先宣布2021年如期实现“清零”目标，但滋生隐性债务的土壤依然存在，风险警报仍未解除。

地方政府债务虽然风险总体可控，但一旦发生危机会触发财政金融风险，并可能酿成系统性危机。完善地方政府债务监管制度，强化地方政府债务监管，是防范化解地方政府债务风险的关键。近年来，地方人大与财政、金融、发改委、审计等政府部门不断强化监管，压实地方政府主体责任，多方分工协作的大监管格局已经形成，人大监督、财政监管、金融监管构成了地方政府债务监管的三个主要路径。

需要注意的是，要避免陷入“九龙治水”的制度陷阱，需要明确每种监管路径的角色定位、监管重点，增强针对性和协同配合，才能不断提升监管效果，防范化解债务风险。地方政府债务包括一般债务、专项债务和隐性债务三种类型。为此，本文将对三种监管路径分别进行梳理和分析，在明确其制度依据、监管属性、运行机制并反思其局限性的基础上，结合不同的债务类型，合理界定每种路径的监管重点，并提出相应的制度建议。

二、地方政府债务人大监督路径及其反思

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）确立了省级政府的适度举债权。举债权作为一种专属的财政权，其行使既涉及相关国民的财产权，又涉及纳税人权利。为了切实保护国民或纳税人的权益，有效解决举债行为所涉及的实体问题和程序问题，防止举债权的不当行使，举债权必须法定（张守文，2016）[2]。举债权法定原则具体表现为，政府举债必须经过人大的同意。根据《预算法》第35条，全国人大或者全国人大常委会拥有全国范围内举债总额的批准权，省级人大常委会拥有分地区举债限额内本级政府举债的批准权。

一方面，地方人大监督地方政府债务是其举债批准权的自然延伸。举债批准权如果失去监督权的有效支撑，便会失去其决定意义。另一方面，地方人大的债务监督源于其在同级国家机关中的地位。我国的根本政治制度是人民代表大会制。人民代表大会属于国家权力机关，在同级国家机关中居于最高地位。其他国家机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第104条，县级以上地方各级人大常委会监督本级政府等国家机关的工作。地方人大监督地方政府的工作，当然包括对其债务的监督。另外，根据《宪法》第99条第2款，县级以上地方各级人大审查和批准本行政区域内的预算及其执行情况的报告。因此，地方人大的债务监督，也是地方人大预算审查监督延伸的结果。

地方人大监督地方政府债务从性质上属于权力监督，具有法理的正当基础和法律的制度依据。那么，如何实现地方人大监督？为加强地方人大对政府债务的审查监督，经党中央批准，中共中央办公厅于2021年7月印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》（以下简称《关于人大监督的意见》），就完善政府预算决算草案和报告中有关政府债务的内容、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督、强化违法违规举债责任追究、加强组织保障等，作出了明确规定。《关于人大监督的意见》确立了全口径监督、全过程监管的原则。所谓全口径监督，是指地方人大监督的对象包括一般债务、专项债务和隐性债务。就专项债务来说，《关于人大监督的意见》要求加强专项债务项目科学性审查，审查项目的方向和用途、收益测算、还款资金来源、最终偿债责任等内容。所谓全过程监管，是指地方人大围绕政府预算草案、预算调整方案、决算草案的审查批准和预算执行监督等对地方政府债务进行全过程监管。

加强地方人大对政府债务审查监督，对于防范化解地方政府债务风险具有重要意义。然而，地方人大监督面临着诸多现实困境，影响了监督的实效性。首先，在地方债配额稀缺、地方举债冲动不减、积极争取中央债务限额支持的背景下②，省级人大的举债批准权可能流于形式，监督的内容会缩减为对债务资金使用效率的监督。没有举债批准权有效行使的支撑，资金使用监督的效果将大打折扣。其次，地方人大监督地方政府债务的方式主要为审议工作报告、审查和批准预算、询问和质询等，而且人大代表对债务项目、资金使用的专业知识往往比较缺乏，因此，导致人大的监管能力有限。特别是，要对专项债务进行项目科学性审查，甚至对隐性债务需要进行穿透式监管，这都要付出高昂的监管成本，人大监督往往是勉为其难。再次，作为财政民主的具体形式，人大监督会受到地方民主的短视和局限性的制约。“地方债的发行与偿还往往有较长的时间间隔，因此，只要批准资本性支出计划的投票者不能察觉它们的未来成本，或他们相信资本项目的大多数成本都是由未来的纳税人来支付，他们也会对超过他们真正意愿支付数量的资本计划投赞成票。特别是，在那些暂住居民投票者占较大比例的地区，他们更会有强烈的动机批准那些大型的公债融资计划。这样一来，地方债融资的规模往往会超过最优的投资规模”（石绍宾，2007）[3]。另外，当地方对中央的不救助承诺不能形成确信时，地方人大监督往往会失灵，大量举借债务成为地方政府的理性选择，从而陷入“公地悲剧”，导致债务规模扩张。

基于人大监督的法理基础及现实困境，我们认为，地方人大监督要实现硬化预算约束，压实地方政府主体责任，关键是要“硬化”地方人大监督。“硬化”地方人大监督，应该突出重点，做到“有所为有所不为”。首先，地方人大监督应将一般债务作为其主要监督对象，从预算管理的角度履行全面监管职责，并承担监管的主体责任。一般债务是地方政府为没有收益的公益性项目发行的、纳入一般公共预算管理、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的地方债。从本质上看，一般债类似于“透支”未来的税收，与纳税人财产权保障密切相关，因此，由地方人大监督其举借、使用、偿还与人大的地位、职能、能力相符。而且，一般债务体量不大，基本没有风险（李升，2021）[4]，这也降低了财政监管、金融监管的必要性，而且风险预警、穿透式监管等等在一定程度上失去了用武之地。其次，地方人大监督应将专项债务列入监管的范围，积极配合财政监管、金融监管。专项债务是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，实际上是一种收益债，类似国外市政收益债。2017年，财政部发文鼓励地方政府积极发展“项目收益专项债”。项目收益对应项目发行，还款资金由对应项目支付，实行“封闭”运行管理（谭天骄和李亘，2020）[5]。2018年8月，财政部发布了《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，要求加快地方政府专项债券的发行进度，更好地发挥专项债对稳投资、扩内需、补短板等领域的促进作用。因此，专项债务具有项目性、融资性、市场性，而且具有很强的政策性。由此看来，专项债务监管的专业性强，对监管能力的要求高，同时需要人、财、物的充分保障，这对地方人大来说具有很大的挑战性。再次，人大监督应将隐性债务列入监督的范围，通过检查、询问和质询、罢免和撤职等方式对地方政府进行问责监管。相对于一般债务、专项债务，隐性债务的风险大、隐蔽性强、非常复杂、监管难，往往需要进行穿透式监管，而且化解难、成本高。因此，地方人大不宜直接监管地方政府隐性债务，应该通过监督地方政府化解隐性债务的工作情况来行使监督权。

三、地方政府债务财政监管路径及其反思

财政监管是国务院财政部门的法定职责，是中央与地方之间财政关系制度的重要内容。分税制改革以来，符合市场经济要求的财税体制逐渐确立，财政监管也日趋规范、合理。特别是党的十八届三中全会提出建立现代财政制度以来，财政监督根据《预算法》的要求将工作重心由监督检查转到预算监管，将财政部原驻各地专员办定位为“财政部在地方的延伸”。2019年，国务院批准财政部驻各地专员办更名设立财政监管局，标志着财政监管体制机制的进一步完善。财政监管本质上属于行政监管，是国务院财政部门履行其财政管理、监督等职权的行政行为。

履行地方政府债务监督管理职责，是财政监管的重要职能和工作重点。发挥财政监管在地方政府债务风险监测、识别、控制等方面的作用，对于财政安全保障、区域经济稳定、公共治理完善等均具有重要意义（郑智新，2022）[6]。根据《预算法》第35条第4款，国务院财政部门对地方政府债务实施监督。那么，如何对地方政府债务进行财政监管呢？根据《预算法》第35条第5款，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。就“建立地方政府性债务风险预警机制”问题，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称国发[2014]43号文）要求“财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警”；就“建立债务风险应急处置机制”问题，国发[2014]43号文明确规定“中央政府实行不救助原则”，为此，国务院办公厅于2016年11月发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排，同时，经国务院批准，财政部印发了《地方政府性债务风险分类处置指南》；就“责任追究制度”问题，国发[2014]43号文明确规定：“建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度”。从财政监管体制上看，财政部驻各地方监管局根据财政部授权对地方政府债务实施监控，严控法定限额内债务风险，防控隐性债务风险，发现风险隐患及时提出改进和处理意见并向财政部、地方人民政府反映报告③。

如果说人大监督路径的根基在于人民代表大会制的政权组织形式，那么，财政监管路径则主要源于单一制的国家结构形式。根据《宪法》第89条，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。财政部网站显示，根据财政部授权，财政部驻各地监管局的监管职责主要包括：属地中央各项财政收支、属地中央预算单位预决算编制和执行情况、中央重大财税政策和专项转移支付在属地的执行情况、地方政府债务情况、审核审批中央行政事业单位国有资产配置和处置事项、属地中央金融企业执行财务制度情况等。总体来看，上述监管事项中，除了地方政府债务问题，其他并不属于地方财政问题。在我们看来，财政监管地方政府债务的主要根据是防范化解财政金融风险，落实中央政府不救助原则。地方政府债务治理对防范化解重大风险至关重要，对于实现经济持续健康发展和社会大局稳定，意义重大，因此，属于全局性而不只是地方性的问题。倘若有的地方政府陷于债务危机，中央政府必然面临救助还是不救助的两难选择。所以，对地方政府债务进行财政监管，压实地方政府主体责任，便成了理所当然的结果。

如何确定财政监管的重点？一方面，债务类型不同，问题的严重程度不同，风险防控难度也不同，因此，财政监管的重点应该有所不同。另一方面，从落实中央不救助原则的立场出发，应该根据中央救助的可能性大小来确定财政监管的重点对象。简单来说，中央救助的可能性越大，就应该越加强财政监管。从地方政府主体责任的角度看，如果能够压实地方政府债务治理的主体责任，就可以排除中央救助；反之，就难以排除中央救助。有学者认为，从现实来看，当前中央政府对地方政府债务实施不救助原则并没有实现的必要条件，在地方政府债务遇到危机时，中央政府的有效选择途径是实施有限必要的救助（张婉苏，2016）[7]。基于以上分析，我们认为，财政监管应把专项债务作为监管的主要对象和监管重点。近年来，专项债务的规模越来越大，问题越来越多，逐渐取代了隐性债务成为问题的焦点。实践中，一些专项债项目的前期准备工作不扎实，“临时拼凑”，高估甚至捏造项目收益；一些地方政府重专项债额度争取，轻支出监管，而且轻绩效管理，使得项目收益不能覆盖本息，存在偿付风险。因此，加强专项债务监管，应该积极加强债务预算管理监管、债务水平动态监测监管、项目穿透式监管，以及专项债资金绩效监管，实现专项债的“借、用、管、还”全流程监管。此外，财政监管也应把一般债务、隐性债务作为监管对象，但不宜将其作为监管重点。一般债务的体量小于专项债务，且风险不大，产生债务危机的可能性较小，也不易引发财政金融风险，因此，对于一般债务的监管应主要诉诸地方人大监督的路径。对于一般债务，财政监管的目标在于，监督地方政府是否将新增一般债务纳入预算管理，控制一般债务规模。地方政府隐性债务非常复杂，隐蔽性强，财政监管往往缺乏足够的专业水平和监管能力，监管难度大，因此，对于隐性债务监管主要应诉诸金融监管路径。财政监管地方政府隐性债务的目标定位应该是，积极落实党中央、国务院关于对地方政府隐性债务问题终身问责、倒查责任的要求，坚决查处违法违规举债、新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，保持监管高压态势，坚决遏制隐性债务增量，逐步实现“清零”目标④。

四、地方政府债务金融监管路径及其超越

不论是人大监督，还是财政监管，抑或审计监督等，债务治理都是限定在财政领域，主要目的在于防范财政风险。虽然地方政府债务问题不只是财政问题，而是与金融问题密切相关⑤，而且，财政风险有可能引发金融风险，但是，金融领域缺乏有针对性的制度变革（李安安，2018）[8]。因此，对于地方债务风险，不仅要从财政治理视角加强规制，而且要将其纳入金融治理的范围（阳建勋，2016）[9]。国发[2014]43号文要求，“金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资”。因此，就地方政府债务的金融治理，形成了金融监管积极配合、财政“长臂”监管金融的治理格局。金融监管只是配合财政监管等，金融监管机构未把地方政府债务作为金融监管的对象。

2018年1月8日，原保监会与财政部联合发布了《关于加强保险资金运用管理、支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发[2018]6号），目的在于强化保险机构责任意识，支持保险机构更加安全高效服务实体经济，防范化解地方债务风险；2018年4月27日，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发[2018]106号），对规范金融机构资产管理业务，统一同类资产管理产品监管标准，有效防控金融风险具有重要意义；2022年5月6日，中国银保监会发布了《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》（银保监发[2022]10号），要求“坚决遏制新增地方政府隐性债务，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。”与此同时，为了防范化解地方政府债务风险，财政“长臂”监管金融机构对地方政府的业务活动。2017年12月23日，《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》提到，“一些金融机构推波助澜”是地方政府违法违规举债问题的成因之一，并且将深化金融改革作为长效管理机制。2018年3月28日，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号），对国有金融企业严格落实《预算法》和国发[2014]43号文提出了严格要求：“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。”而且规定，财政部原驻各地财政监察专员办事处根据通知规定对国有金融企业及其分支机构进行监督检查，对相关违规行为及时予以制止和纠正，并依法进行处理。

需要探讨的是，金融监管能否超越配合财政监管的地位，直接监管地方政府债务？或者说，能否将地方政府债务作为金融监管的对象？由于一般债务主要依赖于地方人大监督，并辅之以财政监管的路径，又由于隐性债务被“堵暗道”并逐步“清零”，因此，这里需要集中讨论的是专项债务的金融监管问题。一般来说，金融监管的监管对象是从事银行业、证券业、保险业以及其他金融行业的金融机构的金融活动。就证券业的监管对象来说，主要包括对债券发行、债券交易、信息披露、券商、交易所以及上市公司等。根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第2条第2款，政府债券的上市交易适用《证券法》，这表明，政府债券的发行、非上市交易不适用《证券法》。目前，我国地方政府债券的发行由《地方政府债券发行管理办法》（以下简称《发行办法》）进行调整，而且《发行办法》的立法依据是《预算法》和国发[2014]43号文，而不是《证券法》。虽然政府债券的上市交易受《证券法》调整，但是《证券法》只做出了一款规定，即第46条第2款，该款规定：“证券交易所根据国务院授权的部门的决定安排政府债券上市交易”。因此，政府债券与金融债券、公司债券的立法逻辑不同。总体来说，政府债券基本上被排除在《证券法》规制范围之外，从而不属于金融监管的对象。从立法模式上看，不论是《证券法》还是《发行办法》，都没有区分一般债券和专项债券，一概将其排除在金融监管范围之外，这是否合理？基于其项目融资性，专项债券比一般债券的市场化程度更高、债权人约束性更强、金融风险性更大。因此，从本质上看，专项债券更接近于金融债券、公司债券。近年来，专项债券的市场规模不断扩张，积累的问题越来越多，对金融市场的影响越来越大，对货币政策的实施已产生深度影响，而且专项债券投资者权益保护问题开始被关注，这些都对专项债券的监管提出了更高的要求。因此，如果说金融监管排除一般债券尚有一定合理性的话，金融监管排除专项债券则未必是妥当的。

“在成熟市场，市政债监管可分为财政监管和金融监管。……金融监管包括信息披露规范、中介机构管理、投资人保护和市场透明化等，由证券监管部门和自律组织实施。以美国为例，美国市政债市场监管格局是，地方政府和议会进行财政监管，美国证监会（SEC）、美国金融监管局（FINRA）和市政债规则制定委员会（MSRB）通过监管市政债金融中介，间接管理市政债市场。”（万泰雷和李松梁，2018）[10]美国的政府债务管理机构独立于财政部，由全国和地方的金融监管部门组成，它们被赋予监管地方证券市场、监督地方政府借款行为的重要职责（马金华和李国峰，2010）[11]。与财政监管部门相比，金融监管机构具有更强的监管能力、更高的专业水平和独立性，拥有相应的执法权，保证其能够有效监管专项债券的发行、交易、信息披露等。我国近年来不断改革金融监管体制，形成了“一委一行两会”的新格局。虽然保留了以行业为基础的分业监管体制，但是加强了监管协调，引入了功能监管并强化了审慎监管（黄辉，2019）[12]。近年来，世界各国围绕功能监管实践的互动更加密切，以金融功能论和功能监管理论为指引，一个带有共性的探索框架日渐成型（郑杨，2016）[13]。美国于1999年出台了《金融服务现代化法案》，标志着美国金融监管正式引入功能监管理念。功能监管的特点是“对事不对人”，本质上仍然属于分业监管。在现有金融监管模式下，专项债券在一定程度上成为金融监管的空白，应该本着将各类金融活动全部纳入金融监管范围的原则，借鉴国外先进立法经验，修改《证券法》，将专项债券列为证券业监管的重要内容。

五、结语

地方人大的监督重点是一般债务，财政监管的主要对象应定位于专项债务，金融监管应该超越其对财政监管的配合、响应角色，主动将专项债务纳入其监管范围中来。当然，这需要加强立法保障。人大监督一般债务，因为涉及人大与政府的关系，应该在调整《关于人大监督的意见》相关内容的基础上，用法律的形式固定下来；财政监督专项债务，涉及中央与地方的财政关系，也应该用法律的形式规定财政监管的权限、对象、程序、法律责任等。应该积极修订《证券法》等法律法规，赋予金融监管机构监管专项债务的权限，并针对专项债务的特点，规定其发行、交易、信息披露等。当然，防范化解地方政府债务风险，离不开金融治理的现代化。“金融治理涵盖金融机构、金融市场、金融监管以及金融制度建设等多方面内容，是一个相互衔接、相互支撑的系统”（陈四清，2020）[14]。金融自身的改革与发展、金融市场的改革开放、金融监管体制的完善等等，都是防范化解地方政府债务风险的根本举措，对完善地方政府债务的金融治理具有奠基意义。

注：

①数据来源：财政部网站《2022年5月地方政府债券发行和债务余额情况》。

②截至2022年3月末，浙江省已储备4300余个债券项目，资金需求超过1万亿元，这一资金需求远超2022年浙江专项债额度2325亿元（杨志锦，2022）[15]。

③财政部网站显示，财政部驻各地方监管局共有35个，在各地方监管局均把地方政府债务监管列为其主要职责的第四项，且表述相同。

④财政部网站：《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》。

⑤有学者认为，税收分成比例的提高导致地方政府融资能力上升、发债动机增强，在隐性金融分权创造的弱融资约束条件下，刺激地方公共债务增长。财政体制上的安排会改变不同政府间财权和事权的分配，金融体制会影响政府融资约束。一旦融资能力提升（税收分成增加），融资约束又弱，会极大地刺激地方政府扩大举债（毛捷等，2019）[16]。